摘要產教融合是現代職業教育的基本特征，促進我國職業教育產教融合政策協同、提升政策效能是深化產教融合的客觀要求。職業教育產教融合政策協同是一個涵蓋多領域、多部門的復雜系統工程。基于系統觀，構建了職業教育產教融合政策協同結構，包括政策主體、客體和運行三個子系統模塊。這一結構的運行機理為，通過跨界綜合協作、平衡利益關注、多維動態調整、內外環境適配，促進政策要素、子系統聯合發力，兼顧各主體合理利益及需求，形成對產教異質同頻認識，達到政策系統協同的最佳狀態。基于此，建議進一步強化協同意識，關注多元主體訴求，重視主體平等互商，整合多方領域資源，加大政策工具供給，完善政策效能保障，以從整體上提升職業教育產教融合政策協同能力。關鍵詞系統觀；產教融合；政策協同；運行機理習近平總書記在全國教育大會上明確指出，要堅持和運用系統觀念，正確處理建設教育強國中的重大關系，構建職普融通、產教融合的職業教育體系，這為推進新時代職業教育高質量發展提供了方向指引。近年來，國家層面出臺了《關于深化產教融合的若干意見》《國家職業教育改革實施方案》《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》等系列政策文件推動職業教育產教融合發展。產教融合作為現代職業教育的基本特征，已經成為深化職業教育改革、加快構建現代職業教育體系、提高技術技能型人才培養質量的關鍵之舉。隨著新技術演進加劇、產業快速變革，高端化、智能化、綠色化發展深化，“產”與“教”不斷縱深跨界融合，政府部門行政管理事權邊界延伸，事權內容趨于復雜化、交叉化，同時由于長期以來體制機制等桎梏，產教融合政策主管部門職能邊界不清、運行不暢，信息統籌不夠、共享不足，以致產教融合政策跨界協同難以落地，政策效能消減，產教合而不融、被動結合問題普遍存在，已成為學術界和實踐界廣泛關注的熱點議題。當前，有關職業教育產教融合政策體系研究主要集中于政策脈絡梳理和政策主體行為效果等單維度、單向度分析，或定性分析發達國家產教融合政策經驗與借鑒[1][2]，鮮見對產教融合政策體系中各子系統協同運行原理的研究，缺乏探索和發現政策現象、政策行為之間的規律性因果關聯。職業教育的跨界性，決定了產教融合政策體系是一個包括發改、教育、財政、人力資源和社會保障等多政策主體，以及行業、企業、學校、社會公眾等多政策客體，縱向橫向多維交錯政策運行的復雜系統，亟須以系統思維探究政策內部結構、運行機理和制度創新。本文基于協同學理論，以我國職業教育產教融合政策為研究對象，推演產教融合政策協同內涵，探析產教融合政策復雜系統結構蘊含和協同運行機理，并提出提升產教融合政策協同的實踐路向。一、職業教育產教融合政策協同的系統結構職業教育產教融合政策作為一個開放的生態系統，其協同的本質是政府職能部門共同解決“產”與“教”這一跨界問題，推動各政策之間的整合協同，即發改、教育、財政、人力資源和社會保障等有關產教融合主管部門，通過協商、溝通、整合等方式，使教育鏈、人才鏈、創新鏈、產業鏈實現產教融合政策系統內部要素之間以及子系統之間的協同，表現為政策制定主體通過政策制定—實施—效果作用于政策客體的動態過程[3]。基于此，本文將職業教育產教融合政策體系解構為政策主體子系統、政策客體子系統和政策運行子系統三個模塊。職業教育產教融合政策系統結構見圖1。圖1職業教育產教融合政策系統結構（一）政策生成復雜：產教融合政策主體子系統構成政策主體子系統是由各種政策行為者，特別是各類政策主體相互作用所構成的系統。