PPP投融資模式

政策、法律風險防范杜繼鋒律師第9版，2016年3月12主要內容一、PPP前世今生、在我國的演進歷程二、BOT及多樣化的PPP投融資類型三、PPP最核心的財務模型、股權結構及

績效考核和中期評估四、物有所值、財政承受能力及

PPP項目操作程序與步聚五、國內外PPP模式的現狀及前瞻3國家推廣PPP，對施工企業影響巨大兩次招標并一次，逼迫傳統施工企業轉型421兩次招標并一次，法律依據及實務要點5《招標投標法實施條例》（2012年2月1日）第九條除招標投標法第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：（三）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供；施工企業：競爭慘烈，不參與PPP，則再無施工投標機會，企業生存更成問題。PPP項目回報率低且周期長，只有施工企業感興趣（可通過施工利潤彌補PPP投資利潤不足）。投資人中至少有一家有施工資質。宜幾家施工單位組成聯合體，以便合法分標段承擔工程。目前是國企、央企盛宴。施工企業轉型方向——投資+運營6地方政府施工單位資本方運營單位中介機構7目前施工企業參與PPP普遍存在的問題重建設、輕運營；建設容易、運營難；缺少運營人才參與前期架構設計！土建內行，設備、設計外行，造成工程總投資波動建設期工程總投資變動與運營期收益及回報脫鉤30年固定特許經營期，未與績效考核和中期評估新政掛鉤8PPP的前世今生公共部門（P）私營部門（P）伙伴關系（P）9公共部門私營部門PPP政府（P）社會資本（P）合作（P）10政府社會資本PPPPPP適用領域非常廣泛11《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發【2015】42號，2015年5月19日）中的規定“圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。”英國前4大領域排名：教育設施；健康設施；政府、社區設施；交通設施。12PPP投融資模式的前世今生法國（運河）英國（燈塔）土耳其（公路BOT）中國（廣西來賓電廠、鳥巢、京港地鐵4號線）Public—Private—Partnership公私合作政府與社會資本合作中國演進：BOT

BT

PPP13特許經營vsPPP特許經營更強調：政府授予投資、經營人的“特許經營權”！幾百年歷史，威權時代產物——生硬！PPP更強調：政府和投資、經營人之間的“合作”、“伙伴關系”！現代概念，戀愛婚姻——溫情脈脈！？14國家PPP最新定義（1）財政部、國家發改委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發【2015】42號，2015年5月19日）

“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。”15國家PPP最新定義（2）國家發改委、財政部、住建部、交通部、水利部、中國人民銀行《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委第25號令，2015年4月25日）

“第三條本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。”16主流廣義PPP模式分類（1）17主流廣義PPP模式分類（2）按經營性與否：1.經營性PPP項目；2.非經營性PPP項目；3.準經營性PPP項目。按付費者來源：1.使用者付費PPP項目：2.政府付費PPP項目；3.可行性缺口補助PPP項目。18地方債、GDP——中國式PPP起因抑制地方政府高負債、亂投資沖動：——關上一扇門，打開一扇窗GDP下行壓力：——土地財政艱難轉型中誤區：PPP是融資工具？！——偽PPP？19投資回報率(IRR)——PPP可能降溫？20PPP項目的具體投融資模式及其變化典型的PPP投融資架構1.PPP方案設計2.編制PPP文件3.PPP招投標1.項目公司是業主2.建設期（融資）3.運營期（服務）社會金融資本方介入PPP的方式社會金融資本方PPP投融資模式的融資、擔保機制PPP中的金融工具/融資模式運用（一）項目資本金——產業基金、私募基金（二）PPP項目公司——結構化融資：項目收益票據、資產支持票據（三）其他投融資渠道——私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等（四）政府——聯合金融機構設立PPP引導基金，投資補助、財政補貼、貸款貼息等（五）財政——中期票據、定向票據；項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據；債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃

（六）退出機制——依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道部委文件列舉的PPP類型（1）《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發【2015】42號，2015年5月19日）中的規定1. 特許經營；2. 轉讓—運營—移交（TOT）；3. 改建—運營—移交（ROT）；4. 建設—運營—移交（BOT）；5. 建設—擁有—運營（BOO）；6. 其他PPP投融資類型。部委文件列舉的PPP類型（2）《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委第25號令，2015年4月25日）中的規定基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：1.在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；（即BOT、ROT，作者注）2.在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；（即BOOT、ROOT，作者注）3.特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營；（即BTO，作者注）4.國家規定的其他方式。部委文件列舉的PPP類型（3）國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號，2014年12月2日）

PPP操作模式選擇：1. 建設—運營—移交（BOT）；2. 建設—擁有—運營—移交（BOOT）；3. 建設—擁有—運營（BOO）；4. 委托運營；5. 其他PPP模式創新。部委文件列舉的PPP類型（4）財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113號，2014年11月29日）

PPP項目運作方式主要包括：1.委托運營；2.管理合同；3.建設-運營-移交；（即BOT，作者注）4.建設-擁有-運營；（即BOO，作者注）5.轉讓-運營-移交；（即TOT，作者注）6.改建-運營-移交；（即ROT，作者注）7.其他PPP投融資類型。幾種重要的PPP投融資合同模式類型（一）BOT——新建項目（二）TOT——化解存量債務壓力（三）其他多種PPP模式——BT、外包、私有化（四）PPP合同的復雜形態：混搭、捆綁（五）PPP項目全生命周期中的各種中短期、介入退出型PPP模式PPP投融資類型——TOTPPP投融資類型——外包PPP投融資類型復雜形態——BT+OPPP投融資類型復雜形態——BT+BOTPPP投融資類型復雜形態——肥瘦搭配PPP投融資類型復雜形態——線路+物業概念圖——線路+物業上海虹橋交通樞紐上海:機場+園區芬蘭：圖書館+市政道路德國：機場+太陽能電站41PPP項目的財務模型及其影響因素——在整個特許經營期/PPP合作期內

全過程把控風險

收回投資并獲得回報財政承受能力財政部：《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（2015.4.7）第九條PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。第二十五條每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。物有所值（VFM）財政部：《PPP物有所值評價指引（試行）》（2015.12.18）第四條中華人民共和國境內擬采用PPP模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。第五條物有所值評價包括定性評價和定量評價。現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。PPP項目基本財務測算模型（全局考量）PPP項目基本財務測算模型（項目收益預測）PPP項目基本財務測算模型（流行模式）PPP項目計價難題——未來無法準確預測簡單、粗暴的計價方式——按年限；包死價天天扯皮的計價方式——使用者付費+可行性缺口補助裝模作樣的計價方式——預測未來成本及收益；編寫調價公式政府與社會資本之間的計價糾紛必然發生——績效考核、中期評估、公眾不滿等不可知因素，將引起《PPP合同》條件變更付費機制——風險與控制保底之對與錯使用者付費+可行性缺口補助計價與計量模式——風險因素引發的變更固定價+風險可調價PPP投融資模式的的交易/成交原理財務測算！——市場行為，是否有利可圖？對政府方：

