引導城鄉人口合理有序流動實施方案

一、產城融合，智慧發展

順應產業變革趨勢，加快新舊動能轉換，以產興城、依城促產，

促進人、產、城和諧發展。堅持數字賦能高質量發展，將數字化、網

絡化、智能化貫穿城鎮化全過程，加強新型基礎設施建設，拓展數字

應用場景，完善城鄉數字治理，構建全國領先、特色鮮明的山東半島

智慧城市群。

二、引導城鄉人口合理有序流動

實行經常居住地登記戶口制度，居民凡在城鎮居住或就業的，本

人及其共同生活的近親屬均可落戶城鎮，促進農業轉移人口舉家進城

定居。暢通入鄉返鄉落戶渠道，允許入鄉就業創業人員在原籍地或就

業創業地落戶并依法享有相關權益，促進人口雙向流動、合理分布。

建立現代化人口管理服務制度，加快建設電子證照和電子檔案，推進

戶口、居民身份證辦理無紙化免填單，實現高頻事項全省通遷通辦。

三、深入推進雙向城鎮化加快實現城鄉融合發展

優化全方位開放布局，打造高能級開放平臺，加快城鄉高質量融

合發展，形成更多首創式、差異化、集成性制度改革成果，全面推動

國內國外、區域城鄉要素雙向流動和產業協同發展。

第一節發揮內外循環樞紐功能

以共建一帶一路為引領，搭建戰略性、引領性平臺，增強全球資

源要素集聚配置能力，深化國內重點地區區域合作，培育發展城鄉市

場體系。

一、深化與一帶一路沿線國家和地區經貿合作

充分發揮區位、產業、交通等綜合優勢，積極參與新亞歐大陸橋、

中蒙俄、中國一中南半島、中巴等國際經濟走廊建設。積極對接區域

全面經濟伙伴關系（RCEP）,加強與東盟經濟合作，打造中國一東盟

深度合作的重要門戶、文化經貿交流新中心。推廣班列+商業模式，提

高運貿產一體化水平。高水平建設臨沂、膠州一帶一路省級綜合試驗

區。

二、加強中日韓地方經貿合作

綜合發揮與日韓地緣相近、文化相通、產業相融等優勢，創新山

東省與日韓地方對話機制，打造中日韓地方經貿合作示范區。建立面

向日韓高水平金融開放與合作機制，推進中日（青島）地方發展合作

示范區、威海中韓自貿區地方經濟合作示范區建設，支持中韓（煙臺）

產業園與韓國新萬金產業園深化合作。加快建設世界一流的海洋港口，

不斷深化東亞港口聯盟合作。舉辦對話關西日韓山東商務周、中日韓

產業博覽會、日本、韓國、RCEP區域等3個進口商品博覽會、黃河流

域跨境電商進口博覽會等重大經貿活動，支持青島建設中日韓消費專

區。

三、推進黃河流域協同發展

打破區域分割和行政壁壘，在更大范圍內拓展發展空間、配置發

展要素。探索建立黃河流域跨區域產業轉移、園區合作、飛地經濟的

成本分擔和利益共享機制，發揮新舊動能轉換起步區支撐作用，帶動

沿黃城市形成分工協作、緊密聯系的綠色經濟帶。深度挖掘整合沿黃

科教、文化資源，構建沿黃科創、文旅大走廊。推動創新平臺對接，

加強山東半島國家自主創新示范區與鄭洛新、西安等國家自主創新示

范區的對接，實現平臺共享、資源共用。

四、搭建高能級開放平臺

高標準建設中國（山東）自由貿易試驗區，謀劃實施自貿試驗區

2.0版，進一步提升貿易、投資、跨境資金流動、運輸來往、人員進

出便利化自由化水平。高水平建設中國一上合組織地方經貿合作示范

區，深化與上合組織國家在能源資源、基礎設施、旱作農業、國際產

能等方面合作，構筑一帶一路國際合作新平臺，打造上合組織國家面

向亞太市場的出海口。加快濟青煙國際招商產業園建設，培育形成國

際一流的高端產業集聚區。對標國際國內先進水平，建立營商環境評

價全覆蓋機制。提高貿易和投資自由化便利化水平，全面實施外商投

深入推進戶籍制度改革，不斷提升城市基本公共服務均等化水平,

增強外來人口城市認同感，著力縮小戶籍與常住人口城鎮化率差距，

提高農業轉移人口市民化質量。

一、引導城鄉人口合理有序流動

實行經常居住地登記戶口制度，居民凡在城鎮居住或就業的，本

人及其共同生活的近親屬均可落戶城鎮，促進農業轉移人口舉家進城

定居。暢通入鄉返鄉落戶渠道，允許入鄉就業創業人員在原籍地或就

業創業地落戶并依法享有相關權益，促進人口雙向流動、合理分布。

建立現代化人口管理服務制度，加快建設電子證照和電子檔案，推進

戶口、居民身份證辦理無紙化免填單，實現高頻事項全省通遷通辦。

二、優化完善居住證制度

探索居住證與身份證功能銜接并軌的實現路徑，健全以公民身份

證號碼為標識、與就業居住年限相掛鉤的基本公共服務提供機制，穩

步實現基本公共服務由常住地供給。拓展居住證功能，增加居住證所

附著的基本公共服務項目和辦事便利，將保障性住房（含公共租賃

房）、職工基本醫保及城鄉居民基本醫保納入居住證基本公共服務范

圍，有序提高居住證與戶籍制度銜接水平，提升居住證持有者落戶便

利程度。

三、提升農業轉移人口創業就業質量

優化就業創業環境，深入實施就業優先政策，持續擴大農業轉移

人口城鎮就業規模，實現就業率與城鎮化率同向提升，城鎮調查失業

率控制在5.5%以內。推廣農民工技能儲備培訓模式，引導農業轉移人

口持續提升技能等級，延長職業發展通道。統籌發揮企業、職業院校

（含技工院校）及公共實訓基地作用，不斷提高農業轉移人口職業技

能培訓和職業教育質量。發展壯大人力資源服務業，培育一批骨干企

業和誠信機構，提高人力資源服務水平。

四、保障農業轉移人口合法權益

加快完成農村不動產確權登記頒證工作，維護進城落戶農民的土

