提高老年人生活服務可及性

堅持穩(wěn)中求進工作總基調，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面

貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，堅持黨委領導、政府主導、社會

參與、全民行動，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，以加快完善社

會保障、養(yǎng)老服務、健康支撐體系為重點，把積極老齡觀、健康老齡

化理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，盡力而為、量力而行，深化改革、

綜合施策，加大制度創(chuàng)新、政策供給、財政投入力度，推動老齡事業(yè)

和產業(yè)協(xié)同發(fā)展，在老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老

有所樂上不斷取得新進展，讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚

年。

一、背景

“十三五”時期，在黨和國家重大規(guī)劃和政策意見引領下，我國

老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系建設取得一系列新成就。一是老齡政策

法規(guī)體系不斷完備。涉老相關法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策措施不斷完

善，老年人權益保障機制、優(yōu)待政策等不斷細化，養(yǎng)老服務體系建設、

運營、發(fā)展的標準和監(jiān)管制度更加健全。二是多元社會保障不斷加強。

基本社會保險進一步擴大覆蓋范圍，企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險待遇和城

鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金水平得到提升。穩(wěn)步推進長期護理保險試點工作，

明確了兩批共49個試點城市，在制度框架、政策標準、運行機制、管

理辦法等方面作出探索。商業(yè)養(yǎng)老保險、商業(yè)健康保險快速發(fā)展。三

是養(yǎng)老服務體系不斷完善。“十三五”期間，全國各類養(yǎng)老服務機構

（包括養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老服務機構，下同）和設施從1L6萬個增加

到32.9萬個，床位數(shù)從672.7萬張增加到821萬張。各級政府持續(xù)推

進公辦養(yǎng)老機構建設，加強特困人員養(yǎng)老保障，對經(jīng)濟困難的高齡、

失能（含失智，下同）老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關

愛服務體系。居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展迅速，機構養(yǎng)老服務穩(wěn)步推進，

普惠養(yǎng)老專項行動順利實施。四是健康支撐體系不斷健全。老年人健

康水平持續(xù)提升，2020年人均預期壽命提高至77.9歲，65歲及以上

老年人在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構免費獲得健康管理服務。醫(yī)養(yǎng)結合服務有

序發(fā)展，照護服務能力明顯提高，2020年全國兩證齊全（具備醫(yī)療衛(wèi)

生機構資質，并進行養(yǎng)老機構備案）的醫(yī)養(yǎng)結合機構5857家，床位數(shù)

達到158萬張。五是老齡事業(yè)和產業(yè)加快發(fā)展。老年教育機構持續(xù)增

加，老年人精神文化生活不斷豐富，更多老年人積極參與社區(qū)治理、

文教衛(wèi)生等活動。老年宜居環(huán)境建設積極推進，老年人權益保障持續(xù)

加強。老年用品制造業(yè)和服務業(yè)加快轉型升級，科技化水平顯著提升,

教育培訓、文化娛樂、健康養(yǎng)生、旅居養(yǎng)老等融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)不斷

涌現(xiàn)。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。

黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，在《中華人民共和國

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中作

了專門部署。人口老齡化是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，我國具備堅實

的物質基礎、充足的人力資本、歷史悠久的孝道文化，完全有條件、

有能力、有信心解決好這一重大課題。同時也要看到，我國老年人口

規(guī)模大，老齡化速度快，老年人需求結構正在從生存型向發(fā)展型轉變,

老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務還存在發(fā)展不平衡不充分等問題，主要體現(xiàn)在農

村養(yǎng)老服務水平不高、居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質普惠服務供給不足、專業(yè)

人才特別是護理人員短缺、科技創(chuàng)新和產品支撐有待加強、事業(yè)產業(yè)

協(xié)同發(fā)展尚需提升等方面，建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業(yè)

和養(yǎng)老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

二、發(fā)展目標

“十四五”時期，積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的制度框架基本

建立，老齡事業(yè)和產業(yè)有效協(xié)同、高質量發(fā)展，居家社區(qū)機構相協(xié)調、

醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系和健康支撐體系加快健全，全社會積

極應對人口老齡化格局初步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感顯

著提升。

養(yǎng)老服務供給不斷擴大。覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民、均衡合理、優(yōu)質

高效的養(yǎng)老服務供給進一步擴大，家庭養(yǎng)老照護能力有效增強，兜底

養(yǎng)老服務更加健全，普惠養(yǎng)老服務資源持續(xù)擴大，多層次多樣化養(yǎng)老

服務優(yōu)質規(guī)范發(fā)展。

老年健康支撐體系更加健全。老年健康服務資源供給不斷增加，

配置更加合理，人才隊伍不斷擴大。家庭病床、上門巡診等居家醫(yī)療

服務積極開展。老年人健康水平不斷提升，健康需求得到更好滿足。

為老服務多業(yè)態(tài)創(chuàng)新融合發(fā)展。老年人教育培訓、文化旅游、健

身休閑、金融支持等服務不斷豐富，圍繞老年人衣食住行、康復護理

的老年用品產業(yè)不斷壯大，科技創(chuàng)新能力明顯增強，智能化產品和服

務惠及更多老年人。

要素保障能力持續(xù)增強。行業(yè)營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，規(guī)劃、土地、

