第一節

秘書機構設置的經驗教訓一、中央秘書機構的演進規律——“膨脹回位”（一）歷代中央秘書機構的嬗變循環

太史寮商朝末年最早的中央秘書機構丞相府秦、漢第一個統一的封建君主集權制度的中央秘書機構三省（中書、門下、尚書）魏晉南北朝初步建立三省并重、三省分權唐、宋中央秘書機構（政事堂、翰林學士院）內閣（一省制）明、清機要秘書機構南書房、軍機處清中央秘書機構第一節

秘書機構設置的經驗教訓（二）中央秘書機構“膨脹回位”的原因1.皇權周期性地由強轉弱2．實務性的秘書機構周期性地由弱轉強3.權限不明為秘書機構擴權推波助瀾（三）宦官秘書機構“膨脹回位”的原因是象征化的皇權與實務化的秘書機構之間的矛盾。宦官與朝官的矛盾。第一節

秘書機構設置的經驗教訓二、歷代地方秘書機構相對穩定發展及其原因（一）歷代地方秘書機構的演進（二）歷代地方秘書機構相對穩定發展的原因首先，地方主官與秘書機構間的關系，與皇帝和中央秘書機構間的關系有很大區別其次，即便某一個地方秘書機構擴權，也只是個案，不會引起全國所有各級地方秘書機構的擴權。第三，地方秘書首腦和秘書吏員有著正常的逐級升補途徑，大多數能忠于職守。第一節

秘書機構設置的經驗教訓三、歷代秘書機構設置的啟迪第一，秘書機構是領導機關的辦事機構，應緊緊圍繞領導工作服務。第二，設置秘書機構應因事設人，力求精干，避免重疊，減少環節，提高效率。第三，明確規定秘書機構和秘書人員的權限，既有利于充分發揮其參謀助手作用，又防止越權而干擾領導的工作。第四，機構相對穩定，減少人員流動，以保證工作的連續性和穩步發展。第二節秘書官吏的選拔和管理一、歷代秘書官吏名目的演變原始社會納言、史官夏官師、太史令商史官（貞卜、祭祀、作冊、記事）周（西周）五史（太史、小史、內史、外史、御史）女史（春秋戰國）士任秘書（尚書、掌書、主書、御書、左徒、令正等）秦丞相、御史大夫、尚書、符璽令、博士漢尚書魏晉南北朝秘書令、中書令、起居令史、著作郎

第二節秘書官吏的選拔和管理

唐中書舍人、給事中、宰相、翰林學士宋宰相、樞密使（都丞旨、副都丞旨）、翰林學士遼、樞密使、林牙、翰林學士金尚書令元中書令、翰林學士明內閣學士、通政使、六科給事中、秉筆太監清內閣學士、南書房行走、軍機章京第二節秘書官吏的選拔和管理二、歷代秘書官吏的選拔制度秦朝史官世襲地方官衙則采用吏試法漢代著重于業務能力魏晉南北朝秘書寫作唐代文化水平高，工于書法，擅長寫作嫻于辭令和有處理公文的能力，外貌要求宋代設宏詞科從有高學歷的知識分子中考選文字秘書元代逐級升補明代科舉考試清代軍機章京由軍機大臣初選，由皇帝親自錄取第二節秘書官吏的選拔和管理

我國古代的秘書選拔制度是由低級至高級、由簡單至復雜逐步完善起來的。

就其選拔方式而論，有學校培養、科舉考試、聘用，還有從有實際經驗的職官中簡選和從下級機關秘書中提拔等。

就其選拔標準而論，有政治上可靠、文化水平高、博學多才、工于書法、業務能力強、實際工作經驗多、年富力強、敏捷、能夠保守機密等要求。第二節秘書官吏的選拔和管理三、歷代秘書官吏的考核制度