地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述雙益作

為農民進城落戶的條件，探索建立農村三權在依法自愿有償前提下的

市場化退出機制，消除農民進城落戶的后顧之憂。強化農民工工資支

付保障，穩步提高工資待遇。

五、健全人口市民化配套機制

依法依規開展學前教育、義務教育、職業教育、醫療衛生、養老

托育、就業創業、住房保障等領域省級財政專項轉移支付和用地供給,

保障農業轉移人口基本公共服務共享水平。進一步落實人地錢掛鉤機

制，推動公共資源按常住人口規模配置，提高城市的人口吸納能力。

加大財政轉移支付力度，健全省級財政轉移支付與農業轉移人口市民

化掛鉤相關政策，科學提高縣級基本財力保障機制資金分配中常住人

口計算比例。完善農業轉移人口市民化獎勵資金辦法，增強財政保障

能力，積極推進縣域基本公共服務均等化。

六、增強農業轉移人口城市認同感

倡導開放包容的城市文化，營造和諧溫暖的社會氛圍，提高農業

轉移人口的市民身份認同感和歸屬感。加入社區志愿者隊伍，鼓勵其

參與社區治理，加強人文關懷。在農業轉移人口集中的產業園區建設

公共文化體育空間，并提供心理咨詢等服務，滿足農業轉移人口精神

文化需求。

第三節促進城鄉要素自由流動

突出以工促農、以城帶鄉，重塑新型城鄉關系，優化城鄉要素配

置，大力推動城鄉融合發展，增強農業農村發展活力，全面推進鄉村

振興和農業農村現代化。

一、深化農業農村產權制度改革

完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度，進一步放活

經營權。深化農村宅基地制度改革試點，加快房地一體的宅基地確權

頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。按照國家

統一部署，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，允許農

村集體在符合規劃用途和農民自愿前提下，依法通過民主程序把有償

收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建

設用地入市。提高農民土地增值收益分享比例。建立公共利益用地認

定機制，縮小土地征收范圍。深化農村集體產權制度改革，完善產權

權能，發展壯大新型農村集體經濟，2025年年收入10萬元以上村莊占

比達到80%o

二、強化財政金融投入保障

建立健全三農財政投入穩定增長機制，深入推進涉農資金統籌整

合，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例。鼓勵開發性、政策性

金融機構為鄉村振興提供中長期信貸支持，加大商業銀行金融服務覆

蓋面和信貸滲透率，強化農村中小金融機構支農支小金融服務作用。

完善農村信用體系，將金融服務嵌入數字鄉村建設，促進形成農村金

融完整生態。完善農村產權抵押擔保權能實現機制，建立農村產權抵

押擔保數據庫，擴大農村資產抵押擔保融資范圍，健全農村產灰信用

風險化解機制。

三、加快推進鄉村人才振興

堅持把鄉村人力資本開發放在首要位置，擴大總量、提高質量、

優化結構，加快培養農業生產經營、農村二三產業發展、鄉村公共服

務、鄉村治理和農業農村科技等各類人才。共同參與鄉村人才培養。

完善涉農專業高等教育人才培養體系，發展面向農村的職業教育。完

善農村工作干部培養鍛煉制度和鄉村人才培養制度，建立城市醫生、

教師、科技、文化等人才定期服務鄉村制度，健全鼓勵人才向艱苦地

區和基層一線流動激勵制度。建立縣域專業人才統籌使用制度，完善

覆蓋鄉村高技能人才的職業技能等級制度，建立健全鄉村人才分級分

類評價體系。

四、完善生態產品價值實現機制

探索建立生態環境共建共享的長效機制，構建市場化、多元化生

態補償體系，促進生態產品價值外溢。建立健全歸屬清晰、權責明確、

監管有效的自然資源產權制度，開展水流、森林、山嶺、灘涂等自然

資源確權登記，健全自然資源產權交易平臺和交易規則。完善姿源環

境價格機制，將生態環境成本納入經濟運行成本，全面實行排污許可

制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易，推動受益

者付費、保護者得到合理補償。

第四節推動城鄉產業協同發展

聚焦農業高質量發展和產業融合，深化農業供給側結構性改革，

不斷提高農業創新力、競爭力和全要素生產率，實現鄉村經濟多元化

和農業全產業鏈發展。

一、提高糧食和重要農產品供給保障能力

積極發展現代農業，加強糧食生產能力建設，提升農業質量效益

和整體競爭力。堅決扛牢農業大省責任，嚴守耕地紅線和永久基本農

田控制線，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，維護糧食安全。加強

糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設，

實施高標準農田建設工程，推進農業灌溉體系現代化改造，糧食綜合

生產能力穩定在5500萬噸。開展種源技術攻關，提高良種自主可控能

力，培育具有國際競爭力的種業龍頭企業。有效降低糧食生產、儲存、

