中國的“城鎮化〞與開展中國家城市化的教訓〔作者:___________單位:___________:___________〕

摘要：鑒于國情約束，中國不具備一般性地模仿歐莢現代化進程中以工業化帶動城市化的條件。1998年我國明確提出的“城鎮化〞戰略，是對縣及縣以下城鎮在國家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認可，但許多實際問題導致“城鎮化〞陷入僵局。中國應該借鑒國際經驗，防止其它人口過億的大型開展中國家大城市盲目擴張導致的大量貧民窟、黑社會犯罪等造成現代化進程中輟的不穩定問題。當前“城鎮化〞開展的關鍵在于改革農村社區土地和鄉鎮企業產權關系，優先開展中心鎮，同時改革地方治理結構，理順建制鎮與村自治的關系。

關鍵詞：城鎮化，城市化，國際比擬，貧民窟，政策建議

一、背景：中國為什么提出“城鎮化〞道路

“城鎮化〞的提出過程，其本身就是一個汲取了各種不同意見的討論和妥協的過程，表達了中國理論界在政策制定方面要實現自主創新是相當長期的、復雜的。

當然，它與根據西方現代化經驗過程歸納出的“城市化〞道路，在城鄉人口比重這個根本概念上本無不同，只不過在實現方式上做出了中國特色的選擇，說明處在工業化不同階段的中國試圖以農村“城鎮化〞開展作為緩解三農困境和推進人口城市化的路徑，以此躲避其他開展中國家城市化與大型貧民窟同步、社會失衡難以逆轉的嚴峻問題。

中國1992年正式宣布進入市場經濟以后的10多年來，學術界對城市化道路的各種討論一直在進行著。1998年，中國共產黨十五屆三中全會明確“小城鎮，大戰略〞前后，各種不同意見的討論十分熱烈。但我國采取“城鎮化〞開展戰略的決策理由，顯然不是理論界討論的規模效益或者其他經濟理性，而是對縣及縣以下城鎮在國家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認可。2002年，黨的十六大在制定“全面小康〞新戰略的同時，針對“城鄉二元結構〞強調了城鄉統籌、協調開展的方針；此后的2003年，黨的十六屆三中全會那么把這個方針列為“科學開展觀〞的重要內容；再后的2005年，出臺了“新農村建設〞來振興包括縣級以下的城鎮在內的地方經濟，以此表達城鄉統籌協調開展；2007年又批準了成都和重慶作為這個專題的綜合改革試驗區。

但是，理論界的長期爭論并沒有隨“新政〞的不斷出臺而寂靜……。

(一)主要爭論觀點

如果把各種觀點簡單歸類，主要有“大城市〞和“小城鎮〞兩派。如果細分，那么至少有6種不同的觀點，從大到小依次為：一是“大都市圈戰略〞。源于對日本和拉美國家城市化經驗的借鑒。二是“大城市道路〞。有關模型分析證明，人口規模在1百萬到4百萬之間的城市，其本錢收益最合理。三是“優先開展人口低于30萬的中小城市〞。因為人口少于30萬的城市根底設施投入產出比不合理。四是“優先開展縣級城關鎮〞。因為其是農村經濟、政治、文化中心，有利于輻射帶動周圍農村地區開展。五是“小城鎮，大戰略〞。20年的改革開放之中縣以下建制鎮受舊體制約束最少，民營經濟比重大，城鎮數量增加最快，應該加強標準引導，而不能抑制。其他的爭論主要有“集中型的大中城市與分散型的小城鎮〞之爭與“城關鎮與建制鎮〞之爭；另外，還有大、中、小并舉多元模式的主張等。

(二)關于開展大城市的正反二方面的現點

大多數認同規模經濟的學者都會認為中國的城市化應走以大、中城市擴容為主的道路，開展集中型城市。原因是：大、中城市根底設施投資的規模效益好；吸納農村剩余勞動力的潛力大；對經濟增長的帶動作用顯著。而城市經濟繁榮開展、充分就業的時期，也正是“民工潮〞的頂峰期。因此，不僅大、中城市擴容仍有相當潛力，而且小城鎮開展存在的制約因素也可以得到適當克服。近年來有些學者提出，中國已經出現了有利于加快城市化的“劉易斯拐點〞，據此應加快城市改革與開展，同時徹底破除農民進城門檻。