職業教育產教融合政策主體子系統可解構為三個子系統：一是產教融合政策制定主體，位于整個政策系統的核心地位，也稱“決策中樞”，由擁有法定決策權的高層組織組成，基本功能包括確認政策問題、明確政策目標、組織政策設計、決定政策方案等。我國職業教育產教融合國家層面政策主體包括中共中央、全國人大、國務院、中央宣傳部、共青團中央、國家發改委、教育部、人力資源社會保障部、財政部等50余家中央國家部委、群眾團體和行業企業單位，即全國超過80%的國家部委參與制定過職業教育產教融合有關政策。二是產教融合政策執行主體，負責將政策內容轉化為政策效果，由政策執行組織及其人員，特別是行政機關和政府公務人員組成。基本功能包括產教融合政策方案的實施前準備、有效實施、分析和總結執行情況等。如教育部等部門印發《職業學校學生實習管理規定》，要求各地教育行政部門加強與有關部門的溝通協調，共同制定落實工作方案，細化對實習單位接收學生實習的激勵政策，明確部門聯合監管的方式和分工。三是產教融合間接主體，主要由雖不擁有合法的強制權力，但能夠參與或介入到產教融合政策過程中，并產生一定影響的政策間接主體所構成，基本功能是通過利益表達影響產教融合政策制定，影響并改變政策環境，填補政策主體力量所無法到達的空間。如《職業教育法》修訂過程中，教育部職業教育發展中心等智庫機構，以及各行業學者通過網上、書面、座談等多種方式深度參與，共同推動法律文本的研制和落實[4]。（二）利益攸關多元：產教融合政策客體子系統構成政策客體子系統即政策客體組成的系統，由產教融合政策利益攸關方圍繞利益關系相互作用形成，是一個既包括政策所要改變的狀態、直接作用的人和事，又包括政策所要調節利益的立體結構。職業教育產教融合政策客體子系統可解構為三個子系統：一是產教融合政策作用對象系統，主要包括與職業教育產教融合政策直接相關的職業學校、行業企業、社會團體、家長學生等多元主體。近年來，隨著產教融合的縱深推進，產教融合政策更加關注行業企業參與職業教育辦學的內生動力和積極性。二是產教融合政策實施目的系統，包括宏觀上教育與產業的融合、中觀上學校與企業的合作、微觀上教學與生產的結合，形成以教促產、以產助教、產學合作的局面。三是產教融合政策利益協調系統，在整個教育體系中，職業教育與經濟社會發展聯系最為緊密、與就業和民生關系最為直接，產教融合政策體現經濟價值與社會價值、學校關注與企業關注、政府效能與社會福祉等多方利益的平衡和協調，通過法規、規劃、意見等形式對產教融合活動進行規范，激勵多元政策作用對象對政策的貫徹執行和增值創新。我國職業教育產教融合政策文本中，多頻次出現“教育”“職業”“企業”等關鍵詞，政策主題根據產教融合發展形勢變化，呈現明顯的關鍵詞聚類性，從早期關注“教育”與“就業”，逐漸演變為更多關注“行業”與“企業”，政策目標從服務學校逐步向服務產業和社會區域結構擴展。如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》所勾勒出的“一體兩翼”現代職業教育體系，就是產教融合政策作用對象系統為實現各自目標而結成的利益共同體，在這個利益共同體中，職業學校和企業深度合作、緊密結合，優勢互補、共同發展，職業學校發展為企業創造和提供更加豐富的價值，實現利益最大化，企業發展也為職業學校創造更大的生存發展空間，實現價值最大化。（三）政策運行閉環：產教融合政策運行子系統構成從政策時間邏輯看，職業教育產教融合政策運行子系統涵蓋政策運行全流程，具體可解構為五個子系統：一是產教融合政策制定系統，即從發現問題到政策方案出臺的一系列功能活動，包括建立議程、界定問題、設計方案、預測結果、比較和抉擇方案以及方案的合法化等環節。