運輸、加工環節損耗，開展糧食節約行動。加快農業結構戰略性調整,

推進農林牧漁循環發展。優化種植業結構，鞏固蔬菜產業優勢，高水

平建設海上糧倉，打造現代化海洋牧場。

二、創新發展現代農業

推進種植業、畜牧業、種業的數字化、智能化發展，推動衛星遙

感、地面物聯網、智能傳感、大數據分析、智能控制等信息技術在大

田種植、設施園藝、畜牧養殖、水產養殖、制種育種等領域的深度融

合應用，建設一批智慧農業應用基地，打造濟南、青島、濰坊智慧農

業試驗區。深度推進機械化信息化融合，大力推廣應用新型智能農機

裝備，推行互聯網+農機作業，以農機裝備智能化有力推動農業規模

化經營。持續強化農產品數字化管理，推進農產品質量安全全周期可

追溯監管，釋放優質農產品價值潛力。

三、完善農村產業發展支持體系

壯大農村新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，發揮農

民合作社紐帶作用。培育家庭農場，支持家庭農場通過聯合與合作成

立農民合作社。支持更多有條件的小農戶改善生產設施條件，提升自

我發展能力。提升農產品加工流通業，完善產品供銷體系，促進傳統

流通網點向現代農資綜合服務商轉型。加強農產品倉儲保鮮和冷鏈物

流設施建設，健全農村產權交易、檢驗檢測認證等平臺，完善商貿流

通、智能標準廠房等設施。引導科技成果入鄉轉化，深化農業科技展

翅行動。加大農業領域山東標準建設，加強綠色食品、有機農產品和

地理標志農產品認證管理，培育有影響力的農產品品牌。

四、搭建城鄉產業協同發展平臺

延長農業產業鏈條，發展各具特色的現代鄉村富民產業。推進農

村電子商務發展，實現具備條件的建制村農村物流服務全覆蓋。推進

智慧農業發展，鼓勵農業龍頭企業與互聯網企業合作，建立產銷銜接

服務平臺。優化提升各類農業園區，創建一批國家現代農業產業園、

產業集群、產業強鎮。把特色小鎮作為城鄉要素融合重要載體，打造

集聚特色產業的創新創業生態圈。完善小城鎮聯結城鄉的功能，探索

創新美麗鄉村特色化差異化發展模式，盤活用好鄉村資源資產。加快

推動國家、省級城鄉融合發展試驗區建設，打造城鄉產業協同發展先

行區，強化典型項目支撐，形成示范帶動效應。

四、深入推進均衡城鎮化扎實邁向全民共同富裕

落實區域協調發展戰略，樹立全周期管理理念，建立健全城市空

間、社會、資金等領域治理體制機制，實現城鎮基本公共服務向常住

人口全覆蓋。

第一節統籌區域聯動發展一體布局

深度融入全國兩橫三縱城鎮化戰略格局，發揮山東省處于北橫、

東縱的十字交匯區位優勢，按照統籌協調、結構優化、布局合理、集

約高效的原則，圍繞一群兩心三圈，構建適度集聚、分工協作、功能

完善的城鎮化空間格局。

一、充分發揮山東半島城市群龍頭作用

密切聯動黃河中上游城市群，積極構建黃河流域可持續發展通道,

引領帶動黃河流域整體提升。建立和完善黃河流域城市群發展協調機

制，共商對接國家戰略的重大問題和省際重大合作事項。深化與省界

相鄰城市的聯動發展，加強與京津冀、長三角、沿黃省區、國家綜合

運輸通道間的互聯互通，提升基礎設施現代化服務水平。

二、推動濟南、青島提升能級聯動發展

加快提升濟南輻射帶動作用和青島開放創新功能，鼓勵社保轉接

互認、教育和醫療資源共享，打造錯位互補發展的雙引擎。織密濟南

與青島之間聯系通道，構建濟青科創制造廊帶，打造世界級先進制造

集聚帶。以濟南為中心，輻射帶動淄博、泰安、聊城、德州、濱州、

東營六市一體發展、協同發展、融合發展，優先打造濟（南）一淄

（博）、濟（南）一泰（安）發展軸。以青島為核心，聚集形成濰坊

一煙臺一威海一日照一體聯動發展的沿海城鎮高質量發展帶。

三、促進三大經濟圈一體發展

堅決破除經濟圈之間、城市之間行政和市場壁壘，加強基礎設施

互聯互通，構建布局合理、功能完備的經濟圈城鎮體系，形成多中心、

多層級、多節點的網絡型城市群結構。做強做大省會經濟圈，打造全

國數字經濟高地、世界級產業基地、國際醫養中心和國際文化旅游目

的地。全面提升膠東經濟圈，打造具有全球影響力的海洋創新中心、

對外開放樞紐和黃河流域開放門戶。振興崛起魯南經濟圈，打造鄉村

振興先行區、轉型發展新高地和淮河流域經濟隆起帶。建立更加有效

的區域協調發展新機制，推動省會、膠東、魯南三大經濟圈優勢互補、

協調聯動、一體建設。

四、提升交通網絡支撐能力

五、青島為中心，煙臺、臨沂、濰坊、荷澤等城市為節點，構建

中心凸顯、內聯外通的綜合立體交通網絡，力爭在十四五末期全省公

路網密度達到188.1公里/百平方公里，高速鐵路運營里程達到4400

公里左右，市內軌道交通運營里程達到600公里，通用機場數量達到

30個左右，2030年實現經濟圈內城市之間1小時通達、城市群內城市

之間2小時通達，基本建成軌道上的城市群。

第二節推動城鎮體系結構均衡協調

堅持人民城市人民建、人民城市為人民，完善城市功能，優化城

市環境，補齊城市設施短板，增強城市承載力，建設一批宜居宜業的

現代化城市。

一、提升大中城市功能品質

改善城市人居環境品質，疏通老城區微循環，建設文化、體育、

休閑活動場地，完善老城功能，提升人居環境品質。建設公園城市，

開展公共開敞空間、城市公園、體育公園、社區公園等城市增綠工程

建設，打造一批具有高品質景觀環境的城市特色片區和魅力街區。提