秦“五善”、“五失”漢“常課”或“小考”魏晉南北朝秘書官吏考核制度唐考課法宋專門設立了審官院、考課院元由中書省主持對秘書官吏的考核明考課、考察四、防止秘書官吏舞弊腐敗秘書官吏任用關、嚴格考核關和制定法規、制度第三節歷代秘書人員的優良傳統一、秉筆直書書法不隱“書法”的核心是“君舉必書”和“秉筆直書”。“君舉必書”是指凡天子、諸侯的言行都得直錄。“秉筆直書”是指凡政事都得如實記載。二、忠于職守、嚴守制度三、落筆神速四、處變不驚五、具有民族氣節六、擅長書法藝術第四節主要秘書業務的經驗教訓一、文書管理和保密制度（一）文書工作制度（二）保密制度（三）歷史上的文牘主義二、公文文體的演進對公文的總稱：商代叫“典冊”；西周稱為“官書”、“治中”；春秋戰國和秦代叫“典籍”；漢代始稱“文書”、“文案”；唐宋元時期通稱“文卷”，有時也叫“案卷”、“案牘”和“簿籍”，明清則稱“文牘”、“案牘”。三、檔案的管理與利用第四節主要秘書業務的經驗教訓四、信訪活動經驗（一）歷代信訪機構的演進原始社會末期進善旗、華表木、敢諫之鼓西周肺石登聞鼓沿用至清代秦漢公車司馬令隋謁者臺唐匭使院宋鼓院、檢院明通政司兼理清登聞鼓廳通政司第四節主要秘書業務的經驗教訓（二）歷代信訪制度1．逐級上訪制度2．交辦制度3．派員審理制度4．會審制度5．御裁制度歷代信訪工作對統治階級了解民情、調整方略、制定政策，整肅吏治、緩和各種矛盾，穩定統治起了重要作用。第四節主要秘書業務的經驗教訓五、發揮秘書的參謀作用（一）歷代秘書發揮參謀作用的史實（二）歷代秘書發揮參謀作用的途徑第一，提供信息。第二，校正公文。第三，規勸進諫。第四，參與政務。

思考題：

1、試述歷代中央秘書機構的演進規律。2、試述歷代秘書官吏的選拔制度和考核制度。3、歷代有哪些防止秘書官吏腐敗的經驗教訓？4、歷代秘書人員有哪些優良傳統？5、歷代秘書發揮參謀作用有哪些途徑?練習題答案（一）單項選擇題1、D2、B3、C4、A5、D6、A7、C8、B9、A10、C11、A12、D13、B14、C

（二）多項選擇題1、A、B、C、D2、A、B、C、D、E3、A、C、D4、B、C、D、E5、A、C、E6、B、C、D、E7、B、E8、D、E9、A、B、C、D、E10、A、B、C、D、E11、A、B、C、D、E12、B、C、D、E13、A、B、C、D、E14、B、D

（三）簡答題1、為何說秦始皇時的丞相府實際上是中央秘書機構？

答：秦朝統一中國后，秦始皇設立丞相府，作為協助自己處理日常政務的輔助機構。凡朝廷百司和地方郡縣上呈朝廷的公文，一律送交丞相府，由丞相府整理后送呈皇帝裁決；凡皇帝下頒的詔書，也由丞相府分發各官署執行。由于秦始皇集軍事、政治、經濟大權于一身，事無大小，一決于己。因此，此時的丞相府沒有決策權，僅有參謀權，規模也很小，以協助皇帝處理日常政務為主要職責，成為聯系上下的橋梁和紐帶，相當于皇帝的辦公廳，丞相則相當于皇帝的首席參謀兼辦公廳主任，所以，它實際上是中國歷史上首個統一的封建君主集權制度的中央秘書機構。

2、簡述我國古代的秘書選拔制度的經驗。

答：我國古代的秘書選拔制度是由低級至高級、由簡單至復雜逐步完善起來的。就其選拔方式而論，有學校培養、科舉考試、聘用、從有實際經驗的職官中簡選和從下級機關秘書中提拔等。就其選拔標準而論，有政治上可靠、文化水平高、博學多才、工于書法、業務能力強、實際工作經驗多、年富力強、敏捷、保守機密等要求。這些寶貴的經驗都是值得我們借鑒的。

3、宋朝的“磨勘”什么是？

答：是宋朝朝廷對包括秘書官吏在內的全國官吏的考核制度。其考核標準參照唐朝，列為“四善四最”，分為上、中、下三等。規定每年考核一次，每一任為三年，考核三次。先由朝廷百司、地方官衙的主官對下屬秘書官吏的德、績予以記錄，稱為“歷紙”，作為考核依據，然后評定等第。最后將考核結果報送朝廷，由審官院、考課院進行審定，稱“磨勘”。據此予以獎或罰。可見，宋朝對秘書官吏的考核，采取下對上層層匯報、上對下層層審核，比唐朝的考核制度又前進了一步，更為嚴格。

4、什么是明朝的考課和考察？

答：是明朝對秘書官吏的兩種并用的考核方法。考課即對德、能諸方面進行考核。規定每三年一次，九年中考課三次，考課時由主官對他們的表現進行評估，送上級審閱，再由吏部復核，鑒定其表現優劣，考課的評定分稱職、平常、不稱職三等。后來，凡九年三次考課后，還須由吏部等部門對秘書官吏進行公文擬寫的書面考試，再參照考課情況定出等第，然后決定獎罰升降。