還有學者認為，“城鎮化〞只是特殊歷史條件下的產物，是在城鄉分割體制下產生的。就像分散的鄉鎮企業一樣，小城鎮建設也是分散的，難以擔當轉移幾億農民的重任。開展小城鎮不能從根本上解決農村改革與開展的問題，而且過度開展小城鎮會得“農村病〞，比“城市病〞的問題更嚴重。

反對集中型城市化道路的觀點認為，在體制方面，由于城鄉二元結構難以從根本上破除，城鄉之間的要素自由流動還有許多短期不可能消除的障礙。中國現有的城市在管理體制和管理方式、根底設施建設、社會保障和公用事業的供應等方面還存在著許多的缺陷，在這種條件下擴張現有的城市將造成城市生存環境的惡化。尤其是，近年來考察開展中國家的官員和學者逐漸增加，看到那里大城市的盲目擴張，形成了大量貧民窟和“棚戶區〞，并已經導致黑社會犯罪等嚴重的社會不穩定問題。中國應從中吸取經驗教訓，防止犯同樣的錯誤。越來越多的人認為，在我國全面推進新農村建設的現階段，開展縣市及縣以下城鎮才是中國城市化更為現實的選擇。

(三)關于“城鎮化〞開展的正反二方面的觀點

現階段，與大、中城市相比，中國的“城鎮化〞開展有三個明顯的優勢〞：

其一，20世紀80年代改革開放以來出現的內需拉動型“黃金增長〞的內因，就是鄉鎮企業吸納就業與建制鎮增加同步。中華人民共和國成立以來的大局部年份數據說明，中國的城市化滯后于經濟增長。但自農村實行改革以來，鄉鎮企業在1985—1996年期間曾經有過很好的開展條件。農村工業化的開展打破了城鄉分割的體制。截至“城鎮化〞戰略確立的1998年，鄉鎮企業的增加值已占全國國內生產總值的27.9%。整個鄉鎮企業吸收勞動力就業達1.25億人，占當年全國城鄉非農就業總數的35.7%。其中鄉村50%的新增非農就業集中在縣城、建制鎮和集鎮周圍，初步形成了約1.7億的農村小城鎮人口(其中標準的城市人口約1億)。這些城鎮主要依靠民間投資開展。每年小城鎮建設方面的民間投資達700—1000億元，用僅占全國根本建設投資的4%—6%的資金，形成了相當于全國37%的城鎮人口(口徑同上)，有效地分流了大、中城市開展的壓力，彌補了國家資金緊張的缺乏，拓展了城鄉商品市場，拉動了城市化需求。

我國20世紀80年代小城鎮累計凈增加8192個，但不同階段開展差異明顯：1983—1986年，中國的鄉鎮企業每年吸納1300萬勞動力就業，同期每年平均設鎮1600個左右；1987—1991年，鄉鎮企業每年吸納勞動力減到700萬，同期每年平均設鎮銳減到350個左右；20世紀90年代后期鄉鎮企業大量倒閉，每年新增就業不及新增人口，同期出現內需疲軟，鄉村公共負債大幅度增加。可見，不僅“城鎮化〞與農村工業化呈明顯正相關，而且其以民間投資為主體的民營經濟格局也為我國的“城鎮化〞開展積累了許多經驗和教訓。因勢利導地促進“城鎮化〞開展不僅有制度根底，而且能夠形成擴大投資的長期需求，有利于緩解日益嚴重的金融資本過剩壓力。

其二，農民進入城鎮比進人大、中城市付出的時機本錢要低，退出的本錢也很低。由于城鎮與農村之間地緣關系緊密，其城鄉之間的半徑最短，農民進入城鎮比進人大、中城市付出的時機本錢要低得多，遭遇風險之后退出的本錢也低得多，不會出現成規模失業人群集中居住的“貧民窟〞和相關的社會不穩定的問題，因此，以中國特色的“城鎮化〞道路來實現城市化所造成的負外部性，小于簡單化地擴張大城市的一般城市化道路。1997年11部委的抽樣調查說明，緘鎮就業人口的比例大大高于城市，平均每個調查鎮的鎮區就業人口占鎮區總人口的71.6%，比城市平均就業水平高出23個百分點。鄉村50%的新增非農就業集中在縣城、建制鎮和集鎮周圍。