住房、財政、投資、融資、人才等支持政策更加有力，從業(yè)人員規(guī)模

和能力不斷提升，養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管、長期護理保險等制度更加健全。

社會環(huán)境更加適老宜居。全國示范性老年友好型社區(qū)建設全面推

上，敬老愛老助老的社會氛圍日益濃厚，老年人社會參與程度不斷提

高。老年人在運用智能技術方面遇到的困難得到有效解決，廣大老年

人更好地適應并融入智慧社會。

三、基本原則

一一系統(tǒng)謀劃，整體推進。堅持應對人口老齡化和促進經(jīng)濟社會

發(fā)展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，統(tǒng)

籌把握老年群體與全體社會成員、老年期與全生命周期、老齡政策與

公共政策的關系，系統(tǒng)整體推進老齡事業(yè)發(fā)展。

——以人為本，順應趨勢。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，聚焦

老年人在社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生問題上的“急難愁盼”，加快

建設符合中國國情、順應人口老齡化趨勢的保障和服務體系，優(yōu)化服

務供給，提升發(fā)展質量，確保始終與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。

——兜好底線，廣泛普惠。推進養(yǎng)老服務體系建設，強化政府保

基本兜底線職能，促進資源均衡配置，確保基本養(yǎng)老服務保障到位。

大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，充分調動社會力量積極性，為人民群眾提

供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養(yǎng)老服務。

——改革創(chuàng)新，擴大供給。深化放管服改革，優(yōu)化營商環(huán)境，培

育新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，推動服務業(yè)多業(yè)態(tài)深度融合發(fā)展，打造

制造業(yè)創(chuàng)新示范高地。大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，推動老齡事業(yè)與產業(yè)、基

本公共服務與多樣化服務協(xié)調發(fā)展，努力滿足老年人多層次多洋化需

求。

四、營造老年友好型社會環(huán)境

鞏固和增強家庭養(yǎng)老功能。在全社會開展人口老齡化國情教育，

積極踐行社會主義核心價值觀，傳承弘揚“百善孝為先”的中華民族

傳統(tǒng)美德。建立常態(tài)化指導監(jiān)督機制，督促贍養(yǎng)人履行贍養(yǎng)義務，防

止欺老虐老棄老問題發(fā)生，將有能力贍養(yǎng)而拒不贍養(yǎng)老年人的違法行

為納入個人社會信用記錄。支持地方制定具體措施，推動解決無監(jiān)護

人的特殊困難老年人監(jiān)護保障問題。

完善家庭養(yǎng)老支持政策體系。將家庭照護者納入養(yǎng)老護理員職業(yè)

技能培訓等范圍，支持有關機構、行業(yè)協(xié)會開發(fā)公益課程并利用互聯(lián)

網(wǎng)平臺等免費開放，依托基層群眾性自治組織等提供指導，幫助老年

人家庭成員提高照護能力。支持有條件的地區(qū)對分散供養(yǎng)特困人員中

的高齡、失能、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造，配備輔助器具

和防走失裝置等設施設備。探索設立獨生子女父母護理假制度。探索

開展失能老年人家庭照護者“喘息服務”。

提升社區(qū)和家庭適老化水平。有序推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，完成

小區(qū)路面平整、出入口和通道無障礙改造、地面防滑處理等，在樓梯

沿墻加裝扶手，在樓層間安裝掛壁式休息椅等，做好應急避險等安全

防護。有條件的小區(qū)可建設涼亭、休閑座椅等。完善社區(qū)衛(wèi)生服務中

心、社區(qū)綜合服務設施等的適老化改造。推動將適老化標準融入農村

人居環(huán)境建設。鼓勵有條件的地方對經(jīng)濟困難的失能、殘疾、高齡等

老年人家庭實施無障礙和適老化改造。

推動公共場所適老化改造。大力推進無障礙環(huán)境建設。加大城市

道路、交通設施、公共交通工具等適老化改造力度，在機場、火車站、

三級以上汽車客運站等公共場所為老年人設置專席以及綠色通道，加

強對坡道、電梯、扶手等的改造，全面發(fā)展適老型智能交通體系，提

供便捷舒適的老年人出行環(huán)境。推動街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務環(huán)