升城市設施支撐能力，加強公共服務設施建設，支持三級醫院和高等

院校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，推進文化館、博物館、

科學館、體育場（館）等文化設施建設。大力推進新型基礎設施布局

建設，完善交通、市政等重大基礎設施體系，構建布局合理、經濟高

效、綠色便捷、安全可靠的現代化基礎設施支撐體系，促進人流、物

流、信息流高效便捷流動。

二、加快以縣城為重要載體的城鎮化建設

充分發揮縣城城鄉融合發展的紐帶作用，統籌安排生產、生活、

生態空間，優化空間結構和功能布局，增強產業支撐能力，增加基本

公共服務供給，提高縣城綜合承載能力。推進縣城補短板強弱項，推

止公共服務、環境基礎、市政公用等設施提級擴能。增強產業支撐能

力，引導縣域特色經濟和農村二三產業在中小城市集聚，優化發展勞

動密集型產業，鼓勵發展專精特新中小企業，努力形成小企業、大群

體小商品、大市場小產品、大產業的產業發展格局。依托產業園區、

特色小鎮等產業集聚區。

三、分類引導小城鎮發展

按照區位條件、資源稟賦和發展基礎，因地制宜發展小城鎮。培

育發展衛星鎮，遴選一批大城市周邊的小城鎮，積極對接城市需求，

承接城市發展外溢紅利。精心打造專業功能鎮，加強對占據區位優勢

或具備獨特資源的小城鎮的政策保障和市場化運作水平，促進特色小

鎮規范健康發展，重點發展先進制造、精深加工、交通樞紐、商貿物

流、文化旅游等專業功能。聚力提升綜合性小城鎮，引導遠離城市的

小城鎮積極完善基礎設施和公共服務，更好服務鄉村發展。配套完善

相關政策，進一步優化民族鄉鎮經濟社會發展和生態文明建設整體布

局。充分尊重農民意愿，推動大中型搬遷安置點與周邊小城鎮統一規

劃建設，合理引導村（居）人口向縣城、小城鎮周邊集聚。增強城鎮

發展活力，培育10個鎮區人口過10萬、地方財政收入過10億元的新

生小城市和30個大城市衛星鎮，新增一批全國百強鎮，打造就地就近

城鎮化示范區。

第三節實現基本公共服務均等共享

以子女教育、醫療衛生、社會保險、住房保障等為重點，努力辦

好民生事業，改善人民生活品質，實現城鎮基本公共服務均等叱。

一、按常住人口規模完善公共服務設施

按照城市城區常住人口規模、增長趨勢和空間分布，科學統籌布

局商務、產業、游憩、消費等功能和學校、醫療衛生機構、文化體育

等場所，促進城市空間機會公平。優化社區生活服務網絡，打造包括

物流配送、便民超市、家政服務等在內的15分鐘社區服務圈。引導社

會力量積極參與，推進公共服務供給主體和供給方式多元化。開展無

障礙環境建設，不斷完善公共服務機構和公共場所無障礙設施，深入

推進公共服務信息無障礙建設，實現無障礙提供、無障礙傳遞、無障

礙獲取，打造更具包容性的無障礙城市。

二、促進教育均衡供給

保障與城鎮常住人口規模相匹配的學位供給和教師編制，將農業

轉移人口全部納入流入地學前教育、義務教育、高中教育、中等職業

教育保障范圍，鼓勵有條件的城市將保障范圍擴大至托育服務。以公

辦學校為主，保障隨遷子女平等接受義務教育，完善異地升學考試制

度。穩步提高勞動年齡人口平均受教育年限，到2025年達到11.3年,

2035年達到12.3年。

三、提升醫保社保服務水平

鞏固提升基本醫療保險覆蓋率，基本實現應保盡保。確保農民工

隨遷子女疫苗及時、全程接種，保障農民工孕產婦健康管理納入醫療

衛生保障范圍。提高社會保險參保率，著力擴大城鎮職工養老保險參

保覆蓋面。依法為包括農業轉移人口在內的職工繳納城鎮職工社會保

險費。完善城鎮線下大廳、網辦大廳、自助終端、移動APP等社保服

務系統，構建線上線下結合、上下層級貫通的社保服務體系。

四、提供可負擔住房保障

加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。統籌

實物保障和租賃補貼方式，合理擴大小戶型、低租金的保障性租賃住

房供給。完善長租房政策，擴大濟南、青的租賃住房供給，逐步使租

購住房在享受公共服務上具有同等權利。發展保障性租賃住房，解決

新市民、青年人等群體住房困難問題。將符合條件的人才住房建設項

目納入省級重點項目，探索發展共有產權住房。推動城鎮常住人口居

住水平整體提升，到2025年城鎮居民人均住房建筑面積提高到40平

方米。

（一）打造全齡友好型城市

倡導開放包容的城市文化，推動建設福利平等、機會公平、全齡

友好的包容性城市。積極應對人口老齡化，大力發展城市銀發經濟，

推動養老事業和養老產業協同發展，健全養老服務體系，發展普惠性

養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，鼓勵社會力量舉辦

養老機構，持續提升養老機構護理型床位占比，2025年、2035年分別

達到60%、80%0統籌人才引進、創業就業等資金，為青年人才提供教

育、就業、創業等基本公共服務。支持濟南打造人才生態最優城市，

支持青島打造大學生最友好城市。建設兒童友好型城市，建立健全未

成年人關愛保護體系和民政公共服務體系，規劃建設一批社區兒童公

園、兒童運動中心等滿足兒童休閑娛樂需求的公共設施及空間，在中

小學、幼兒園周邊，依托綠道打造與機動車完全隔離的安全無障礙學

