丁輝研究員

北京市科學技術研究院

2013年12月城市基礎設施風險管理城鎮化的得與失

合理的城市發展與布局有利于經濟的發展得：失：城市規模無限擴大，人口迅猛增長給社會生活帶來一系列問題城市化過程中出現的問題城鎮化過程中產生的問題環境質量下降交通擁擠居住條件差增加就業困難失業人數增多安全事故頻發城鎮化過程中產生的問題

（1）人口結構——人口構成（職業、年齡、文化、素質等）（2）用地結構——用地功能（居住、工業、公共設施、綠地、交通等）（3）空間結構——城市形態（集中、分散、集中與分散結合）（4）環境結構——環境容量（城區人口密度、綠地布局、承載壓力）（5）產業結構——產業轉型（一、二、三產業及其合理調整）城鎮化產生問題的原因分析城市化促進了經濟發展、科技進步、和人類文明。但也出現一些風險，如社會風險問題、環境污染風險問題、基礎設施風險問題等等。可能性、嚴重性、脆弱性；控制力、承受力、恢復力。我國城鎮化發展過程的風險分析主要內容一、風險管理與業務可持續管理二、城市基礎設施風險管理一、風險管理與業務可持續管理（一）風險管理——ISO國際標準31000風險：不確定性對目標的影響。風險管理：一個組織對風險的指揮和控制的一系列協調活動。風險管理框架：組織對風險管理的設計、實施、監控、檢查和持續改進等進行的一系列基礎的組織安排。風險管理過程：是由一系列活動組成，這些活動包括：充分的溝通與協商，完整的確定內容與場景,包括風險辨識、風險分析、風險評定在內的風險評估，風險處置以及風險監測。在這一過程中要通過大量的實踐、完整的程序和管理策略的系統應用。風險管理定義首先，風險管理必須識別風險。風險識別是確定何種風險可能產生影響，最重要的是量化不確定性的程度和每個風險可能造成損失的程度。其次，風險管理要著眼于風險控制，通常采用積極的措施來控制風險。通過降低其損失發生的概率，縮小其損失程度來達到控制目的。再次，風險管理要學會規避風險。在既定目標不變的情況下，改變方案的實施路徑，從根本上消除特定的風險因素。風險管理是有效管理風險的原則、框架及過程,管理風險是運用風險管理……管理特定的風險。風險管理定義國際大環境，促進了風險管理的標準化和國際化。國際標準化組織歷時四年，從CD到DIS再到FDIS稿，不斷完善ISO31000標準，于2009年11月13日正式發布了《ISO31000:2009風險管理原則和通用指南》。

風險管理標準ISO31000標準——風險管理的原則與實施指南ISO31000：風險管理——原則與實施指南，提供了風險管理的原則和一般性指導方針，可適用于任何類型組織的風險管理。適用范圍適用于任何公共、私有或社會企業、協會、團體或個人。標準是通用的，將所有不同的對象都稱之為“組織”。應用于組織的整個生命過程，以及一系列廣泛的活動、流程、職能、項目、產品、服務、資產、業務和決策。風險管理的原則風險管理創造價值。

風險管理有助于目標的實現和改進，例如，人類健康和安全、法律和法規、公眾認同、環境保護、財務、產品質量、業務效率、公司治理和聲譽。風險管理是組織進程中不可分割的組成部分。

風險管理是管理職責中的一部分，同所有項目、變更管理流程一樣是組織進程中不可分割的一部分。風險管理是決策的一部分。

風險管理有助于確立優選方案以及對各備選方案的判斷。風險管理有助于決策者確定風險的可接受程度以及風險處理的合理性與有效性。風險管理的原則風險管理明確地將不確定性表達出來。風險管理應系統化、結構化、及時化。

系統、及時、結構化的風險管理方法有助于提高效率和可持續發展。風險管理依賴于信息的有效程度。

風險管理所需的信息來源于如經驗、反饋、觀察、預測和專家的判斷等。但是，決策者應考慮到數據或模型的局限性以及專家之間產生分歧的可能性。風險管理的原則風險管理應適應組織。

風險管理應符合組織的外部、內部環境和風險狀況。

風險管理應考慮人力和文化因素。

風險管理應考慮外部和內部人員的能力、觀點和傾向，這些因素可以促進或阻礙組織目標的實現。

風險管理應該是透明的、包容的。

風險管理應包括利益相關者，尤其組織的各級決策者，以確保風險管理工作的相關性并及時更新。風險管理應該是動態的、反復的以及適應變化的。ISO31000標準——風險管理的原則與實施指南ISO31000是著眼全局的風險管理標準。ISO31000是風險管理“簡潔形式”的象征。(一)風險評估與控制（二）風險評估與控制——重點環節及要點風險評估

風險管理（RiskManagement）就是以可接受的代價，識別、控制、減少或消除可能影響信息系統的安全風險的過程。風險管理

風險評估（RiskAssessment）是對各方面風險進行辨識和分析的過程，它包括風險識別、風險分析和風險評價，是確認安全風險及其大小的過程。風險評估是風險管理的關鍵環節

