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文檔簡介
一、項目背景
(一)國內外現行相關法律、法規和標準情況
習近平總書記在全國衛生與健康大會上發表重要講話時指出,良好的生態環境
是人類生存與健康的基礎。保護公眾健康一直都是生態環境保護的初心和使命。良
好的生態環境關乎人民切身利益,關乎民族長遠未來,讓老百姓呼吸上新鮮的空氣、
喝上干凈的水、吃上放心的食物是生態文明的必然要求。現階段我國生態環境保護
重心已由污染治理轉變為改善環境質量,環境管理的目標導向也由環境污染控制(總
量控制)轉變為環境質量改善(質量控制),“十四五”乃至今后一段時間,以風
險控制為目標導向的環境管理勢在必行,而風險管理是環境健康工作的核心任務。
環境健康問題在國際上受到的重視程度一直較高。一些發達國家級組織,如美
國、日本、韓國、歐盟等積極響應WHO的倡議,開始制定本國環境與健康行動計劃,
并在其基礎上構建起環境健康法律法規體系,不斷強化環境健康風險管理,推動環
境健康相關工作開展。美國環境健康法律制度是通過對有害物質或產品本身(如農
藥、有毒化學品和固體有害廢物)進行監管,規制各種環境介質(如空氣、水、土
壤)以及食物中的污染物的方式來預防環境健康風險。基于保護人群健康基準和最
佳控制技術,制定了《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲用水法》《有毒物質控
制法》《資源保護和恢復法》以及《綜合環境反應、補償和責任法》(超級基金法)
等。歐盟的環境立法以健康為基準,融合風險防范、損害預防、污染者付費等原則,
涵蓋了化學品、食品安全、農藥、放射性物質等多個領域。歐盟環境指令的制定主
要圍繞污染介質進行,主要有“空氣指令”“水框架指令”“工業排放指令”“化
學品的注冊、評估、授權和限制法規”(REACH法規)等。日本針對公眾健康的環
境管理手段主要是由于水俁病建立起來的環境健康損害賠償法律體系,另外還有針
對化學品生產、使用和管理,建立的《化學物質審查法》和基于“米糠油”時間建
立的《食品安全基本法》。韓國以保護國民健康和生態環境為目的,制定了《環境
健康法》,該法將憲法中“環境權”和“健康權”的概念具體化,對環境污染物和
有害化學物質進行界定、調查和監測。
在管理體制上,各國根據自身實際設立環境健康管理部門。例如,美國EPA設立
各業務司時已經考慮了專門對健康風險進行管控,健康風險管理完全融入了EPA的日
1
常管理工作中。日本政府在環境省中專門設立環境保健部門,旨在研究保健和化學
物質對策。韓國環境部設立了直屬環境部長官的環境健康委員會(以下簡稱“委員
會”),委員會主要職責是審議環境性疾病的認定;限制具有危害性新技術和物質
的使用;處理有關健康影響調查的請求:負責對兒童健康有影響的環境有害因素種
類及有害性的判定。
另外,在研究層面,美國、歐盟、韓國等很多國家已經在國家層面部署了環境
與健康戰略研究計劃,并投入大量資金長期致力于環境與健康問題的基礎和應用研
究。其中,美國不管是政府部門還是科研院所都開展了大量有關環境污染和人體健
康的研究;美國環保局研究與發展辦公室下轄七個研究中心,囊括所有與環境健康
相關的科學研究和風險評估工作,為將環境與健康風險管理納入環境政策和法律提
供服務。
從國際上來看,發達國家對環境與健康問題關注較早,已經構建了較為成熟的
環境與健康管理體系,其實踐經驗對于目前環境污染與健康矛盾突出的我國具有很
強的借鑒意義。
為推進環境健康工作,2007年原衛生部會同原環保總局等10多個部門聯合發布
《國家環境與健康行動計劃(2007-2015)》,要求開展環境與健康風險評估工作、
建立環境與健康風險管理機制。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第39
條要求:“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”。《“健康中
國2030”規劃綱要》將建設健康環境作為建設健康中國的一個重點,工作內容之一