二是產教融合政策執行系統，即政策方案付諸實踐、解決實際政策問題的過程，也就是將政策理想變為政策現實的過程，包括組織和物質準備、政策分解、政策宣傳、政策實驗以及指揮、溝通、協調等功能環節。三是產教融合政策評估系統，即依據一定的標準和程序，判斷某項政策的效果、效益以及優劣，并分析該政策取得成功或者導致失敗的原因。四是產教融合政策監控系統，即為達到政策方案的預期目標，對政策過程尤其是執行階段的監控，以保證政策的權威性和嚴肅性，包括監督、控制和調整等功能活動環節。五是產教融合政策終結系統，即在政策實施并加以評估后，采取措施予以結束的過程或行為。如一段時間以來，一些單位和個人受利益驅動，組織職業學校學生違規實習的問題，為規范行為、適應發展，在深入調研基礎上，2021年教育部聯合工業和信息化部等7部門修訂了《職業學校學生實習管理規定》，2016年教育部等5部門聯合印發的《職業學校學生實習管理規定》同時廢止。規定頒布后，教育部聯合各政策主體加強宣傳引導，分批開展政策培訓，要求各地制定工作方案，實習管理協同機制，加強過程監控，開展專項排查、重點抽查。調查結果顯示，政策實施后，職業學校學生實習有關問題得到有效解決，學生和家長更加認可崗位實習對就業和自我發展的作用[5]。二、職業教育產教融合政策協同的運行機理運行機理是系統結構要素、子系統為實現某一特定功能，在一定環境下相互聯系、相互作用的規則和原理[6]。從系統結構解析，產教融合政策系統各子系統內部要素之間、子系統之間以及系統與外部環境之間互動反饋，促使政策系統產生恰當的序參量，主導各子系統、要素的有序運行和功能互補，形成“1+1gt;2”的政策協同合力效應。借鑒已有研究成果[7]，通過各子系統的要素管理，構建我國職業教育產教融合政策協同運行機理模型，見圖2。（一）跨界綜合協作：產教融合政策主體子系統協同現代治理理論主張主體協同從縱向、橫向和綜合三個維度協調整合資源，讓系統要素在各盡其責中相互協調配合。一是在橫向協同維度，政府內部機構通過建立橫向協同機制，教育部門與產業經濟、人力資源、科技創新、財稅金融等橫向決策主體間進行訴求溝通、資源整合、行動協同，最終達到橫向政策制定主體系統的協同匹配。如各級職業教育工作部（廳）際聯席會議組織部門和單位之間相互協作，分享權力、信息、資源，全面有效掌握產業、企業、職業學校的差異化訴求，在有關產教融合政策研制和執行等環節達成權責明晰、事半功倍的效果，不斷健全產教融合辦學體制機制。二是在縱向協同維度，“國家—省（自治區、直轄市）—市—縣（區）”各垂直產教融合政策主體部門建立縱向協同機制，通過完善溝通和激勵機制等梯度落實宏觀政策，以確保政策效果與決策部門預期一致。在現有行政體制下，各產教融合政策主體基本歸屬本級政府管轄，縱向協同主要涉及組織架構梳理，加強上下級系統目標、部門目標、崗位目標的縱向一致，強調指標的縱向分解，即上下級之間的溝通與協同。三是在綜合協同補充連接縱向和橫向協同關系中的節點，縱向協同提供組織框架和合作基礎，橫向協同打通部門間隔，綜合協同則在縱向和橫向協同基礎上，進一步提高產教融合組織靈活性和應變能力。如“一體兩翼”現代職業教育體系架構中，“國家—改革試點省份—市域產教聯合體（行業產教融合共同體）”產教融合政策綜合協同機制，加大對上級職業教育產教融合政策的落實力度，及時根據國家宏觀戰略因地制宜，制定并實施本地區、本學校、本系統的政策執行方案，形成“以地域為經、以行業為緯”的產教融合現代治理網絡。