境適老化改造。

完善傳統(tǒng)服務保障措施。對醫(yī)療、社保、民政、金融、電信、郵

政、出入境、生活繳費等高頻服務事項，設置必要的線下辦事渠道并

向基層延伸。公共服務場所應保留人工窗口和電話專線，為老年人保

留一定數(shù)量的線下名額。加強身份證信息歸集和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，在更

多領域推廣“一證通行”。定期開展拒收現(xiàn)金專項治理。

推進智能化服務適應老年人需求。依托全國一體化政務服務平臺,

推進政務數(shù)據(jù)共享，優(yōu)化線上線下政務服務，讓老年人辦事少跑腿。

持續(xù)推進互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、移動互聯(lián)網(wǎng)應用適老化改造，優(yōu)化界面交互、

內容朗讀、操作提示、語音輔助等功能，鼓勵企業(yè)提供相關應用的

“關懷模式”、“長輩模式”，將無障礙改造納入日常更新維才。支

持終端設備制造商、應用產品提供商、養(yǎng)老服務機構聯(lián)動，促進上下

游功能銜接。以市場力量為主體推動出臺一批智能技術適老化改造標

準。組織開展老年人運用智能技術教育培訓，通過體驗學習、嘗試應

用、經(jīng)驗交流、互助幫扶等，引導老年人了解新事物、體驗新科技、

運用新技術。嚴厲打擊電信網(wǎng)絡詐騙等違法犯罪行為。

長效解決“數(shù)字鴻溝”難題。發(fā)揮解決老年人運用智能技術困難

工作部際聯(lián)席會議制度作用，總結各地創(chuàng)新經(jīng)驗和舉措，及時推廣并

適時形成政策文件。組織開展第三方評估，對各地公共服務適老化程

度進行評價，相關結果納入積極應對人口老齡化綜合評估。

營造良好社會氛圍。健全老年人權益保障機制，加強老齡法治建

設，加大普法宣傳教育力度。鼓勵各地爭創(chuàng)積極應對人口老齡化重點

聯(lián)系城市，開展全國示范性老年友好型社區(qū)創(chuàng)建活動，將老年友好型

社會建設情況納入文明城市評選的重要內容。加強老年人優(yōu)待工作，

鼓勵各地推廣與當?shù)匚幕L俗、經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的敬老愛老

優(yōu)待服務和活動。

積極發(fā)揮多方合力。建立健全為老志愿服務項目庫，鼓勵機構開

發(fā)志愿服務項目，支持公益慈善類社會組織參與，引導在校生志愿服

務和暑期實踐、相關專業(yè)學生社會實習、社會愛心人士志愿服務等與

老年人生活服務、健康服務、精神慰藉、法律援助等需求有效對接。

圍繞關愛老年人開展慈善募捐、慈善信托等慈善活動，依法加強對慈

善組織和慈善活動的扶持和監(jiān)管。

五、大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟

加強老年用品研發(fā)制造。大力開發(fā)滿足老年人衣、食、住、行等

需求的老年生活用品。針對不同生活場景，重點開發(fā)適老化家電、家

具、洗浴裝置、坐便器、廚房用品等日用產品以及智能輪椅、生物力

學拐杖等輔助產品，推廣易于抓握的扶手等支撐裝置以及地面防滑產

品、無障礙產品，發(fā)展老年益智類玩具、樂器等休閑陪護產品。針對

機構養(yǎng)老、日間托養(yǎng)、上門護理等需求，重點開發(fā)清潔衛(wèi)生、飲食起

居、生活護理等方面產品，提升成人尿褲、護理墊、潰瘍康復用品等

產品的適老性能，發(fā)展輔助搬運、翻身、巡檢等機器人。發(fā)展老年人

監(jiān)護、防走失定位等產品。

促進優(yōu)質產品應用推廣。制修訂一批關鍵急需的老年用品和服務

技術標準，促進質量提升，規(guī)范市場秩序，引導消費者正確選擇和使

用。建立老年用品產品目錄，適時進行評估并動態(tài)調整。對自主研發(fā)、

技術領先、市場認可的產品，優(yōu)先納入升級和創(chuàng)新消費品指南。在有

條件的街道、社區(qū)，發(fā)展嵌入式康復輔助器具銷售和租賃網(wǎng)點，提供

用品展示、預約使用、指導教學、售后維修、回收利用等服務。

鼓勵發(fā)展產業(yè)集群。鼓勵國內外多方共建特色養(yǎng)老產業(yè)合作園區(qū),

加強市場、規(guī)則、標準方面的軟聯(lián)通，打造制造業(yè)創(chuàng)新示范高地。優(yōu)