徑網絡。擴大普惠性幼兒園和托育服務供給，發展早教中心、嬰幼兒

綜合性托育服務，利用三年時間將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位

數達到3.1個。

五、做好民生兜底保障

健全統籌城鄉的石會保障體系，落實城鄉居民基本養老保險待遇

確定和基礎養老金正常調整機制，完善養老保險轉移接續政策。建立

健全農村留守兒童和婦女、老年人等重點群體關愛服務體系，完善困

難殘疾人分級分類保障政策，確保弱有所扶。完善城鎮社會救助申請

和信息公示掌上辦指尖辦功能，推動數字救助體系建設，加強對低收

入人口智能化動態監測，實現家庭經濟狀況智能核對，做到精準識別

救助。

第四節促進城鄉公共資源均衡配置

強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能，推動城鎮各類基礎

設施向農村延伸覆蓋，開創城鄉公共資源均衡配置新局面。

一、實施鄉村建設行動

科學編制縣域村莊布局規劃，因地制宜、分類推進村莊建設，鼓

勵有條件、有需求的村莊編制多規合一的實用性村莊規劃。優叱布局

鄉村生活空間，嚴格保護農業生產空間和鄉村生態空間。統籌城鄉基

砧設施，統一規劃、統一建設、統一管理，加大以城帶鄉力度，推動

市政公用設施向郊區鄉村和規模較大中心鎮延伸。完善鄉村水、電、

路、氣、郵政通信、廣播電視、物流等基礎設施，提升農房建設質量,

開展農村人居環境整治提升，推進農村生活垃圾就地分類和資源化利

用，有序推進農村黑臭水體治理，開展村莊清潔和綠化行動，運用電

代煤、氣代煤、可再生能源等新技術改善農村集中居住社區供暖條件。

二、提升鄉村公共服務水平

推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，增加農村教育、醫

療、養老、文化等服務供給，鼓勵社會力量興辦農村公益事業。優化

農村學校、幼兒園布局和辦學條件，確保義務教育教師平均工費收入

水平不低于所在地公務員平均工資收入水平，建立城鄉教育發展共同

體。實施基層醫療衛生服務能力提升三年行動，健全城鄉醫療衛生服

務體系，完善醫聯（共）體運行機制，建設縣域醫療服務次中心，優

化中心村衛生室、一般村衛生室和村衛生室服務點建設布局，積極推

行村衛生室產權公有。統籌城鄉區域養老產業發展和設施布局，建立

多層次、廣覆蓋、城鄉互補的養老服務體系。全力推進鄉、村兩級綜

合性文化服務中心建設，加強基層文化隊伍建設。

三、建立全周期資金平衡機制

四、縣（市）間的財政分配關系，增強基層公共服務保障能力，

對省內重點生態功能區、農產品主產區等提供有效轉移支付。深化預

算管理制度改革，以績效為導向優化支出結構，建立量力而行、量入

為出的城市財政資金支出制度。吸引社會資本參與基礎設施、市政工

程、農業農村、公共安全、生態環保、公共衛生、物資儲備、防災減

災、民生保障等領域補短板項目。推動基礎設施領域不動產投資信托

基金（REITs）健康發展。支持引導保險資金、社保基金等長期投資者

加大配置力度。完善金融風險預防、預警、處置制度體系，持續推動

投融資市場化、規范化。

第五節聚力縮小城鄉居民收入差距

著力完善收入分配制度改革，構建推動共同富裕的體制機制，積

極拓展城鄉居民就業創業增收空間，鼓勵勞動者通過誠實勞動、辛勤

勞動、創新創業實現增收致富，在高質量發展中扎實推動共同富裕。

一、健全城鄉居民穩定增收機制

堅持按勞分配為主體，多種分配方式并存，深化收入分配改革，

提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，構建中間大、兩頭小的橄

欖形社會結構。合理提高勞動報酬在初次分配中的比重，健全工資合

理增長機制。健全各類生產要素參與分配機制，完善由市場評價貢獻、

按貢獻決定報酬的制度體系，拓寬財產性收入渠道。健全再分配機制,

更好發揮第三次分配作用，加大稅收、社會保障、轉移支付、公益慈

善等調節力度，提高精準性。探索建立先富幫后富、推動共同富裕的

目標體系、工作體系、政策體系、評估體系。合理調節城鄉、區域、

不同群體間分配關系，確保居民收入增速快于地方生產總值增速、農

村居民可支配收入增速快于城鎮。

二、拓展農民增收渠道

落實城鄉勞動者平等就業制度，改善促進農民工資性收入增長環

境。健全農民經營性收入增長機制，積極培育新型農業經營主體和服

務主體，開展家庭農場培育行動。推動資源變資產、資金變股金、農

民變股東，探索通過土地、資本等要素使用權、收益權增加農村居民

財產性收入。推廣訂單收購+分紅等多種利益聯結方式，增強農民參與

融合能力，讓農民分享加工、銷售環節收益。充分利用直播等新媒體

平臺，鼓勵行業協會或龍頭企業與農民合作社、家庭農場、普通農戶

等組織共同營銷，開展農產品銷售推介和品牌運作，推動農產品網絡

零售收入持續增長。落實好各項強農惠農補貼政策。到2035年，城鄉

居民人均可支配收入比下降到L8左右。

三、強化農村就業創業服務

發揮社會化服務紐織作用，開展生產托管、農技指導、信用評價、

保險推廣、市場預測、產品營銷等服務，為農民參與產業融合創造良

好條件。選擇一批農業企業、農民合作社、農產品加工和物流園區等

作為基地，為農民就業創業提供服務。重點扶持一批吸納就業能力強