（二）平衡利益關注：產教融合政策客體子系統協同政策客體是政策效能的受眾和承載者，也是政策的需求者，其內在訴求即為政策主體制定或執行政策方案、規劃的行為導向。產教融合政策客體子系統協同是產業、行業企業、職業學校、勞動群體等政策作用對象在互動協作中準確理解產教價值取向，尊重各方利益訴求，實現產教融合政策實施目的。一是在產業利益關注維度，產教融合突破了教育與經濟的單一利益關注，貫通科技第一生產力、人才第一資源和創新第一動力之間的聯系，有效集聚各方創新要素，提升科技創新能力，助力科技自立自強，從而促進產業結構轉型升級，助力現代化產業體系建設。二是在行業企業利益關注維度，通過加強合作溝通，提高企業對產教融合政策的認知和參與意識，發揮企業在職業教育辦學中的主體作用，使企業能夠根據自身特點和需求，選擇適合的參與方式，建立長期穩定的合作關系，培養高素養技術技能型人才，以人才儲備推動創新發展和戰略轉型。三是在職業學校利益關注維度，促進和引導職業學校樹立服務觀念和意識，實現專業與產業對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接、學歷證書與職業資格證書對接、職業教育與終身學習對接，通過向社會提供滿意的教育服務“產品”來贏得認可和支持，打破職業教育內部循環和身份固化問題。四是在社會群體利益關注維度，通過產學研深度融合，組織知名專家、業界精英和優秀教師，基于工作崗位的技術技能要求，設計教育過程、制定教育標準或培訓方案，在緊缺行業、新興產業中，組織知名專家、業界精英和優秀教師，及時把新方法、新技術、新工藝、新標準引入教育教學實踐，打造核心課程、優質教材、教師團隊、實踐項目，以滿足緊缺行業、新興產業對勞動者技能的新要求，提升社會的群體就業創業能力，解決結構性就業矛盾。（三）多維動態調整：產教融合政策運行子系統協同產教融合政策運行子系統協同，涉及政策全流程中目標設定、工具運用、過程執行、效果評估等基本環節要素的協調與統一，為政策可持續運行提供科學有效支撐。一是在政策目標協同維度，改變強調“產”或“教”單向度“量”的政策目標，替代為產教互動互融“質”的政策目標，具體在“以教促產”端口配置增強職業教育適應性的政策目標，助推產業布局優化與技術提升；在“以產助教”端口配置提高人才培養供需匹配度的政策目標，引導產業需求更好融入學校人才培養全過程；在“產學合作”端口配置高價值產教深度融合開發和創新的政策目標，實現協同育人與經濟社會發展的互動。二是在政策工具協同維度，政策目標的實現需要配置協同的政策工具，通過完善“金融＋財政＋土地”產教融合政策工具組合，重塑多元主體聯合辦學治理結構，以技術技能為融匯點，緊密聯結“科技—教育—人才—產業”鏈條[8]。三是在政策執行協同維度，各政策主體制定政策落地措施，以解決產教矛盾為目的，抓住產教問題解決的最佳時機，加強對各級政府有關部門關于產教融合政策協同計劃實施和責任引導，明晰部門職責歸屬，公開權責清單和問責機制，避免政策執行“協同失靈”。四是政策評估協同，政策評價目的在于精確評定某項社會政策或計劃的具體方案是否達到預期效果，一般分為確定政策目標和預期效果、測量實際效果、成本—效益分析等步驟。明確產教融合政策牽頭部門與參與部門的職權分工，規范制定工作考核責任機制，組織有關部門制定各環節統一評估標準，保證在政策執行過程中始終圍繞國家頂層設計的政策目標，避免過度關注部門利益，凸顯產教融合政策體系與其他政策之間相互協同的政策績效[9]。（四）內外環境適配：產教融合政策子系統外部協同系統理論認為，外部條件雖然間接作用影響系統組織，但這些間接作用變量因素將最終決定著系統組織的長遠發展，職業教育產教融合政策協同也不例外。