就是要“建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”;2022年7月生態環境部
發布的《“十四五”環境健康工作規劃》中明確要求“篩選高風險源清單,識別高
風險區域及其關鍵影響因素,提出環境健康風險分區分級管理對策,推動地方生態
環境部門加強監管”。同時深圳市頒布實施的《中共中央國務院關于支持深圳建設
中國特色社會主義先行示范區的意見》《深圳率先打造美麗中國典范規劃綱要(2020
—2035年)》《深圳經濟特區生態環境保護條例》《深圳經濟特區健康條例》《深
圳市生態環境健康管理試點工作方案(2024—2026年)》等政策文件中均也明確要
求“建立健全環境健康風險評估制度,篩選環境健康風險源清單”。
2
(二)制定地方標準的必要性和意義
為深入貫徹習近平生態文明思想,落實《“健康中國2030”規劃綱要》《關于
全面推進美麗中國建設的意見》《“十四五”環境健康工作規劃》《中共中央國務
院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》《深圳率先打造美麗中
國典范規劃綱要(2020—2035年)》《深圳經濟特區健康條例》等文件精神,推動
保障公眾健康的理念融入生態環境政策制定實施的全過程,切實解決影響公眾健康
的突出環境問題。深圳市于2021年開始探索生態環境健康管理試點工作,旨在堅持
源頭風險防控,持續改善生態環境質量,增強生態系統安全,提升公民生態環境與
健康素養,率先實現人與自然和諧共生的美麗中國典范。
目前我國的技術規范主要集中在具體應用領域(如污染場地)對國外技術規范
的引進,各部門已發布的20余項環境健康相關技術規范缺乏頂層設計、各自為戰,
部分技術規范未能清晰劃分彼此的內容邊界及其相互間的聯系,而環境健康風險識
別、證據權重評價、不確定性分析等關鍵技術環節的基礎方法類標準規范基本處于
空白,不足以為解決我國目前面臨的環境健康問題提供足夠支持。因此,當前制定
《環境健康風險源識別技術導則》是落實黨和國家以及深圳市關于“建立健全環境
與健康監測、調查和風險評估制度”等要求的具體舉措,對于規范和指導深圳市環
境健康工作,推動落實深圳市環境健康風險管理具有重要的指導意義。
二、工作簡況
(一)任務來源
2021年11月-2023年2月,受深圳市生態環境局委托,深圳市環境科學研
究院和中國環境科學研究院共同承擔深圳市西部區域和東部區域環境健康風險
源識別等環境健康領域的科研項目,構建了一套適用于深圳市區域環境健康風險
源識別的技術方法,指導識別了深圳市全區域環境健康風險源清單,并在實際應
用中對該技術方法進行補充和完善。根據《深圳市市場監督管理局關于下達2023
年深圳市地方標準計劃項目任務的通知》,由深圳市生態環境局組織編制《環境
健康風險源識別技術導則》。本文件的提出和歸口單位為深圳市生態環境局。
3
(二)主要編制過程
1.標準立項
2021年11月起,成立標準編制組,開展前期研究及資料收集工作,廣泛收
集、充分查閱國內外有關文獻的基礎上,綜述了國內外相關標準情況,確定了標
準制訂的原則、方法和技術路線,為標準編制奠定良好的工作基礎。
2023年2月,標準編制組討論并確定了標準的關鍵性技術內容,提交至深圳市生
態環境局申請立項。2023年5月,深圳市市場監督管理局官網公示予以立項。
2.標準起草過程
2021年11月起,編制組提出《環境健康風險源識別技術導則》基本框架,多次
召開專題討論會,論證確定標準的關鍵性識別方法及要素等各項內容,形成工作組
討論稿。
2021年11月-2022年3月,編制組在總結凝練深圳市西部區域環境健康風險識
別成果的基礎上,對識別技術方案進一步修訂完善形成討論稿。
2022年4月-2024年4月,編制組組織召開6次專家咨詢會,共計邀請19家單位
的29名代表參加了標準咨詢會,共收到33條建議,其中30條采納、3條部分采納,
根據專家意見進一步修改完善。
三、地方標準主要內容的依據以及與國內領先、國際先進標準的對標情況
本文件依據GB/T1.1—2020《標準化工作導則第1部分:標準的結構和編寫
規則》的要求進行編寫。
(一)術語和定義
本文件環境健康風險源、關注污染物、暴露途徑、敏感目標等4個術語及其定