的產業和企業，高水平建設農村就業基地，積極支持農民就地就近轉

移就業。鼓勵和支持返鄉下鄉人員創業創新。推動鞏固拓展脫貧攻堅

成果同鄉村振興有效銜接，保持主要幫扶政策和財政投入力度總體穩

定，接續推進脫貧地區發展。

第六節推進社會治理體系協同高效

堅持重心下移、科技賦能，完善共建共治共享的社會治理制度，

不斷提升城鄉治理科學化精細化水平，打造人人有責、人人盡責、人

人享有的城鄉社會治理共同體。

一、優化行政區劃設置

適應國家治理體系和治理能力現代化要求，以提高社會治理效率

為原則，遵循城鎮化規律，科學優化行政區劃設置，進一步增強中心

城區承載力和輻射力，穩步優化縣級行政區劃設置，加快建設區域副

中心；依法依規開展鄉鎮級區劃調整，支持重點鎮、改革試點鎮建設,

合理實施鄉、鎮（街道）規模調整。

二、夯實基層社會治理基礎

加強法治鄉村建設，著力引導農村干部群眾辦事依法、遇事找法、

解決問題用法、化解矛盾靠法，為全面依法治省奠定堅實基礎。加強

基層群眾性自治組織規范化建設，嚴格執行村（居）民會議和村（居）

民代表會議制度，加快推進城鄉社區協商制度化、程序化。推動社會

治理和服務重心下移、資源下沉，推進審批權限和公共服務事項向基

層延伸，增強社區統籌資源調配自主權。在城市社區居委會普遍設立

環境和物業管理委員會，督促業主委員會知物業服務企業履行職責，

改進社區物業服務管理。提升鄉鎮和村為農服務能力，大力推進農村

社區綜合服務設施建設，為農民提供一門式辦理一站式服務。

三、構建社會力量全面參與的社會治理新局面

發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場

主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。培

育規范行業協會商會、公益慈善組織、城鄉社區社會組織，加強財政

獎補、購買服務、稅收優惠、人才保障等政策支持和事中事后監管。

支持和發展社會工作服務機構和志愿服務組織，提升城鄉社區工作者

專業化能力，搭建更多志愿服務平臺，壯大志愿者隊伍，健全志愿服

務體系。

五、深入推進智慧城鎮化系統提升數字治理能力

主動擁抱數字時代，充分運用新一代信息技術，建設數據資源開

放共享、人民群眾全面感知、發展活力充分迸發的智慧生態，提升城

鎮智慧化治理能力，優化公共服務質量，促進產業發展轉型升級，打

造具有國際影響力的新型智慧城市群。

第一節筑牢城鎮數字底座

堅持適用性與前瞻性相結合，加大城鎮通信網絡、基礎算力、智

能終端等信息基礎設施建設力度，加快傳統基礎設施智能化升級，全

面支撐城鎮智慧化建設。

一、優化城鎮網絡通信速率

建成高質量、大規模獨立組網5G網絡，實現在重點企業、產業園

區、商務樓宇等場所深度覆蓋以及城鎮、重點行政村功能性覆蓋。發

展第五代超高速光纖網絡，推動城鎮千兆寬帶接入網絡建設全面提速,

2025年年底前，布局100萬個1OG-PON接口，實現城鎮家庭千兆接入

能力和商務樓宇萬兆接入能力全覆蓋。加快基于IPv6的下一代互聯網

部署，加快濟南、青島國家互聯網骨干直聯點建設，支持青島建設互

聯網國際出入口局，實現城鎮網絡通信速率全面升級。

二、強化城鎮基砧算力支撐

支持基礎條件好、有實際需求的城鎮，加快建設省級數據中心核

心區、集聚區。推動各市、縣（市、區）結合實際布局一批普惠性超

低時延邊緣數據中心，建設一批移動邊緣計算資源池節點，全面支撐

民生應用和產業發展。支持有需求的城鎮建設智能計算中心，全面支

撐人工智能應用發展。2025年年底前，建設50個以上高技術、高算力、

高能效、高安全的省級新型數據中心，在城鎮布局200個左右的邊緣

計算數據中心。

三、加快城鎮智能終端部署

加速推進NB-IoT窄帶物聯網和5G寬帶物聯網在城鎮深度覆蓋,

積極部署低成本、低功耗、高精度、高可靠的智能感知設備。建設一

批物聯網平臺，接入攝像、射頻、傳感、遙感和雷達等感知單元，建

立天地空三位一體的泛在感知網絡，實現物聯、數聯、智聯，增強城

鎮立體化的智能感知能力。推動城鎮實體感知設備和數據的統管共用,

綜合運用建筑信息模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等現代化信息

技術，構建城鎮運行數據底圖，探索建設虛實交互的城鎮數字李生底

座。

四、推動城鎮傳統設施改造

推動物聯網、大數據、云計算、人工智能等技術在市政設施、管

網、城市管理等領域應用。加快城鎮智慧桿柱建設，推動各類掛高資

源開放，逐步推進具備條件的電力桿塔、通信基站、路燈、監測監控

設備等多桿合一、功能整合和數字化改造。支持建設城鎮智能化綜合

管廊，因地制宜設置改造環境感知、狀態監測、信號傳輸、運行控制

等智能設備，建成一體化綜合管廊智能管理體系。推進城鎮公用設施

智能化升級，提升城鎮供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、軌道

交通等設施設備動態感知和智慧化管理能力。大力推廣多表合一，實

現電、氣、熱等多種能源消費信息的集中自動采集和跨行業數據共享。

推進互聯網+充電基礎設施建設。支持濟南、青島、煙臺、濟寧開展全

國新型城市基礎設施建設試點。

第二節健全智慧服務體系

