外資金融機構(gòu)行政審批制度完善

1行政審批制度中監(jiān)督的現(xiàn)狀

從行政許可的設(shè)定，我們可以看出凡是直接涉及GJ安全、

公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、

生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。

那么在外資如洪水般涌入中國市場的時候，政府如何進行監(jiān)

管？一是如何能在瞬息萬變的經(jīng)濟樣本中找出本質(zhì)性的東西；二

是既要讓外國資本能在華資本市場上發(fā)揮拉動經(jīng)濟增長，優(yōu)化我

國投資結(jié)構(gòu)的目標，又要讓外資的進入不至入損壞本國國民的經(jīng)

濟利益，特別是GJ利益不能受損；三是要吸取亞洲金融危機中

外國資本操縱國內(nèi)市場的教訓(xùn)。

根據(jù)WTO的協(xié)議，20XX年以后我國將取消所有對外資銀行

的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的設(shè)立形式，包括所有制的限制，同意外資銀

行向中國客戶提供RM幣業(yè)務(wù)服務(wù)，給予外資行國民待遇。

20XX年11月15日頒布《中華RM共和國外資銀行治理條例》

并己于12月11日起施行。條例明確規(guī)定，監(jiān)管當(dāng)局按照中國的

入世承諾，取消外資行RM幣業(yè)務(wù)的地域和客戶限制，鼓舞外資

銀行設(shè)立或者將現(xiàn)在的分行轉(zhuǎn)制為在中國當(dāng)?shù)刈缘姆ㄈ算y行。

并將對法人銀行和未轉(zhuǎn)制的外資行分行，將根據(jù)審慎監(jiān)管原貝L

區(qū)別對待。外資銀行分行在汲取中國居民的零售存款等RM幣零

售業(yè)務(wù)方面，將比法人銀行受到更多限制。新《治理條例》明確

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了外資銀行進入中國市場的許可制度，要通過銀監(jiān)會的行政許可

方可進入，還規(guī)定了特別監(jiān)管措施，加重了違規(guī)違法行為的法律

責(zé)任。盡管我國己經(jīng)在《中國RM銀行》和《中華RM共和國外資

金融機構(gòu)治理條例》及其《實施細則》中對外資金融機構(gòu)監(jiān)管作

出了相關(guān)硬性規(guī)定，但由于我國金融立法不夠成熟和完善，門戶

開放的制度性與技術(shù)性問題也會逐漸突顯出來，按照《中國銀行

業(yè)監(jiān)督治理委員會外資金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》對待外

國金融機構(gòu)的申請。

“管得少的政府是管得好的政府”這一格言隨著我國社會主

義市場經(jīng)濟的建立早巳深入人心，但是管得少并不意味著不管，

美國憲法之父麥迪遜曾說：“如果人人都是天使，就不需要任何

政府了J這句話也明確地說明了政府進行行政監(jiān)管的重要性，

縱觀當(dāng)今世界，己經(jīng)沒有保守主義的藏身之處，更多的是新自由

主義的天空，政府對經(jīng)濟進行適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控己達到GJ利益的

最大化己經(jīng)成為共識。

特別要指出的是，像中國這樣的進展中大國，市場經(jīng)濟制度

還不夠成熟，各種法律法規(guī)還在進一步完善之中，如果不加提防

地大開國內(nèi)金融市場的大門，后果將不可想象。原因有二點：

(1)這會給我國相對緩慢、治理手段相對落后的國有銀行

的生存進展帶來巨大威脅；

(2)由于跨國銀行的跨國經(jīng)營會給我國金融市場帶來巨大

的金融風(fēng)險。包括金融危機等重大經(jīng)濟隱患。

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行政許可的法律主體有行政職權(quán)機關(guān)、行政授權(quán)機關(guān)、綜合