先培育一批帶動力強、輻射面廣的龍頭企業(yè)，打造一批產業(yè)鏈長、覆

蓋領域廣、經(jīng)濟社會效益顯著的產業(yè)集群，形成一批具有國際競爭力

的知名品牌，推動我國相關產業(yè)邁向全球價值鏈中高端。

強化老年用品的科技支撐。加快推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、

第五代移動通信(5G)等信息技術和智能硬件在老年用品領域的深度

應用。支持智能交互、智能操作、多機協(xié)作等關鍵技術研發(fā)，提升康

復輔助器具、健康監(jiān)測產品、養(yǎng)老監(jiān)護裝置、家庭服務機器人、日用

輔助用品等適老產品的智能水平、實用性和安全性，開展家庭、社區(qū)、

機構等多場景的試點試用。

加強老年科技的成果轉化。利用現(xiàn)有資金渠道，支持老年用品關

鍵技術和產品研發(fā)、成果轉化、服務創(chuàng)新及應用推廣，促進產業(yè)創(chuàng)新。

支持在老年用品領域培育國家技術創(chuàng)新示范企業(yè)、“專精特新”企業(yè)、

制造業(yè)單項冠軍企業(yè)等，加強產學研用協(xié)同創(chuàng)新和關鍵共性技術產業(yè)

化。加強老年用品領域知識產權保護，依法保護相關專利、商標和商

譽等合法權益。

發(fā)展健康促進類康復輔助器具。加快人工智能、腦科學、虛擬現(xiàn)

實、可穿戴等新技術在健康促進類康復輔助器具中的集成應用。發(fā)展

外骨骼康復訓練、認知障礙評估和訓練、溝通訓練、失禁康復訓練、

運動肌力和平衡訓練、老年能力評估和日常活動訓練等康復輔助器具。

發(fā)展用藥和護理提醒、呼吸輔助器具、睡眠障礙干預以及其他健康監(jiān)

測檢測設備。

推廣智慧健康養(yǎng)老產品應用。針對老年人康復訓練、行為輔助、

健康理療和安全監(jiān)護等需求，加大智能假肢、機器人等產品應用力度。

開展智慧健康養(yǎng)老應用試點示范建設，建設眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌

等創(chuàng)業(yè)支撐平臺，建立一批智慧健康養(yǎng)老產業(yè)生態(tài)孵化器、加速器。

編制智慧健康養(yǎng)老產品及服務推廣目錄，完善服務流程規(guī)范和評價指

標體系，推動智慧健康養(yǎng)老規(guī)范化、標準化發(fā)展。

促進和規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。支持商業(yè)保險機構開發(fā)商業(yè)

養(yǎng)老保險和適合老年人的健康保險，引導全社會樹立全生命周期的保

險理念。引導商業(yè)保險機構加快研究開發(fā)適合居家護理、社區(qū)并理、

機構護理等多樣化護理需求的產品。研究建立壽險賠付責任與尹理支

付責任轉換機制，支持被保險人在失能時提前獲得保險金給付，用于

護理費用支出。支持老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務發(fā)展。積極推

史老年人意外傷害保險。鼓勵金融機構開發(fā)符合老年人特點的支付、

儲蓄、理財、信托、保險、公募基金等養(yǎng)老金融產品，研究完善金融

等配套政策支持。加強涉老金融市場的風險管理，嚴禁金融機構誤導

老年人開展風險投資。

六、強化居家社區(qū)養(yǎng)老服務能力

建立老年人助餐服務網(wǎng)絡。綜合利用社區(qū)養(yǎng)老服務設施和閑置房

屋等資源，打造一批食材可溯、安全衛(wèi)生、價格公道的標準化社區(qū)老

年食堂（助餐服務點）。重點補齊農村、遠郊等助餐服務短板，支持

當?shù)仞B(yǎng)老服務機構、餐飲場所等增加助餐功能，推廣鄰里互助的助餐

模式。豐富和創(chuàng)新助餐服務提供機制，因地制宜采取中央廚房、社區(qū)

食堂、流動餐車等形式，降低運營成本，便利老年人就餐。

支持高質量多元化供餐。圍繞更好滿足老年人多層次多樣化就餐

需求，鼓勵助餐機構開發(fā)餐飲產品、豐富菜色品種、合理營養(yǎng)膳食。

建立助餐服務合理回報機制，由經(jīng)營者根據(jù)實際服務成本和適度利潤

水平確定收費標準，引導更多市場主體參與助餐服務。引導外賣平臺

等市場主體參與助餐配送。推動助餐機構投保食品安全責任保險。

發(fā)展老年人助浴服務。支持社區(qū)助浴點、流動助浴車、入戶助浴

等多種業(yè)態(tài)發(fā)展，培育一批專業(yè)化、連鎖化助浴機構。研究制定老年

人助浴服務相關標準規(guī)范，加強養(yǎng)老護理員助浴技能培訓。支持助浴

服務相關產品研發(fā)，推廣應用經(jīng)濟實用型產品。鼓勵助浴