第12章當代中國政府對公共安全事務的管理12.1公共安全事務管理的組織體系12.2公共安全事務管理的主要內(nèi)容12.3公安行政執(zhí)法當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.1公共安全事務管理的組織體系

根據(jù)我國現(xiàn)行的行政管理體制，政府對公共安全的管理工作由公安機關擔負。公安機關作為我國人民民主專政的重要工具之一，是國家行政機關中擔負維護國家安全和社會秩序工作的具有武裝性質(zhì)的治安行政機關。其具體特征表現(xiàn)在以下三個方面：（1）公安機關是國家行政機關的組成部分。（2）公安機關是行使部分司法職能的機關。（3）公安機關是具有武裝性質(zhì)的機關。公安機關的上述特征，決定了它在國家公共安全管理中的地位和作用。中國政府對公共安全的管理，主要是通過公安機關加以實施的。公安機關的組織體系、管理的職權、管理的內(nèi)容及管理的規(guī)則，又是由國家的法律和國務院的行政法規(guī)所明確規(guī)定的。因此可以這樣說，公安機關作為公安行政法律關系的主體之一，它所從事的公共安全管理的任務，實際上是通過實施法律規(guī)范即公安執(zhí)法來實現(xiàn)的。

第十二章當代中國政府對公共安全事務的管理

當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.1.1公安機關的組織體系現(xiàn)階段公安機關的組織體系是：1.公安部

國務院設立公安部，主管全國的公安工作。它是國務院的一個職能部門，是人民警察的領導機關和指揮機關。公安部在黨中央、國務院的領導下，按照黨的路線、方針、政策和國家的憲法、法律指導全國公安機關的組織建設和業(yè)務建設，依法管理社會治安，懲治犯罪分子，維護社會治安秩序，保護公民的人身、財產(chǎn)安全和其他合法權益，保障社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行。公安部實行部長負責制，由部長主持公安部的全面工作。公安部設有辦公廳、警務督察、人事訓練、宣傳、經(jīng)濟犯罪偵查、治安管理、邊防管理、刑事偵查、出入境管理、消防、警衛(wèi)、公共信息網(wǎng)絡安全監(jiān)察、監(jiān)所管理、交通管理、法制、外事、裝備財務、禁毒、科技、反恐怖、信息通信等局級機構，分別承擔有關業(yè)務工作。鐵路公安局，交通運輸部、中國民用航空局、國家林業(yè)局的公安局和海關總署緝私局列入公安部序列，接受主管部門和公安部雙重領導。2.地方公安機關地方公安機關分四個層次，包括省級公安機關、地市級公安機關、縣級公安機關、基層公安派出所或公安助理員。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材3.專業(yè)公安機關專業(yè)公安機關是指在某些專業(yè)部門設立的專門性的公安派出機構。目前已設立的有鐵路、交通、民航、林業(yè)公安機關。它們是適應這些部門的特殊需要而設立的。4.人民武裝警察部隊公安部領導和建設人民武裝警察部隊。公安部設立武警總部；省(自治區(qū)、直轄市）設立武警總隊；地市級設立武警支隊；沿邊和沿海的縣(市、旗）設立武警大隊，內(nèi)地縣設立武警中隊。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.1.2公安機關的職權

公安機關的職權，即公安機關的職責和權限，通常是指公安機關應履行的國家法律所賦予它的職責，以及為能履行這些職責而由法律規(guī)定的公安機關的權限或者權力。1.公安機關的職責

地方各級公安機關的職責，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，并參照公安部的職責確定。公安部的主要職責有：（1）研究擬定公安工作的方針、政策，起草有關法律法規(guī)草案，指導、監(jiān)督、檢查全國公安工作。（2）掌握影響穩(wěn)定、危害國內(nèi)安全和社會治安的情況，指導、監(jiān)督地方公安機關依法查處危害社會治安秩序行為，依法管理戶口、居民身份證、槍支彈藥、危險物品和特種行業(yè)等工作。（3）組織指導偵查工作，協(xié)調(diào)處置重大案件、治安事故和騷亂，指導防范、打擊恐怖活動。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材（4）依法管理國籍、口岸邊防檢查工作，指導、監(jiān)督消防工作、道路交通安全、交通秩序以及機動車輛、駕駛員管理等工作。（5）指導、監(jiān)督地方公安機關對國家機關、社會團體、企事業(yè)單位和重點建設工程的治安保衛(wèi)工作以及群眾性治安保衛(wèi)組織的治安防范工作和公共信息網(wǎng)絡的安全監(jiān)察工作。（6）指導、監(jiān)督地方公安機關依法承擔的執(zhí)行刑罰和監(jiān)督、考察工作，指導對看守所、拘留所、強制戒毒所等的管理工作。（7）組織實施對黨和國家領導人以及重要外賓的安全警衛(wèi)工作。（8）組織實施公安科學技術工作，規(guī)劃公安信息技術、刑事技術建設，制定公安機關裝備、被裝配備和經(jīng)費等警務保障標準和制度。（9）組織開展同外國、國際刑警組織和香港、澳門特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)警方的交往與業(yè)務合作，履行國際條約和合作協(xié)議。（10）統(tǒng)一領導公安邊防、消防、警衛(wèi)部隊建設，對武警總部執(zhí)行公安任務及相關業(yè)務建設實施領導和指揮。（11）制定公安機關人員培訓、教育及宣傳的方針和措施；按規(guī)定權限管理干部；指導公安機關法制工作；制定公安隊伍監(jiān)督管理工作規(guī)章制度，指導公安機關督察工作；查處或督辦公安隊伍重大違紀事件，維護公安民警正常執(zhí)法權益。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材2.公安機關的權限