1.挑選專業者，克服建設、運營風險；

2.盈利模式設計：低風險、低回報；

3.監督、審計，保護公眾利益。對投資人：

1.投入成本——建設/運營+日常維護/大修；

2.財務費用——利息/融資費用；

3.合理回報——機會成本/行業利潤率。三種基本收費模式：1.使用者付費；2.政府付費；3.PPP項目收入不足時，政府補貼/擔保。各種搭配、變化：項目搭土地/資源等。非經營性PPP項目策略宏觀：1.對經濟走向的戰略判斷——下行探底前的機會2.重點區域3.市級財政還款統籌4.政府承諾？——滿足銀行放款要求5.企業抗壓能力具體方法：1.類BT2.轉型為準經營性項目3.捆綁、混搭4.外資！外資！微觀：1.竣工驗收2.工程造價決算3.督促列入當年財政預算4.新項目補償51“指揮部”模式政企不分政府委、辦、局“項目法人制”模式地鐵建設公司1996年國家計委《規定》“政府和社會資本合作（PPP）”模式京港地鐵4號線目前，PPP成為地鐵建設主要模式股權模式的演進三步曲杜繼鋒——大成DENTONS“工程建設”、“環境保護”專業律師52jifeng.du@傳統建設模式指揮部/非PPP公司建設土建設備運營自營/委托運營建設單位/業主總承包商分包商/供應商杜繼鋒——大成DENTONS“工程建設”、“環境保護”專業律師53jifeng.du@PPP投融資模式——融資架構自有資金財政撥款債融資銀行貸款債杜繼鋒——大成DENTONS“工程建設”、“環境保護”專業律師54jifeng.du@PPP投融資——擔保架構政府直接投資政府貸款政府還款保證項目法人制建設期：股東連帶責任擔保運營期：收費權質押SPV治理結構股東會、董事會架構及表決權SPV自主經營權vs政府方對SPV采購、經營、融資行為的限制股權變動SPV的上市、項目收益債、資產證券化等兩份《PPP項目合同指南》1.國家發展改革委版：

《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》；2.財政部版：

《PPP項目合同指南（試行）》。《PPP合同》條款設置風險控制原則：確保PPP項目在建成運營后，5年內財務數據良好；設置PPP項目提前終止、變更、退出機制，應以公平、合理回報為原則；對項目進行“中期評估”，評估結果作為特許經營條件調整的依據；項目信息公開、財務透明化，政府（代表公眾利益）對項目監督、審計；企業社會責任，公眾利益保護。58PPP項目操作程序財政部：PPP項目操作流程圖PPP項目操作流程圖PPP招商階段操作流程圖62PPP模式國內外現狀及前瞻PPP模式各國現狀國外1.各國有各國的特色。立法名稱各異、PPP立法少，多指導規則。2.英國、美國、法國PPP項目較不活躍。PPP并非靈丹妙藥，負面因素多。3.加拿大、拉丁美洲、中東、非洲、東南亞、歐洲歡迎中國PPP投資人。4.中國企業PPP走出去要重視合同約定，重視履約過程控制。一定要投各類投資保險。我國PPP現狀及發展摸索期、頂層設計未完成：什么是正確的PPP？——10年合作期？明股實債？進入PPP項目庫，可能獲得專項資金、建設債券支持。PPP項目的操作步驟、合同文件及政策法規要求存在模糊和沖突，增大投資人預測、把控風險的難度。PPP新政亮點：與過去BOT的不同，新建、存量項目類型多樣，重視金融工具、手段。PPP短板及歷史機遇：運營、盈利人才奇缺。現在PPP項目亂上，埋下禍根。PPP未來的動向：績效考核、中期評估、民企參與。PPP項目實操中應注意的10大法律問題（一）PPP項目方案設計階段1.PPP合同性質之爭：民事合同vs行政合同2.投資人引入方式之爭：《招標投標法》vs《政府采購法》3.低風險、低回報模式：政府托底vs利潤上限控制4.政府負債/財務承諾：政府擔保/預算法vs項目融資/利潤自造5.土地招拍掛制度對準經營性、非經營性項目方案設計的影響（二）PPP項目公司股權設計6.政府在SPV中的股權進入:政府方面小股東的特別權利/項目資本金/聯合體PPP項目實操中應注意的10大法律問題（三）PPP項目建設、運營階段7.PPP私人運營效率：成本造假vs合理回報/項目收益率8.PPP項目資產“所有權”歸屬及其權利限制：政府vs投資人/項目公司9.PPP項目的提前終止與回購機制安排：合作伙伴vs“婚姻破裂”10.第4個P，即公眾利益的保護：政企銀勾兌vs項目監督/項目透明化Thankyou謝謝2015年9月18日67中國北京市朝陽區東大橋路9號僑福芳草地D座7層郵編：100020?2015年大成

。大成是一家全球性律師事務所，通過其成員律所及關聯機構服務全球客戶。本文件并非意在提供法律或其他意見，閣下不得基于本文件內容采取或不采取任何行動。我們基于閣下愿意保守保密協議而發送此文件給您，如果您給我們發送機密文件但未做申明，我們有可能會作為他用。法律聲明請瀏覽.?2015Dentons.Dentons

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