一方面，產教融合政策主體子系統、客體子系統、運行子系統之間進行資源和能量的互動與反饋，實現政策體系的整體協同運行。其中，政策主體子系統通過互動溝通了解現代產業結構調整和技術變革，行業企業新形勢、新技術、新崗位更迭，以及職業學校高質量發展，社會成員全面發展、終身學習對產教融合的訴求，通過整合政策資源，確立合理的產教融合政策目標，優化配置政策工具，最后對政策是否達到預期目標開展評價，為制訂、修正或選擇產教融合政策提供可靠的依據；政策運行子系統按照政策主體制定的目標，通過政策執行滿足行業企業、學校、廣大公眾等政策客體的利益訴求，政策客體通過反饋將利益訴求傳回政策主體。另一方面，隨著職業教育產教融合與政治、經濟、社會和文化發展等各個領域、各個環節聯系越來越緊密，產教融合政策體系內部協同性和外部環境復雜性的關聯程度日益強化。面對錯綜復雜的外部環境，政策主體系統在制定相關政策時會采取與之適應的手段，構建科學合理的產教融合政策運行系統。與此同時，隨著政策主體系統對于職業教育作用與發展模式認識的不斷深入，出臺與產教融合相配套的政策法規，進一步完善職業教育產教融合政策環境，為職業教育產教融合、校企合作指明方向、提供保障。三、職業教育產教融合政策協同的實踐路向產教融合政策協同的理想狀態是各政策要素、子系統聯合發力，兼顧各主體合理利益及需求，實現信息、技術、知識、物資等有限產教資源有效利用，避免政策間的外部性，實現政策系統的整體協同運行。在實踐層面，強化協同意識形成，關注多元主體訴求，通過機制完善和資源整合，理順系統內外關系，加強政策效能保障體系，優化系統外部環境是重要突破方向。（一）強化協同意識形成，推進政策主客體深度合作政策協同的前提是政策主體必須擁有共同接受的基本理念，通過建立科學的利益驅動機制，把外在的強制變為內在的動力，促進各類政策制定和實施的目標協同。一是強化職能部門協作意識，跳出“產”或“教”單向度的“隧道視野”思維定式，關注“融”，抑制部門本位主義，樹立“整體觀”“大局觀”，加強“服務”觀念，既考慮產教融合政策實施對本部門的影響，也要考慮產教融合政策與其他部門政策的配合。二是加強宏觀統籌指導，重視政策目標體系建設，兼顧工具理性和價值理性，平衡多方利益，確立協同育人的主要目標，強化教育鏈、人才鏈、創新鏈、產業鏈的交互協同性，強化綜合性政策的運用，優化產教融合“四鏈協同”多元育人調控機制，為協同育人提供宏觀指導。同時，構建內部組織協同機制，發揮協同育人的牽引性和撬動性，均衡協同推進各政策目標的全面達成。三是產教融合牽頭部門要會同有關部門圍繞產業鏈上下游分布、分工與關聯邏輯，創新組織形態，優化制度設計，建立專業與產業發展協同聯動機制、快速反應機制，將職業教育與行業進步、產業轉型、區域發展融合在一起，深度對接產業鏈、強力支撐創新鏈、有效賦能人才鏈、更好融通資金鏈，推動形成與市場發展需求更加精準匹配、與現代產業結構更加緊密契合的合作機制。四是加強企業主導的產學研深度融合，強化目標導向，以職業院校專業建設情況為依托，關注職業教育助力國家戰略情況，把職業教育產教融合作為辦好人民滿意的教育的重要途徑，引導職業院校主動作為，與產業結合、與地方和政府政策結合、與社會區域結構結合、與個人終身學習結合，提升人才鏈在固鏈、強鏈、補鏈、延鏈匹配度。（二）健全協同體制機制，加強政策主體平等互商協同的本質是認識同一性與行動統一性，產教融合政策協同的前提是暢通各元素、各子系統間的溝通機制，加強信息傳遞反饋，從政策合作、政策協調到政策整合。