公安機關的權限，通常是由若干基本權力構成的。這種權限主要表現(xiàn)為公安機關在行政執(zhí)法活動中所享有的基本權力。而這種權力往往是法律規(guī)范所賦予的，也是由公安行政執(zhí)法行為的特性所決定的。①公安行政執(zhí)法行為的主體具有武裝性。②公安行政執(zhí)法行為具有廣泛性。③公安行政執(zhí)法具有強制性。

根據(jù)有關單行的專門法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，公安機關對公共安全的管理權限主要有以下幾種：（1）行政教育權。（2）治安行政管理權。（3）治安處罰權。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.2公共安全事務管理的主要內(nèi)容12.2.1公共秩序管理

公共秩序是治安管理的一個重要方面，是治安管理工作的一項經(jīng)常性任務。公共秩序是指人們在社會生活中為維護公共事業(yè)和集體利益所必須遵守的行為規(guī)范。

搞好公共秩序的管理，直接關系到廣大人民群眾的切身利益和社會的安定，也關系到國家的聲譽。公共秩序管理的重點場所包括：車站、碼頭，公共文娛、體育場所，公園、風景游覽區(qū)，商場、集市貿(mào)易市場，等等。公共秩序管理的主要內(nèi)容包括：對車站、碼頭的管理，對商場、集市貿(mào)易市場的管理，對公共文娛、體育場所的管理，制止和取締利用封建迷信進行違法犯罪活動，嚴禁賭博，嚴禁賣淫、嫖宿、暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿、暗娼的行為，查禁、取締淫穢性物品，嚴禁種植、吸食、販賣毒品。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.2.2出入境管理

管理我國公民的出入境和外國人的入出境，是公安機關的一項重要工作。目前，出入境管理方面的法律規(guī)定主要有《出境入境管理法》及其實施細則。1.對我國公民出入境的管理

我國公民出入境是指公民因公務、私事和海員執(zhí)行任務的出入境。公安機關依法對公民出入境實行管理，并有權對違法行為進行制裁。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材2.對外國人入出境的管理（1）對外國人入境的管理。外國人入境，是指外國人持有合法有效證件、簽證，從中國對外開放或者指定的口岸進入我國領土。（2）對外國人居留、旅行的管理。居留是指外國人入境后，根據(jù)我國的法律、法規(guī)，在中國境內(nèi)停留或者居住。外國人持有效的簽證或者居留證件，可以前往中國政府規(guī)定的對外國人開放的地區(qū)旅行。外國人前往我國不對外國人開放的地區(qū)旅行，必須事先向所在地的市、縣公安機關申請旅行證，獲準后方可前往。外國人的旅行證有效期為1年，但不得超過外國人所持簽證或居留證件的有效期。外國人領取旅行證后，如果要求延長旅行證有效期、增加不對外國人開放的旅行地點、增加偕行人數(shù)，必須向公安機關申請延期或者變更。外國人在中國死亡的，其家屬或者監(jiān)護人、代理人還必須按規(guī)定時間到當?shù)毓矙C關申報并繳銷死者的居留證件或者簽證。另外，還有對外國人出境的管理、入出境檢查以及對外國人違反入出境管理規(guī)定的處罰。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.2.3戶口和居民身份證管理