執(zhí)法機關(guān)，作為外資銀行行政審批的法律主體一一銀監(jiān)會在其中

就起著舉足輕重的作用。特別20XX年”月15日頒布《中華RM

共和國外資銀行治理條例》以后，以往我國在對外銀行監(jiān)管上存

在的種種漏洞才得到有效遏制，并與WTO所要求的穩(wěn)定性、透明

度接觸。

2行政審批制度中監(jiān)督的缺陷

（1）缺乏設(shè)立機構(gòu)許可的修改和撤銷程序，新頒發(fā)的《治

理條例》和其實施細則試圖通過初步申請與受理、籌建審查的程

序來確保許可的準確、合法，但無法確保許可之后發(fā)生的各種情

況變化，這將無法有效糾正有關(guān)機構(gòu)及投資者采取違法或違規(guī)手

段避開法律手段，導(dǎo)致許可與實際不符，影響行政監(jiān)督體制的完

善。

（2）沒有對拒絕受理或拒絕申請人申請進行監(jiān)督的機制，

這違背了我國入世后對承諾的切實履行機制，最好通過構(gòu)建科學(xué)、

合理的司法審查機制來監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利行使。（3）申請與審核程

序不透明。根據(jù)行政許可公開、公平、公正的原則，也兌現(xiàn)對加

入WTO的承諾，申請與批準的整個程序應(yīng)給予完全公平，接受社

會的監(jiān)督，可采取聽證的形式，這當(dāng)然在考慮行政許可聽證的適

用范圍。

20XX年2月1日實施的《中國銀行業(yè)監(jiān)督治理委員會外資

金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》在機構(gòu)設(shè)立、機構(gòu)變更、機構(gòu)

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終止、調(diào)整業(yè)務(wù)范圍、增加業(yè)務(wù)品種和高級治理人員任職資格等

問題上作了詳細的說明和許可規(guī)范，但令人遺憾的是，《辦法》

卻沒有規(guī)定行政許可審查與監(jiān)督機制，這也給政府主管部門的后

期治理制造了難題。主要表現(xiàn)在兩個方面：

（1）造成我國資本市場異常資金浮動，國外“熱錢”在國

內(nèi)證券市場上抬高指數(shù)，造成虛高，增加我國證券市場的不穩(wěn)定

性和不確定性，我國股票市場市盈率遠遠高于國際水平除去國內(nèi)

經(jīng)濟因素外，有外資集體涌入的嫌疑。

（2）由于缺乏監(jiān)督機制，對外國金融機構(gòu)隱瞞公司財務(wù)狀

況以及其后期的監(jiān)管治理都存在一定的缺陷，最終將會損害中外

投資者的經(jīng)濟利益。

3行政審批制度中監(jiān)督改革的對策

（1）穩(wěn)中求變，切不可操之過急，實行外資銀行市場準入

監(jiān)管制度。

筆者談穩(wěn)，并不是說不變，政府治理的目標在于克服銀行體

制上的脆弱性，計劃體制下的銀行機構(gòu)體系是依照行政序列建立

起來的，銀行機構(gòu)與政府部門的業(yè)務(wù)關(guān)系和權(quán)力關(guān)系都極為緊密,

這使得我國銀行業(yè)進展比較緩慢，缺少競爭力，而外資銀行進展

歷史比較悠久，經(jīng)濟實力雄厚，且金融運作手段老道，當(dāng)外資在

沒有有力監(jiān)管的情況下流入中國資本市場，后果將不可想象，所

以對外資銀行進行有效的監(jiān)督是十分有必要的。

20XX年11月15日頒布《中華RM共和國外資銀行治理條例》

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己明確規(guī)定了外資銀行在華經(jīng)營將享受國民待遇，并給予其提供

金融服務(wù)的便利性許可，特別鼓舞外資銀行設(shè)立或者將現(xiàn)在的分

行轉(zhuǎn)制為在中國當(dāng)?shù)刈缘姆ㄈ算y行，這樣，我國銀行監(jiān)督委會

員在審批過程將給予開“綠燈”，盡量減少行政審批程度。如此

做正體現(xiàn)了行政許可與監(jiān)督相結(jié)合的原則。

（2）加強監(jiān)管國際合作，學(xué)習(xí)國外先進治理體制。

美國外資銀行準入監(jiān)管實際“雙軌制”，聯(lián)邦儲備系統(tǒng)不僅

監(jiān)管聯(lián)邦注冊的資銀行，還監(jiān)管州注冊的外資銀行，對外資銀行

在美設(shè)立分行或代理機械構(gòu)或兼并美國的信貸機構(gòu)有事先審批

檢查權(quán)以及外資銀行經(jīng)營資格的終止權(quán)；韓國則實際統(tǒng)一監(jiān)管模

式，由單一監(jiān)管機構(gòu)金融委員會與其職能服務(wù)監(jiān)管委員會執(zhí)行監(jiān)

管，而在我國，新《治理條例》在第七條明確外資銀行進入中國

市場要經(jīng)過銀監(jiān)會的行政許可，還加重了對外資銀行違規(guī)違法行

為的法律責(zé)任，從而增加