義參考HJ25.3—2019《建設用地土壤污染風險評估技術導則》、HJ839—2017《環境
與健康現場調查技術規范橫斷面調查》。
(二)識別程序
本文件環境健康風險源識別程序包括前期準備、環境健康風險源識別和清單
確定等3個部分,識別程序見圖1。
4
圖1環境健康風險源識別技術流程圖
(三)識別內容和方法
6.2.2關注污染物的確定綜合參考HJ1229—2021《優先評估化學物質篩選技
術導則》;
6.3.1關注污染物排放量的核算綜合參考HJ/T92—2002《水污染物排放總量
監測技術規范》、HJ/T356—2007《水污染源在線監測系統數據有效性判別技術規范
(試行)》和HJ/T397—2007《固定源廢氣監測技術規范》。
6.3.3健康風險評估綜合參考HJ875—2017《環境污染物人群暴露評估技術指
南》、WS/T777—2021《化學物質環境健康風險評估技術指南》。
6.3.4.1風險源強計算中致癌和非致癌健康風險權重系數,采用專家函詢的方法
確定,并通過邁實ahp軟件層次分析法軟件快速建模和計算分析。函詢專家主要來
自我國環境監測、污染物毒理、風險評估、污染物控制、流行病學等環境污染相關
5
領域,部門涵蓋生態環保部、衛健委和高校等。最終確定20余名知名專家為調查對
象并實施本次關鍵技術函詢。
6.4.3敏感度分級綜合參考HJ941—2018《企業突發環境事件風險分級方法》。
(四)國內外先進標準對比
1.國內相關標準情況
目前我國暫無針對環境健康風險源識別的技術導則,在HJ25.3—2019《建
設用地土壤污染風險評估技術導則》、HJ839—2017《環境與健康現場調查技術
規范-橫斷面調查》和HJ606—2011《工業污染源現場檢查技術規范》等標準中
涉及到部分污染源調查、現場檢查和風險物質的識別等內容,但對于如何圍繞環
境健康風險管理的角度,去制訂針對風險源識別的標準或技術導則暫無。
表2環境健康風險源識別相關國內標準
序
標準名稱標準編號適用范圍備注
號
針對物質危險
規定了建設用地土壤污染風
建設用地土性、生產系統危
險評估的原則、內容、程序、
壤污染風險HJ25.3
1方法和技術要求;適用于建設險性和危險物質
評估技術導—2019
用地健康風險評估和土壤、地
則向環境轉移的途
下水風險控制值的確定。
徑的風險識別。
規定了環境與健康現場調查
橫斷面調查的一般性原則、工
環境與健康作程序、調查內容、方法和技針對污染源廢
現場調查技HJ839—術要求;適用于特定時點和時氣、廢水和工業
2
術規范-橫2017期,針對企業事業單位和其他固體廢棄物的調
斷面調查生產經營者活動導致環境污查
染開展的環境暴露和人群健
康的調查。
6
序
標準名稱標準編號適用范圍備注
號
規定了工業污染源現場檢查
工業污染源的準備工作、主要內容及技術
HJ606—針對工業污染源
3現場檢查技要點;適用于各級環境保護主
2011現場檢查
術規范管部門的工業污染源現場檢
查工作
2.國外相關標準情況
(1)美國
美國從20世紀70年代開始針對環境風險源識別、防范與應急管理的相關
研究,目前已經形成較為完善的環境風險管理法律法規與標準體系。1990年,
美國《空氣清潔法修正案(CAAA)》要求對使用、貯存有毒有害物質的風險源設
施實施風險管理計劃,對有毒物質的事故排放進行風險評估并建立應急響應。美
國國家環境保護局(USEPA)隨后頒布了《化學品事故防范法規》,該法規是美
國第一部為預防可能危害公眾與環境的化學品事故制訂的聯邦法規。法規中列出
了77種有毒物質和63種易燃物質的控制清單與臨界量值,要求生產、使用、貯
存清單所涉及物質并超過臨界量標準的企業必須提交并實施風險管理計劃(risk
managementplan,RMP)。
表3美國環境風險源識別與應急管理法律法規
序號文件名稱發布年份
1《全國應急計劃(NCP)》1968年
2《清潔水法案(CWA)》1972年
3油污染防范(40CFR112)1973年
4《危險物質運輸法案(HMTA)》1975年
《綜合環境應對、賠償和責任法案
51980年
(CERCLA)》
7
序號文件名稱發布年份
6《化學突發事故應急準備計劃(CEPP)》1985年