其三，“城鎮化〞開展可以把城鄉市場較好地連接起來，促進農村二、三產業和中、小企業的開展。伴隨新農村建設的國家戰略和長期投資的帶動，“城鎮化〞開展可以把城鄉市場較好地連接起來，促進農村二、三產業和中小企業的開展，由此大量吸納農村剩余勞動力，進而促進以農民收入和消費的雙增長來拉動內需，同時又可以反過來帶動對地方中小企業的需求，出現縣域經濟開展的綜合效益和地方經濟的良性循環。這不僅有利于緩解大、中城市人口膨脹的壓力，而且根據東北亞的經驗，也有利于維持穩定在全球化條件下國際熱錢資本沖擊造成經濟危機的特殊時期這個大局。

對于“城鎮化〞開展的經濟學領域的反對意見，主要來自以個別研究課題證明某些經濟學假設的學者，例如，認為農村“城鎮化〞建設的根底設施投資在人口不夠規模和城鎮布局相對分散的條件下，按照投人產出計算肯定是不經濟的。

二、問題：中國“城鎮化〞開展的困惑

20世紀80年代開始討論的城鄉二元結構這個根本體制矛盾，如果從根源上分析，應該說是民族命運使然：既然我們這個人口膨脹、資源短缺的小農經濟國家通過“復制翻版〞重工業、短期完成了國家工業化這個特殊歷史進程，就得承受這種“重型〞偏斜工業化必然伴生的制度“本錢〞。由此，后來者在享受工業化帶來的現代物質生活的同時，往往會略有為難。因為，一方面，中國所有位于世界前列的經濟成就一旦被人口平均，就不得不墮入開展中國家行列，弄得“強國〞就似乎永遠是夢；另一方面，這個根本體制矛盾至今難以解決，60%的農村人口大局部仍然停留在自給、半自給社會而不能進入現代市場，又弄得人們即使再怎么想按照西方的制度改變自己，也只落了個〞東施效顰〞的痛苦病根。

自從1998年突破城鄉二元結構的“城鎮化〞重大戰略被明確提出之后，除了理論界繼續其理性爭論之外，更為為難的是，政策領域早已討論過的問題不僅沒有緩解城鄉差距，反倒愈演愈烈，各種利益集團博弈的結果未必會出現帕累托改良。

在近些年的討論中，本文作者屢次強調兩個“沒看到〞：一是在興旺國家沒有看到農業現代化成功的典范；二是在大型開展中國家沒有看到城市化成功的典范，“。為此建議學術界無論用什么方法對中國的城市化問題進行研究，都至少應該考慮以下幾個實際上起著制約作用的問題：

其一，中國的城鄉二元結構是根本對立的長期的體制矛盾。這不只是因為中國總人口的增長趨勢到2021年以后才可能停止，而且當今中國農民人口仍然占世界農民總人口的1／3，到2021年以后農村還會留下不少于5億人；更主要是因為利益結構固化于其中的城市體系是具有機體排異功能的。以往城市化過程的一般經驗說明，這是一種實質上排斥三農的激進的資源資本化的開展模式。

近20年中，不僅市場經濟條件下農業三要素(土地、勞動力、資金)更加大規模地凈流出農村，而且，每次中國出現經濟高漲幾乎都同時造成耕地減少幅度大于人口非農轉移，導致農村人地關系高度緊張的根本國情矛盾幾乎不可能隨改革與開展而根本改觀。