考察即由吏部會同都察院，派員對京城百司和地方官衙中的秘書官吏進行檢查，看其是否犯有貪污受賄、對百姓嚴酷、不稱職等“八條”之一，如有就予以淘汰。

5、什么是“君舉必書”和“秉筆直書”？

答：西周初年起形成的秘書工作規則，即秘書官吏在記錄天子、大臣言行，朝廷政事時，要“書法不隱”，“書法”的核心是“君舉必書”和“秉筆直書”。“君舉必書”是指凡天子、諸侯的言行都得直錄，“秉筆直書”是指凡政事都得如實記載。這一規則使秘書官吏的記錄保持了事件的原貌，具有真實性和可靠性；同時，對天子、諸侯的言行起了一定的約束作用，要他們遵循禮治制度，非禮莫動，以維護封建政治制度。從此，這一“職業道德”成為古代秘書的一大優良傳統，代代相傳。

6、什么是逐級上訪制度？

答：古代信訪制度之一。歷代只在中央政府設置有信訪機構，各級地方政府中行政、司法不分，故不設信訪機構，其信訪事件由地方行政長官或僚屬處理。小民百姓有所冤屈，須先至縣衙門申訴，然后逐級上訴，不許越級上訪，更嚴禁動輒赴京城告狀。如明初規定：凡民間詞訟，皆須自下而上，或府、州、縣、省官及按察司不為審理，及有冤抑，方許進京擊登聞鼓申訴。此外，有些朝代規定，赴中央信訪機構投訴，也要逐級上訪，不得越級申訴。如宋朝規定，先得去鼓院投訴，不行，方能再去檢院申訴。

7、什么是交辦制度？

答：古代古代信訪制度之一，即凡中央信訪機構收受的信訪事件，一般交原告所在地的上級衙門辦理；有的則交原告所在地的衙門辦理。如明代就有規定：來皇宮門外擊鼓鳴冤者，由值班官員收受狀紙，待皇帝批示后，即派校尉帶著狀紙、御批，押著原告，回原衙門審理。

8、簡述歷代秘書官員發揮參謀作用的主要形式。

答：歷代秘書官員發揮參謀作用主要有四種形式：提供信息，為統治者決策前提供依據和決策實施后反饋修正的參考意見；校正公文，在公文擬制、傳發過程中，發現有誤、有責任指出、修正；規勸進諫，就政事乃至統治者個人的言行進諫；參與政務，指高級秘書官有權參與軍國大事的謀劃，直接參與決策。

（四）論述題1、用史實說明歷代中央秘書機構的“膨脹回位”規律。

答：秦始皇設立丞相府，作為協助自己處理政務的輔助機構，秦代丞相府實為中國歷史上第一個統一的封建君主集權制度的中央秘書機構。

西漢承襲秦制，起初也以丞相府作為中央秘書機構。由于國家行政管理事務的增多，此時的丞相府機構開始擴大，職權也擴大，開始擁有相對獨立的決策權，丞相也演化為手握重權的秉政大臣，和君主獨裁的政體發生了沖突。于是，自漢武帝起，開始逐步分散、抑止、削弱丞相府的職權，將丞相府劃為“外朝”，官衙設于皇宮外，屬政務系統，轉化為政務機構。同時，漢武帝又起用親信秘書小吏尚書，先后組成尚書署、尚書臺，作為新的秘書機構，此后逐步取代了丞相府。

尚書臺逐漸發展，其職權再度膨脹。為此，東漢末年，曹操又將尚書臺轉化為中央政務機構，另以自己的親信幕僚為秘書令，下隸秘書左丞、右丞，負責收發、處理文書和擬制、頒發命令，以取代昔日的尚書臺，組成新的中央秘書機構。曹丕稱帝建魏后，又改秘書令為中央令，增設中書監一職，組建成中書省，負責起草詔書，掌管章奏，成為新王朝的中央秘書機構。

魏晉南北朝時期，中書省的職權再度擴展、膨脹為參與機密，處理政務，執掌二十一方面的事務，其人員也猛增，為此分別增設了門下省、尚書省，以分散中書省之權，使三省各承擔部分中央政府的秘書機構，使之相互配合，又相互制約。

唐朝，三省擴展為中央政府機構，皇帝又起用翰林學士為機要秘書，后又發展為翰林學士院，成為皇帝的機要秘書機構，并為宋朝所承襲。

明朝，由翰林學士組成內閣，作為皇帝的機要秘書機構。內閣從明成祖時發展到清初，已擴展為大衙門，其職掌也從最初的收閱奏章、充當顧問，膨脹為總理政務。為此，清康熙帝、雍正帝先后設立南書房、軍機處作為中央政府的秘書機構，而將內閣轉化為政務機構。軍機處的職權從起初的辦理往來軍報、頒發皇帝任命將帥、出師征剿等命令，發展為擬寫詔旨、收受奏折、參與政務、審理大案、奏補文武官員等，又一次膨脹，成為決策中樞。由于辛亥革命推翻了清王朝，才終止了新的封建中央秘書機構的產生。