圍繞教育、醫療、文體、出行、就業、社保、養老、救助等重點

領域，推動新一代信息技術與公共服務深度融合，開展數據創新應用,

打造一批典型城鎮智慧化應用場景，加快建設全生命周期的數字化、

智慧化惠民服務體系。

一、健全智慧教育體系

開展智慧校園建設行動，加快建設智慧課堂，提供教、學、考、

評、管一體的數字校園服務，2025年實現城鎮智慧校園全覆蓋。優化

城鎮義務教育入學服務，加快實現義務教育入學信息精準推送、證明

材料線上提交、入學報名網上辦掌上辦。整合提升各類教學平臺和工

具，打造智能教學空間，實現智能輔助教學和個性化學習服務。開展

優質教學資源共享工作，推進專遞、名師、名校網絡三個課堂建設應

用，加快跨區域優質教學資源共享，實現網絡家庭教育全覆蓋。

二、提升智慧醫療水平

加快在城鎮各類醫療機構普及移動支付，推廣診間結算、先診療

后付費新模式。推進城鎮醫療機構遠程醫療、分級診療、雙向轉診信

息服務體系建設，加快醫院之間診療數據共享，實現電子健康噌案、

電子病歷、醫學影像等的信息共享和互認互通。加快發展互聯網醫院,

為居民提供方便快捷的在線健康咨詢、遠程診斷等服務。推進醫療診

斷、治療、康復、管理等各環節的數字化、精準化和智能化發展，加

速智能醫學影像識別、人工智能輔助外科手術等推廣應用。

三、豐富智慧文體服務

提升文化服務數字化水平，強化公共圖書館、文化館、博物館數

字服務供給能力。加快媒體深度融合，做強新型主流媒體，構建全媒

體傳播體系，建設智慧廣電。實施好客山東?云游齊魯智慧文旅工程,

實現一機在手、暢游山東。大力推進全民健身智慧化建設。推動全民

健身設施、器材智能化升級。加強體育場館信息化建設，促進體育場

館在場地預定、賽事信息、體質監測、健身指導等方面提供智慧化健

身服務。

四、發展智慧出行服務

加快布局城鎮智慧交通網絡，推動交通出行監測預警自動化、應

急處置智能化，提升城鎮交通設施整體智慧化水平和運營效率。全面

推行無感化、電子化高速收費，打造跨方式、跨區域全程電子化客運

服務體系，推動旅客聯程運輸全程電子化服務。加快城鎮交通信號燈、

電子標識等智能升級，應用綠波帶、交通誘導屏等智能管控方式，提

升通行效率。整合停左資源，開發智慧停車應用，實現資源統籌利用

和信息精準推送。

五、優化智慧就業服務

完善公共就業人才服務平臺，提高公共就業人才服務智能化水平。

促進城鎮就業數據跨業務、跨區域、跨部門共享，推進就業和人才服

務領域高頻服務事項全省通辦，提升就業管理服務信息化水平。加強

城鎮創業孵化載體和創業園區建設，提升線上線下創業服務能力，打

造一體化的創業培訓體系。優化個體經營服務，支持微商電商、網絡

直播等多樣化創業就業。

六、完善智慧養老服務

開展城鎮智慧健康養老試點建設活動，鼓勵發展智慧居家和社區

養老服務，逐步形成線下線上相結合的社區居家養老服務體系。支持

智慧養老機構建設，為老人提供居家社區養老、機構養老、康養結合、

醫養結合等全方位養老服務。

七、探索特色智慧服務

深度開發各類便民應用，為居民提供更高層次的公共服務產品，

加快構建全時段、全方位、高質量、個性化的數字服務體系。推出一

批涵蓋吃、住、行、游、購、娛、教、養、頤等智能應用場景，加強

城鎮數字服務供給，豐富完善健康、教育、娛樂、醫療、健身等數字

化服務產品。推廣智能門禁、智能安防、智能監控、智能服務機器人

等樓宇智能產品，設置健康、舒適、節能類智能家居產品，加快發展

數字家庭。

第三節提升精準智治能力

以數據創新應用驅動城鎮治理理念、治理手段、治理模式變革，

加快建成精準高效、智慧和諧的數字化治理體系，全面提升城鎮治理

體系和治理能力現代化。

一、完善城鎮治理體系

加快提升城鎮數字化管理和社會治理水平，全面構建城鎮數字化

治理體系。結合城鎮發展和管理需求，構建綜合集成、高效協同、閉

環管理的內部運行機制，加快數字機關建設，實現辦公、決策、執行、

督查、反饋等數字化協同，推進城鎮高效治理能力的提升。加強公共

數據和社會數據的統一匯聚、分布存儲和統籌管理，推動數據要素開

發應用和市場流通，全面支撐城鎮智慧化治理。

二、優化城鎮營商環境

圍繞城鎮化發展中企業和群眾關注度高、反映強烈突出的問題，

深化放管服改革，以數據、應用最大公約破除營商環境服務壁壘，全

面提升企業和群眾的滿意度、幸福度。深化企業開辦退出、工程項目

審批、不動產登記、生產經營、招標采購等涉企服務改革，讓跑一次

成為上限、不用跑成為常態，打造手續最簡、環節最少、成本最低、

效率最高的辦事流程。推動企業群眾辦事進一張網，辦全省事。

三、推動市場數字治理

加強城鎮執法監管智慧化建設，推動數字技術在行政執法全過程

中的應用，探索通過遠程、移動、非接觸式監管方式提升城鎮水法監

管效率。構建基于大數據的公共信用評價體系，健全以信用為核心的

監管治理機制，推進各部門、各行業公共信用信息的共享聯通和應用。

強化城鎮互聯網+監管與行政執法監管、信用監管的融合應用，推動食

品、藥品、醫療器械等重點產品全過程質量管理和安全生產監管，加

強網絡和廣告市場監管，優化醫保基金、國資國企監管，實現精準化

的城鎮市場治理。

四、強化安全數字防控

深入推進城鎮智能感知設施共享應用，加快社會治安全息感知體