風險評估與應急管理的關系？

風險評估……風險管理………管理風險突發事件風險評估既屬于風險管理，更屬于應急管理，是側重于后果嚴重性與脆弱性的評估。應急管理是應對突發事件的管理：應急是應和急的管理，是事件發生前的風險評估和事件發生時的緊急管理。降低突發事件的后果和防止擴大。我國應急管理體系建設應急預案制度法制——法律建設突發事件應對法中多次涉及風險評估體制——政府應急管理組織體系政府主導，全社會參與機制——預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建中華人民共和國消防法中華人民共和國安全生產法

中華人民共和國警察法中華人民共和國防洪法……中華人民共和國突發事件應對法國家突發公共事件總體應急預案

國家專項應急預案

地方應急預案

風險評估的內容

風險評估中需要回答的問題：（1）什么是風險？（2）風險是什么？（3）為什么會出現這些風險？（4）風險出現的概率是多少？（5）風險后果是什么？（6）風險如何控制？風險辨識風險承受力與控制力分析風險可能性和后果嚴重性風險分級與處理對策劣勢因子優勢因子機會因子威脅因子風險評估流程風險評估重點環節風險評估重點環節：風險識別(全面性)，風險分析(客觀性)，風險評價(準確性)。每個重點環節有若干要點。從定性風險評價到定量風險分析從單一風險評價到綜合風險體系從局部風險評價到系統風險管理實虛結合具體實物風險與社會影響、人為風險的結合靜動結合靜態固定風險與動態發展、管理移變的結合宏微結合自然社會環境的考量與具體局部問題的結合（三）風險評估與控制——社會安全與運行業務連續性管理什么是BCM——國際標準ISO22301一體化的管理流程，有效辨識威脅與沖擊。它必須根據情況適時更新并保持有效。使組織有必備的恢復能力。保護利益相關者的利益，使其生產得到持續有效進行。能夠為組織提供業務中斷及恢復的戰略和操作層面的框架。業務連續性管理—BCMBCM的三個基本要素：事前，如何減少風險；什么準備。事中，如何減少損失；什么響應。事后，如何恢復正常；什么措施。事前準備事中響應事后措施業務連續性管理—BCM業務連續性管理體系—BCMS相關方業務連續性要求業務連續性管理體系的持續改進建立（策劃）監視和評審（檢查）實施和運行（實施）維護和改進（改進）相關方受控的業務連續性應用于BCMS過程的PDCA模型二、城市基礎設施風險管理基礎設施(Infrastructure)一詞源于拉丁文Infra，意為“底層結構”、“下部結構”，主要是指為社會生產和居民生活提供公共服務的設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。

城市基礎設施（urbaninfrastructure）是為城市的社會生產和居民生活提供公共服務的各類工程性基礎設施和社會性基礎設施的總稱，它是社會賴以生存發展所必須具備的物質條件。城市基礎設施的定義及分類工程性基礎設施一般指能源系統、給排水系統、交通系統、通信系統、環境系統、防災系統等工程設施。社會性基礎設施則指行政管理、文化教育、醫療衛生、商業服務、金融保險、社會福利等設施。我國一般講城市基礎設施多指工程性基礎設施。城市基礎設施城市基礎設施的定義及分類能源供應系統.電力生產及輸變電設施；煤氣、天然氣、石油液化氣供應設施；熱力生產及供應設施。水源供水排水系統水源工程、輸水工程和管理設施自來水生產及供應設施:雨水排放設施、污水排放處理設施及下水管網設施。交通運輸系統城市內部交通的道路、橋梁、客貨站、停車場、電車、汽車、出租汽車、貨運汽車、地下鐵道、交通管理等設施；城市對外交通的航空、鐵路、公路、水運等多項設施。郵電通訊系統郵政、市內電話、長途電話、國際電話、電報、傳真、廣播、電視和電腦網絡等設施。環保環衛處理系統空氣、水體凈化設施；廢棄物、垃圾處理設施；環境監測設施；環境衛生和市容管理設施；園林綠化設施等防災減災系統防火、防洪、防風、防雪、防地面下沉、防震、防海水入侵、防海岸侵蝕及人防戰備等設施。工程性基礎設施分類城市基礎設施的定義及分類