綜上所述，歷代中央秘書機構的職權、規模總是由小到大，逐步增強，最后膨脹。而它一旦膨脹，封建統治者就予以抑止、削弱、解散，或將其轉化為政務機構。然后，重新起用身邊的職位低微的秘書官吏，組建成新的秘書機構。這一現象自秦朝起，直至清末，兩千多年中反復出現，形成為一條規律，導致封建王朝的中央秘書機構處于建立、擴展、膨脹、削弱、解體或轉化，又重新建立的周期性演變之中，形成一道循環輪回的怪圈，使中央秘書機構的名稱不斷變更，權限時弱時強，具有明顯的不穩定性。這一規律我們可以稱之為“膨脹回位”。

2、歷代中央秘書機構“膨脹回位”的原因是什么？

答：探究史實，有以下原因：

第一，皇權周期性地由強轉弱。

封建社會中，皇帝通過頒布詔書，下達口諭來指揮國事，凡有為之君，事無大小，都由自己批閱裁定。如此一來，朝廷公文驟增。帝王只是將大量文書交給秘書機構初閱，分別其輕重緩急，將重要的、急迫的公文篩選出來，呈送皇帝批答。重要的、急迫的公文的增多，又迫使皇帝授權秘書官員對之提出初步意見，如明代內閣大學士的“票擬”權。后來，又發展為由秘書官吏代擬批答，經皇帝過目，以皇帝的名義頒發，如南朝齊、梁時期的中書舍人。這樣，皇帝客觀上將決策權一步步授與秘書機構，政令都由權臣控制的秘書機構擬制，自己通過公文指揮國事的作用相對減弱，逐漸成為一具偶像，皇權象征化了。皇權如此周期性地由強轉弱，為秘書機構的擴權創設了條件。

第二，實務性的秘書機構周期性地由弱轉強。

中央秘書機構是封建王朝政體中必不可少的一個輔助機構，它使封建國家機器得以連續運轉。它從事著公文擬制、處理、命令傳頒、調查研究、情況上報等具體事務，與象征性的皇權相對照，它是一個腳踏實地的實務性的辦事機構。實務性成為秘書機構的一個重要性質。這一性質決定了秘書機構的組成成員必須是實干家，而且，歷代中央秘書機構吸收的成員，大多是優秀人才，以保證它的業務素質。這些秘書官吏在長期從事事務中，既熟悉了統治者的決策意圖、方式，又熟悉了執行機構的實施方式、技巧，培養了參政、理政能力，使每一個王朝的中央秘書機構總是由弱至強。

這樣，歷代中央秘書機構在皇權強盛、皇帝直接指揮政務時，它一般只從事公文收發、命令宣達等事務，附屬性明顯，服從性很強，職權較弱；當皇帝無法處理全部政務，將越來越多的公文擬制、初閱、處理及交辦事項委托給它時，它的職權開始擴展，機構擴大、人員增加，地位、作用也隨之提高；當皇權衰弱時期，它的附屬性、服從性減弱，獨立性增強，遂逐步部分或全部地替代了統治集團中的決策、執行職能，插手政務，導致職權膨脹。

象征性的皇權總是由強至弱，實務性的秘書機構總是由弱轉強，這對矛盾的雙方呈反比同步發展。當皇權衰弱，秘書機構職權膨脹時，統治集團經過激烈的內爭或外爭，推舉出中興之主或開創新王朝后，再度強化皇權，將已膨脹的秘書機構轉化為政務中樞或解散，重新設立起附屬性、服從性很強的秘書機構。由此，又開始了下一輪的循環。如此循環往復，就形成了規律性的“膨脹回位”的怪圈。

第三，權限不明為秘書機構擴權推波助瀾。

歷代中央秘書機構權限界定不明確，是形成“膨脹回位”怪圈的又一原因。

由于封建帝王只是將中央秘書機構視為個人得心應手的工具，常隨心所欲地授予一些決策權、執行權。如南朝宋、齊時期處理文書的小吏典簽，由于經常接近皇帝，受到信用，后常被派往各地，監視、控制地方的行政權、兵權，使他們攬權一方，勢傾一地，號稱“簽帥”。又如允許尚書臺官員可以裁決奏章、內閣大學士可以“票擬”，這從制度上授于中央秘書機構以決策權。當皇權逐步象征化，皇帝授于中央秘書機構的決策權與執行權就越多、越大。因此，從史實上看，歷代中央秘書機構職權的擴展、膨脹，并非它本身在奪權、侵權，而是皇帝在向它放權、授權，使它帶有合法性，因此，其職權的擴展、膨脹是潛形默化地進行著。當皇權衰弱時，它就理直氣壯地承擔起統治集團中的決策、執行職能，使職權膨脹到頂峰。

可見，歷代中央秘書機構在處于弱小時，其職能基本上限定在文書、檔案等秘書事務范疇內；當其擴展時，增加了些決策、執行權，已不是純粹的秘