系建設，構建智慧化的城鎮社會治安防控體系。強化城鎮社會矛盾糾

紛化解數字化應用，構筑基于大數據的矛盾糾紛預警系統，推進矛盾

糾紛化解創新發展。深化電子健康通行卡（碼）和冷鏈食品疫情防控

系統應用，提升突發公共衛生事件的預警能力以及疫情精準防控能力。

推動城鎮安全生產風險管控、隱患治理等環節的信息化建設和應用，

在建筑施工、礦山生產、化工園區監管、危化品運輸、燃氣輸送等方

面實現智慧監管。建設一體化綜合指揮平臺，支撐各類突發事件跨層

級、跨部門、跨業務的協同聯動處置，全面提升城鎮風險防范預警和

應急救援調度能力。

第四節推動城鄉智慧協同

圍繞優政、惠民、興業、強基，分級分類開展新型智慧城市建設,

推進數字鄉村建設，實施智慧社區（村居）提升工程，打造智慧共享、

普惠便民、區域協同的發展格局。

一、打造全國智慧城市先行區

推動山東半島新型智慧城市群協同發展，在省會、膠東、魯南經

濟圈組建區域發展聯盟，支持各市打造智慧城市建設跨區域應用場景。

分級分類開展新型智慧城市建設，擦亮山東省新型智慧城市整體品牌。

實施城市大腦提升工程，加快構建感知設施統籌、數據統管、平臺統

一、系統集成和應用多樣的城市大腦體系，探索構建城市智能體，推

動市級城市大腦與省一體化大數據平臺和綜合指揮平臺互聯互通。實

施智慧民生基礎設施提升行動，筑牢智慧公共服務底座。

二、塑強智慧社區（村居）功能區

加快完善社區（村居）智慧服務體系，支持建設智能照明、智能

停車、智能快遞柜、智能充電設施、智能健身、智能垃圾箱等公共配

套設施，打造社區（村居）居民10分鐘智慧服務生活圈。實施智慧社

區（村居）提升工程，推動城市新建住宅小區智慧化建設，加快老舊

小區智慧化改造，2025年建成5000個左右的智慧社區（村居），2035

年基本實現智慧社區（村居）全覆蓋。實施寬帶鄉村工程，提升農村

地區移動寬帶網絡服務質量，提高農村地區光纖寬帶接入能力，實現

農村固定網絡接入能力和速率基本達到城市同等水平。完善面向農村

信息服務的信息終端、手機應用，加快鄉村物聯網建設部署，璀動鄉

村基礎設施數字化轉型，推進涉農服務事項在線辦理。推動教育、醫

療、文化資源向農村延伸，提升農村智慧化公共服務水平。

第五節構建區域創新高地

落實科技強國戰略，推動數據與產業深度融合，發揮企業創新主

體作用，推進創新載體和創新平臺建設，建設一批充滿活力的創新城

市，為智慧城鎮化植入可持續發展基因。

一、構筑高能級創新平臺體系

提升基礎研究和應用基礎研究能力，保障研發經費投入，十四五

期間研發經費投入年均增速維持在9.396左右。建設大科學裝置群，爭

取國家重大科技基礎設施和大科學裝置在山東省布局。到2025年，爭

創海洋領域國家實驗室、30個左右國家重點實驗室、10個左右山東省

實驗室、300個以內山東省重點實驗室，形成具有山東省特色的1313

基礎研究平臺布局。主動對接國家科技創新2035—重大工程，積極參

與國家大科學計劃和大科學工程。加快建設中科院海洋大科學研究中

心、技術創新中心等科技創新平臺，支持齊魯科技創新大走廊和中科

院濟南科創城建設。聚焦十強產業，高水平培育一批新型研發磯構。

在濟南、青島、煙臺等地加快打造一批具有影響力的區域科技創新中

心，協同京滬高鐵沿線城市打造高新技術產業聚集帶。

二、壯大創新型企業主力軍

實施國家高新技術企業和科技型中小企業雙倍增計劃，梯次培育

更多單項冠軍瞪羚獨角獸企業，推動創新型中小微企業成長為創新重

要發源地。到2025年，國家高新技術企業和科技型中小企業分別達到

2.5萬家和3萬家，高新技術產業產值占規模以上工業總產值比重達

到50%左右。鼓勵有條件的城市打造大中小企業融通型、科技資源支撐

型等不同類型的科技企業孵化器、眾創空間、大學科技園等創新創業

特色載體。

三、打造全國重要的人才集聚地

加強創新型、應用型、技能型人才培養，實施知識更新工程、技

能提升行動，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。加大柔性引才力

度，支持外籍高層次人才和急需緊缺人才來魯工作，提供高效便捷的

人才簽證、工作許可審批服務。支持國內外高校、科研機構在山東省

設立新型研發機構和中試基地，打造一批省博士后創新實踐基地、專

家服務基地和留學人員創業園。完善人才評價和激勵機制，健全以創

新能力、質量、實效、貢獻為導向的科技人才評價體系，完善技能人

才多元化評價機制，構建充分體現知識、技術等創新要素價值的收益

分配機制。完善科研人員職務發明成果權益分享機制，賦予科研人員

職務科技成果所有權或長期使用權，提高科研人員收益分享比例。

四、建設協同創新城市群

優化數字經濟生態，推進數字技術研發應用，建設具有國際競爭

力的數字產業集群，打造全國重要的數字經濟引領區。依托三大經濟

圈產業布局，以智慧產業發展為引擎，引導城市間產業錯位、協同發

展。超前布局人工智能、云計算、物聯網、區塊鏈、空天信息等一批

新型產業，推動數字經濟園區試點建設工作，打造濟南、青島未來產

業集聚區，推動城市產業智慧轉型，推動現代優勢產業集群+人工智能,

支持企業上云用數賦智。大力發展智能制造，培育多個具有國際影響

力的工業互聯網平臺，加快建設國家級山東半島工業互聯網發展示范

區，支持青島打造世