7《應急計劃與公眾知情權法案(EPCRA)》1986年
8應急計劃與報告法規(40CFR355)1987年
9危險化學品報告:社區知情權(40CFR370)1987年
10《空氣清潔法修正案(CAAA)》1990年
11《油污染控制法案(OPA)》1990年
12油污染防范(40CFR112)1990年修訂
13化學品事故防范法規(40CFR68)1999年
(2)歐盟
20世紀70年代,歐洲發生了一些重大事故,尤其是1976年6月意大利塞
維索發生的化學污染事故,促使歐盟(原歐共體)在1982年出臺了《工業活動
中重大事故危險法令》(82501EEC),該指令旨在預防重大事故對人和環境的影響。
隨著《全球化學品統一分類和標簽制度》的建立與完善,歐盟在2012年發布了
《塞維索指令Ⅲ》(201218EU),對企業實行3個級別的控制。
意大利以《塞維索指令Ⅲ》為基礎對風險企業進行分級,依據企業涉及的
危險工業類型、工藝過程目錄以及危險物質數量,將企業分為非危險級、危險級
和非常危險級風險源,進一步量化企業事故對城鎮居民、農業生產、工業生產可
能造成的影響,以此判斷風險源風險大小。
(3)德國
德國聯邦環境局采用清單法對工業設施的安全性進行檢查和評級,旨在降
低企業的風險,對水資源環境進行全面的保護。與我國安全與環境跨部門監管相
比,德國企業安全生產和環境風險管理均由德國聯邦環境局統一負責,因此為企
業內部安全與環境事故的風險控制和統籌管理提供了條件。清單法以對企業的綜
合評價為基礎,其評價步驟包括:劃分工藝單元,對風險物質進行評價,計算水
8
環境風險指數;對儲罐設備、防外溢保險設備、管道、物質的儲存情況、防火設
施和方案、密封系統、廢水設施等不同的工藝單元進行檢查和評價,得出企業的
平均風險值,進而計算企業的真實風險值,將企業水環境風險劃分為3個級別。
3.國內外相關科學研究
環境風險源識別是根據因果分析的原則,把系統中能夠給人類社會、生態系
統帶來風險的因素識別出來的過程。識別過程中采用篩選、監控、診斷等方法將
環境系統中存在風險的因素一一找出,其作用是分析、歸納、總結系統中存在環
境風險的設備、裝置及流程。目前常用方法有專家調查法和安全核查表法。
專家調查法是一種風險定性識別方法,由從事相關領域研究多年、有經驗的
研究人員判斷分析進而識別出環境風險源。專家調查法包括頭腦風暴法、訪談法
和德爾菲法。頭腦風暴法是最常用的風險識別方法,以會議的形式邀請有經驗的
專家完成風險源分析和識別。訪談法是通過與資深人士或領域專家進行電話或面
談的形式完成風險源識別。德爾菲法通過往來信函的方式邀請專家匿名參加風險
源識別。
安全核查表法(SafetyCheckList,SCL)以系統工程原理為基礎,通過分
析識別出潛在的危險。該方法邀請評價人員、生產人員和操作人員共同參與,以
實現理論和實踐的結合。由于危險物質是環境風險存在的必要因素,包括易燃易
爆、有毒有害、反應性物質。研究多以危險物質作為切入點進行風險源識別。根
據行業從事生產生活活動的類型以及原輔材料、產品類型可以發現石化企業、危
險化學品儲運企業環境風險突出。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006
—2020年)》中指出危險化學品加工、生產和制造以及運輸為“公共安全”部分
的重點內容和優先主題。石油化工企業以易燃易爆、有毒有害物質作為原料或產
品,生產工藝高危且復雜,系統內危險設備較多,企業環境風險較大。
目前學界針對石油化工、化學原料制造等高風險行業的環境風險識別研究開
展較多。這些行業中高危設備存在環境風險,裝置設備故障將導致污染物排放,
造成環境污染問題。潘英云指出廠區危險物質、生產工藝及裝置為風險源危險品
的儲存、危險化學品長距離運輸的過程由于受到自然因素、人為因素的影響,加
上運輸設備大多在廠區范圍外活動,事故發生地點存在不確定性。運輸環境大多
暴露在自然環境中,一旦發生事故難以開展有效應急管理措施,污染物將直接暴
9
露于環境介質中,環境風險管理存在難度。危險化學品運輸的危險貨
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