一是加強政策主體橫向協調機制，破除職能部門體制機制障礙，配置政策協同的“權力清單”，降低政策運行交易成本。建議進一步發揮各級職業教育工作部（廳）際聯席會議的統籌協調作用，統籌考慮設置專門的產教融合管理部門，協調督促國家層面政策的制定與實施，尤其要明確教育與人力資源社會保障部門有關職業教育行政職責范圍，共商產教融合政策整體目標、方向、原則、標準和分工。二是加強政策主體縱向協調機制，強化政策制定部門、管理部門在產教融合中的核心地位，適度集權與謹慎放權相結合，自上而下配置事權原則。中央政府主要負責擬訂政策、標準、規范等宏觀調控，地方政府在貫徹中央政策的基礎上制定適合本轄區的實施細則，同時完善階段性動態評價，通過縱向激勵、橫向重組、量化考核等方式，協調和調動各方參與產教融合政策的意愿和積極性，提高政策實施過程的透明度。三是完善互動反饋機制，在國家產教融合有關政策研制過程中，要廣泛吸收政策執行組織及人員的實際工作經驗和意見，提高非政策制定主體參與政策制定的組織化程度，使各類主體有組織地發表意見、提出建議、協商，以此影響政府決策過程，在政策制定主體與政策執行主體、政策間接主體之間建立平等的話語機制，如加快公共參與制度建設，逐步建立健全產教融合政策的政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度。同時建立操作性強、多元化的監督制度，積極引入外部監督機制，不斷健全職業教育產教融合監督考察評價機制，以路線圖、任務書、時間表等方式，細化和明確責任落實，確保產教融合政策供給的穩定性、公平性、有效性和持續性。（三）關注多元主體訴求，加大政策工具供給力度產教融合政策協同需持續關注行業企業等政策客體需求，加大政策工具的供給力度和各類政策工具的均衡配置。一是明確產教融合主體在不同領域、不同環節的“融合”標準。各級政府將產教融合納入經濟社會發展規劃，與促進就業創業和推動發展方式轉變、產業結構調整、技術優化升級等整體部署、統籌實施，形成職業教育和產業發展統籌融合、良性互動的發展格局。二是地方政府要加大政策供給和資金投入力度，開辟政府財政經費進入企業辦學的渠道，或者政府按照一定比例返還城市教育費附加，資助企業辦學。職業學校、行業企業加大對推進職業教育產教融合的投入力度，如職業學校要建設高水平的能力實踐中心、學校工廠等，企業要加大投入，參與職業學校教材編寫、課程建設等具體工作。三是以新修訂職教法為依據，推進落實“金融+財政+土地”的組合式激勵等相關支持政策。明確各政策工具實施的邊界，協調統一各政策工具，規避“政策打架”，如對參與企業在稅前扣除、教育費附加征收、人才招聘和培訓等方面設計特殊優惠政策，減免項目融資擔保費用，優先支持項目用地，在產教融合型企業等項目遴選中予以傾斜等。重視集群效應，調動各界人士積極性，以項目為主導深化產教融合發展，形成良好的社會輿論氛圍，如通過建設溝通平臺的形式，加強全國各地產教融合項目信息的傳播與交流。（四）整合多方領域資源，完善政策效能保障體系產教融合政策各要素、子系統之間聯合發力，兼顧合理利益及關切，爭取各主體間利益最大化，統籌推進各政策目標的實現。一是修正產教融合中過度干預缺陷，建立邊界清晰的產權制度，明確利益分配、約束監督和退出機制，完善產教融合管理問責機制，明晰工作協同的失職責任和連帶責任界定。平衡教育公益性和產業營利性異質定位的關系，尊重企業的利益與價值，體現合理補償成本原則，在激勵企業積極性的同時兼顧教育公益性。如允許混改產業學院項目（專業）上浮一定比例學費。營利性產業學院除學費及財政資金外，經教育、財政等主管部門專項審計后在辦學3