戶口管理和居民身份證管理是公安行政管理的主要內(nèi)容之一。在這方面的主要法律規(guī)定有《戶口登記條例》《居民身份證法》及其實施細則。1.戶口管理

戶口是住戶和人口的總稱。戶口管理就是戶口管理機關——各級公安機關依照國家的戶口法規(guī)，對住戶和人口進行登記和管理。戶口管理是我國公安機關的一項重要業(yè)務，是國家行政管理的重要組成部分。戶口管理工作有三項基本任務：(1）通過戶口管理，發(fā)現(xiàn)、防范和打擊犯罪分子的破壞活動，維護社會秩序；(2）證明公民的身份，保障公民的合法權利和利益；(3）通過戶口管理工作，為國家提供人口資料。戶口的種類有城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)村戶口、水上戶口、集鎮(zhèn)自理口糧戶口以及集體戶口等。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材2.居民身份證管理

居民身份證是指公安機關依照法律規(guī)定頒發(fā)的、具有證明公民身份效力的法定證件。居民身份證管理，是指公安機關就居民身份證的頒發(fā)、使用，公民申領登記手續(xù)，收繳措施，查驗，以及對違反居民身份證的規(guī)定的行為等做出的行政行為。1985年9月6日，《居民身份證條例》公布，標志著居民身份證制度在全國正式施行。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.2.4消防管理消防管理是公安機關的一項重要工作。新中國成立以來，國家先后公布了一系列有關消防管理的法律和法規(guī)，主要有《消防法》《化學易燃物品防火管理規(guī)則》《高層建筑消防管理規(guī)則》《森林防火條例》等。這些法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定構成了公安消防的主要內(nèi)容。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.2.5道路交通管理

道路交通管理是公安機關維護交通秩序、保障道路交通安全暢通的一項專門任務。它包括交通安全宣傳教育、交通指揮、交通秩序、處理交通事故和車輛檢驗、駕駛查核與發(fā)牌發(fā)證、道路管理、行人和乘車人的管理以及交通標志、標線等安全設施的設置與管理等等。

1986年10月17日，國務院決定，全國城鄉(xiāng)道路交通由公安機關負責統(tǒng)一管理，包括對機動車輛及機動車駕駛員的管理，對非機動車輛、行人和乘車人的管理，對道路的管理以及對道路交通違法人員的處罰。

道路交通管理最重要的法律法規(guī)是2003年10月28日公布、2004年5月1日實施的《道路交通安全法》（2007年和2011年兩次修正）和2004年4月28日公布、2004年5月1日實施的《道路交通安全法實施條例》。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.2.6民用危險品管理

民用危險品管理是指公安機關依法對槍支彈藥、爆炸物品、劇毒物品、放射性物品、易燃物品以及其他可能危害社會、帶有破壞性質(zhì)的物品所實施的治安管理。民用危險品的管理是公安機關治安管理工作的一項重要業(yè)務。目前，公安機關對民用危險品管理的法律規(guī)定主要有《民用爆炸物品安全管理條例》《關于違反爆炸、易燃危險品管理規(guī)則的處罰暫行辦法》《槍支管理法》，以及《公安部對部分刀具實行管制的暫行規(guī)定》《危險化學品安全管理條例》《麻醉藥品和精神藥品管理條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》等。12.2.7特種行業(yè)管理

特種行業(yè)管理是指公安機關根據(jù)維護公共秩序、保障公共安全的需要，依法對旅館業(yè)、印刷業(yè)、刻字業(yè)、收購生產(chǎn)性廢舊金屬和信托寄賣業(yè)等進行的治安管理。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.3公安行政執(zhí)法公安行政執(zhí)法，是公安機關和公安人員為維護社會的治安管理秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，依法進行的管理活動的總稱。12.3.1公安行政處罰的依據(jù)、種類和運用規(guī)則

公安機關在公安行政管理活動中實施行政處罰，是法律賦予它的職權。但這種職權不能濫用，必須依據(jù)法律規(guī)定的權限，采取必要的強制措施，遵循一定的原則去履行和實施。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材1.公安行政處罰的依據(jù)和種類公安行政處罰是依據(jù)國家的法律、法規(guī)和公安部制定的規(guī)章等法律規(guī)范進行的。離開了這些法律規(guī)范，公安行政處罰就失去了處罰依據(jù)，公安機關就會被提起行政訴訟，從而影響公安機關對公共安全的管理。為此，全國人民代表大會及其常務委員會通過了大量有關公安方面的法律和法令，國務院和國務院公安行政管理部門也制定了許多行政法規(guī)和行政規(guī)章，規(guī)定了公安行政處罰的內(nèi)容，成為公安機關實施公安行政處罰的法律依據(jù)。公安行政處罰的種類主要有：（1）警告。（2）罰款。（3）行政拘留。（4）沒收。（5）吊銷許可證和執(zhí)照。（6）責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。（7）限期出境、驅(qū)逐出境。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材2.公安行政強制措施