圖1的兩條曲線標示出，改革開放25年來每次GDP高增長都必然引發耕地被更多征占。

我們在調查研究中認識到：在20世紀末以來中國城市化加速開展過程中，一方面地方政府資本原始積累導致工業化建設大規模占地不可逆轉。目前這種制度軟約束條件下的行政控制，實際上既不能有效抑制各級政府在財政虧損壓力下對耕地“農轉非(從農業用地轉為非農業)〞巨額增值收益的渴求，也不能控制中央上收了金融權利之后地方政府與具有壟斷地位的金融資本之間“以地套現〞的交易。另一方面，鄉鎮企業在資本增密的內在機制作用和以私有化為主的改制中，出現了始料不及的資本排斥勞動、使農村勞動力在本地的非農就業連年下降的情況，同時也并不因為產權清晰而出現原來坐落在鄉村的企業向城鎮的自然集聚。地方政府“以地套現〞和改制企業排斥勞動這兩個方面的問題，都給“城鎮化〞開展帶來陰影，但卻很少引起理論界的重視。

鑒于以上分析，我們不得不成認：農村“城鎮化〞至今尚未起到通過大量吸納農業人口和促進鄉鎮企業集聚，來緩解人地矛盾，推進規模經濟和調整產業結構的作用。地方政府正是利用現行土地管理法不成認農村集體土地所有者享有平等的經濟權益的弱點，通過土地低價征占，高價出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益。同時，由于地價過高，農民和企業向城鎮轉移的積極性大大降低，城鎮開展由此也陷入兩難困境。

其二，中國的城市化并不真正落后。一般學術界認為中國城市化滯后于工業化的主要依據是，城市人口占總人口的比重仍然低于世界平均值。但即使認為以戶籍登記表現的中國總體城市化水平低于世界平均值，也要實事求是地分析原因。

很多理論文章都把城市化缺乏的原因簡單地歸于中國曾經實行了“方案經濟體制〞，這使得人們以為只要實行市場經濟，放開戶籍控制，問題就解決了。其實戶籍制度所調控的只是大型城市的人口規模，抑制大型和特大型城市人口的過快膨脹，而早已不是阻礙城市化加快開展的主要矛盾。由于中國這種超大型的大陸國家的區域差異顯著，不同的地方城市化水平也有很大差異，中國東部有些地區“大城市病〞嚴重，已經出現興旺國家才有的人口向郊區城鎮流動的“逆城市化〞趨勢，而中、西部大多數欠興旺地區那么顯然城市化缺乏。

此外，根據不同統計數據來源所呈現的中國城鄉人口比重差異很大。如果把大約1.2億流動進城打工的農民及其隨帶家庭人口，以及興旺地區和城市郊區的工業化鎮村的人口都計算為城市人口，那么中國的城市化率已經超過世界平均值。中國已經擁有了超過老歐洲城市人口兩倍、超過環太平洋興旺國家城市人口總和的全世界最大規模的城市人口，卻根本不可能提高國內愈益有限的資源、環境對高消費的城市人口的承載力。

三、借鑒：開展中國家城市化的問題

“三農〞問題其實是世界普遍現象。對三農問題的理論研究應該找到具有“普適性〞的真問題。不管是亞洲的印度、孟加拉、印度尼西亞，還是拉美的墨西哥、巴西等等，只要是開展中的人口過億的大國，就都有三農問題。因為，無論采取何種體制，開展中國家都是要從本國的農業提取積累來完成工業化，也就都會必然出現農業三要素凈流出，農村凋敝，小農破產。同期，也都會隨著工業化帶來的城市化開展而出現兩極分化，城鄉差異拉大，嚴重的甚至使這些國家的現代化進程中輟。

本文作者在很多開展中國家的實地調查中認識到，現在仍長期存在農民起義，甚至形成游擊區“紅色割據〞的那些國家，如印度和墨西哥，應該說西方意識形態認可的經濟根底上的私有化、市場化和上層建筑上的民主化、自由化，他們全都“化〞得比中國徹底得多。但在所有人口超過1億的開展中大國的第三世界國家中，雖然大局部國家的國情約束不那么嚴峻，人均資源占有量遠比中國寬松得多，卻沒有一個如中國這樣根本上靠內向型積累實現了工業化，不僅成為世界上主要制造業產量第一的工業化國家，而且同期還維持了人均農業主產品產量到達、甚或超過世界平均值。

圖2反映的中、印兩國55年的產業結構變化說明，印度的工業占比很低，至今仍然沒有條件實現工業化。

大但凡人口過1億的開展中國家加快城市化，都有農村貧困人口轉移及其引發的社會問題。而且，無論城市化率只有30%的印度，還是城市化率高達70%以上的墨西哥，發生的問題是相似的。