為了及時制止各種違法行為，維護社會安定，法律除賦予公安機關一定的行政處罰權外，還賦予公安機關依法采取強制執(zhí)行手段的權力，即公安機關有權采取行政強制措施。公安行政強制措施是公安機關在公安行政管理活動中，對不履行法定義務或者不服從公安機關處罰的人所采取的限制人身自由或者限制財產(chǎn)流通的強制性措施。它主要有以下幾種：（1）強制傳喚。（2）強制拘留。（3）強制隔離、約束。（4）強制執(zhí)行罰款。（5）強制戒毒。（6）強行查封。（7）強行扣押。（8）勞動教養(yǎng)。公安行政強制措施還包括：強制鏟除毒品原植物，收容教養(yǎng)賣淫婦女和嫖宿人員、犯罪少年，強制收兌外匯，強行驅(qū)散，強行遣回原地，強行遣送出境，縮短停留期限或取消居留資格，等等。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材3.公安行政處罰的規(guī)則

公安機關在實施行政處罰過程中，一定要堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩、教育與處罰相結合的原則，同時，還要認真考慮有無法律規(guī)定不予處罰、免予處罰、從輕處罰、從重處罰等條件。這就需要掌握處罰的適用規(guī)則。（1）從輕處罰和免予處罰的規(guī)則。（2）從重處罰和應予處罰的規(guī)則。（3）合并處罰的規(guī)則。（4）分別處罰的規(guī)則。根據(jù)規(guī)定，對于教唆或者脅迫、誘騙他人違反治安管理的，應當按照其教唆、脅迫誘騙的行為處罰。但法律只規(guī)定了根據(jù)情節(jié)分別處罰共同違反治安管理的人或者教唆、脅迫、誘騙他人的人，并沒有加重或者從重的特別規(guī)定。因此，在處罰時，應當把他們的共同違法行為作為案件的一個情節(jié)加以考慮，而不應當作為法定從重情節(jié)考慮。此外，對于機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位違反治安管理，應當處罰直接責任人員；屬于單位主管人員指使的，同時處罰該單位的主管人員。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材12.3.2公安行政執(zhí)法的程序公安行政執(zhí)法程序，是指公安機關和公安人員在實施法律規(guī)范活動中所遵循的方法、步驟和過程。這里所說的公安行政執(zhí)法程序，僅指公安機關偵查刑事犯罪案件以外的、由行政法律規(guī)范所產(chǎn)生的執(zhí)法程序。根據(jù)有關法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，公安行政執(zhí)法程序主要有立案程序、裁決程序、執(zhí)行程序和復議程序等。1.立案程序

立案程序是公安行政執(zhí)法的第一步，是公安機關依照法律規(guī)定審定是否構成治安行政案件的過程。這一過程主要包括：（1）立案的批準。（2）案件的查破。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材2.裁決程序

公安行政處罰的裁決程序是指公安機關依法對違反治安管理的當事人決定予以治安處罰所遵循的方法、步驟和過程。公安行政處罰的裁決必須依據(jù)一定的權限進行。按照規(guī)定，對違反《治安管理法》的行為，由市縣公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決；警告、50元以下罰款，可由公安派出所裁決；在農(nóng)村沒有公安派出所的地方，可由公安機關委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn)）人民政府裁決。裁決程序一般分為簡易裁決程序和普通裁決程序兩種。（1）簡易裁決程序。警告、50元以下罰款，或者罰款數(shù)額超過50元，但被處罰人沒有異議的當場處罰，適用簡單裁決程序。（2）普通裁決程序。除按照簡易程序進行裁決以外，對案情較為復雜，處罰相對較重，公安機關需要經(jīng)過一定的時間進行調(diào)查、取證、決定等的案件，適用普通裁決程序。普通裁決程序包括傳喚、訊問、取證、裁決。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材3.執(zhí)行程序

執(zhí)行程序是公安管理工作中實施治安行政處罰的最后一個環(huán)節(jié)。

它主要是指公安機關在對違反治安管理行為做出裁決后，具體實施裁決決定的方法和過程。對治安管理處罰裁決的執(zhí)行原則之一是申訴和訴訟不停止執(zhí)行，但不同的處罰有不同的執(zhí)行方法和過程。受到治安處罰的當事人應當自覺執(zhí)行處罰裁決或者處罰通知，單位和常住地的公安派出所應當積極協(xié)助執(zhí)行裁決。公安機關在對違反治安管理的人進行處罰時，還必須向受處罰人說明其有權申請復議或者向人民法院提起訴訟。當代中國政府與行政（第四版）新編21世紀公共管理系列教材4.復議程序

復議程序是指受到治安