墨西哥和孟加拉的總人口都是1.3億左右，而中國2006年據各種研究推算的農村轉移出來的非農流動人口在1.8—2.5億之間。亦即，中國這十幾年間轉移出了超過墨西哥、孟加拉或巴西(1.8億)等國家規模的人口，卻至今沒有發生過拉美和南亞次大陸的游擊隊起義、黑社會動亂和全國性的饑餓。而且，中國也是唯一的雖有約2億的大規模人口流動，卻沒有出現大型貧民窟的國家。這種不幸之中的大幸，一是因為中央政府強調的是“城鄉統籌，協調開展〞，而并沒有簡單地強調城市化。二是因為中國堅持了農村的根本經濟制度，強調家庭承包制的農村根本經濟制度長期穩定不變。這個看似簡單的比照也許說明，在一個人地關系緊張的國家不能讓農民過分失地，否那么必反。

中國作為世界人口最多的開展中國家，確實很難一般性地以歐美現代化進程中的工業化帶動城市化為典范，而是應該更多參考其它人口過億的大型開展中國家城市化的經驗教訓。其實，中國現在的文件語言中已經出現很多表達“中國特色〞的積極變化，強調“城鎮化〞、多元化開展路徑就是其中的主要特色。我們研究到底以什么方式加快中國的城市化進程，既應該客觀地看待理論界爭論頗多的所謂城市化的道路選擇問題，也應該認真地、更多地借鑒開展中國家城市化的教訓。

雖然，中國在工業化進程加快時，拉動了農村勞動力成為鐘擺型的流動打工人口，因此沒有出現其他國家都出現了的大型貧民窟。不過，中國也有巨大的由民間消化的制度本錢：其一，中國不是絕對沒有外來人口的貧民窟，以北京為例，朝陽，區的“河南村〞、豐臺區的“溫州村〞之所以被強行拆遷，一定意義上就因為它類似于、或者正在演變為與其他開展中國家相似的貧民窟。其二，農村流動打工人口及其家庭和社區都承當了很大代價，不僅農村中從事繁重體力勞動的是老人、婦女和兒童，而且出現勞動力大量轉移的欠興旺農村離婚率超過50%，刑事犯罪中流動人口占比超過80%和未成年人口犯罪中“留守兒童〞占比70%以上的現象。這些，都屬于不能簡單化地靠加強法制建設就能化解的社會性問題。

本文作者認同中國當前以新農村建設來緩解城鄉二元結構這個根本體制矛盾的方針，認為應結合新農村建設的國家戰略和政府大幅度增加農村投入的歷史機遇，率先在縣市以下開通城鄉，以優惠政策促進農村人口向包括城關鎮在內的中心城鎮集聚，以低本錢的農村“城鎮化〞和自治性質的鄉村治理結構來逐步緩解“三農問題〞。以保證在貫徹科學開展觀的前提下，使中國農業有可持續開展的必要條件。

四、政策建議

(一)“城鎮化〞開展的目的是緩解“三農問題〞

城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國農村可持續開展面臨的資源、制度的環境制約而言，以城鎮建設為主的城市化是手段。考慮到其他開展中國家加快城市化進程導致農業、農村衰敗和農民大量破產引發沖突的教訓，中國在人口壓力大而資源嚴重短缺的根本國情矛盾制約之下提出“城鎮化〞戰略，主要目的是在維護穩定的條件下逐步調整產業結構、就業結構和城鄉關系，合理地緩解農業、農村、農民這“三農問題〞。

這當然需要一系列的政策措施。應通過培育城鎮積累功能和自我開展機制，使已經非農就業的勞動力和過剩的農村人口進入附近城鎮，從而減輕有限的農地已經超載的農業人口負擔，以保證中國農業有可持續開展的必要條件。此外，區域資源條件本身決定了不同的經濟區域有不同的開展模式，需要分類指導。

(二)解決與城鎮開展相關的產權問題

“城鎮化〞開展的關鍵在于進一步深化改革，理順農村社區土地和鄉鎮企業產權關系。

其一，農村小城鎮的土地制度必須表達社區成員作為農村財產的所有者的