點-線-面構成城市立體空間：城市正常運行依賴于基礎設施之間協調互動關系的維系。點線面水、電、氣、熱等的輸送管道或纜線地鐵線路、道路等電、氣、熱等的生產設施公交站、客貨站等大型應急避難場所生態循環區等（一）城市地下管線風險管理1、地下管線概述及其安全形勢2、地下管線風險管理研究及實踐2014年8月1日，臺灣高雄市發生燃氣爆炸，事故造成32人死亡、321人受傷。2014年4月10日，蘭州發生自來水苯含量嚴重超標事件，苯含量達國家標準的20倍。2013年11月14日，波蘭中部的大波蘭省楊科夫-普舍格茨基天然氣管道發生爆炸，周邊的數十棟建筑被大火吞噬。事故造成至少3人死亡，10人受傷。2013年11月14日，波蘭中部的大波蘭省楊科夫-普舍格茨基天然氣管道發生爆炸，周邊的數十棟建筑被大火吞噬。目前事故已造成3人死亡，10人受傷，傷者包括兩名兒童，部分傷員傷勢嚴重，死亡人數可能會繼續增加。2012年9月27日，寧夏中衛市一天然氣管道發生爆炸事故造成3死4傷。2012年11月14日，長春市一直徑800MM供熱管線發生爆裂，導致8000戶居民暫時停熱。地面發生膨脹，熱水流出，出現大量的蒸汽，影響了過往的車輛通行事故案例地下管線是滿足城市運行和市民生產生活的重要基礎。地下管線擔負著城市的信息傳遞、能源輸送、排澇減災、廢物排棄的功能，是城市賴以生存和發展的物質基礎，是城市基礎設施的重要組成部分，是發揮城市功能、確保社會經濟和城市建設健康、協調和可持續發展的重要基礎和保障。城市地下管線37地下管線分類按功能分類城市地下管線可以分為給水、排水、燃氣、熱力、電力電纜、電信電纜、工業管道及其他等八類管線，每類管線按其傳輸的介質和用途又可分為若干種。截至2013年年底，包括城市供水、排水、供氣、供熱四類在內的市政地下管線長度已超過172萬公里，是1990年的管線總長的9.55倍城市地下管線發展狀況城市建成區范圍內供水、排水、燃氣、供熱四類管線平均密度為每平方公里35.98公里，是1990年管線平均密度的2.54倍。地理范圍分布廣以天然氣管線為例，北京市天然氣管網長度超過1.8萬多公里，分布在面積一萬六千多平方公里的16個轄區內。公共性和共享性服務范圍廣，服務地域覆蓋整個城市。網絡性當某些管線完全失去機能時，其影響不僅涉及該管線所服務的地區，還會影響到與之相關的管網服務區域。易損性敷設于地下，受各種不利因素影響，同時安全隱患不易被發現。各系統之間功能上緊密關聯性與空間上近距離共存性各系統之間產生的構造、機能、恢復障礙與誘發次生災害等多種影響，會加重地下管線的總體災害。城市地下管線主要特點特點中華人民共和國安全生產法中華人民共和國突發事件應對法中華人民共和國石油天然氣管道保護法建設工程安全生產管理條例電力設施保護條例石油天然氣管道保護條例城市燃氣管理辦法特種作業人員安全技術培訓考核管理規定壓力管道安全管理與監察規定安全生產行業標準管理規定建設工程安全生產管理條例生產安全事故報告和調查處理條例危險化學品安全管理條例……法律法規情況城市地下管線12專業系統內部：人員誤操作設備設施不安全狀態管理缺陷專業系統之間：臨近管線影響3管線系統外部環境：野蠻施工重物碾壓恐怖襲擊地下管線安全問題來自……總體情況從人、物、管理、環境4個方面建立城市地下管線基本危險因素辨識表物導致的技術和設計有缺陷；設計、施工質量缺陷；管線自身材質缺陷；設備、設施、工具附件有缺陷；設備設施強度不夠；剛度不夠；穩定性差；密封不良；應力集中；外形缺陷；外漏運動部件；操縱器缺陷；以及其他缺陷；管線防腐措施不利；管線超齡服役；安全設施缺少或有缺陷；防護裝置設施缺陷；防護不當；支撐不當；防護距離不夠和其他防護缺陷；個人防護用品有缺陷無個人防護用品；防護用品有缺陷；安全標志缺陷無標志、標志不清楚；標志不規范、標志選用不當；標志位置不當；其他安全標志缺陷城市地下管線基本危險因素辨識災害致因分析圖以燃氣管網舉例違章施工外力破壞超壓運行私改線路惡意破壞內部失誤管線腐蝕軟管老化閥門密閉差突發式泄漏漸發式泄漏突發火災漸發窒息材料質量缺乏維護管理漏洞災害致因及演化機理（一）城市地下管線風險管理1、地下管線概述及其安全形勢2、地下管線風險管理研究及實踐

城市地下管線風險管理關注風險導致的事故本身外，尤其要注重城市地下管線結構損壞帶來的功能失效后對城市運行和市民生活造成的蔓延式影響，以及相應的承受能力和控制能力。

一般的風險管理對象是從生產經營的組織，強調生產經營活動中保障生產經營活動參與者的安全、健康和設備設施不受損失；

城市地下管線風險管理在關注這些內容的同時，更加強調城市運行秩序的安全、確保城市功能的正常發揮。

一般的風險管理的集成性主要表現為生產經營單位內部或單一類型事故過程中各種要素的集成。

城市地下管風險管理工作的各要素的關聯性更大、影響更加廣泛，具有強耦合性、疊加性以及鏈狀群發性，需要兼顧物理因素和人文因素。城市地下管線風險管理的特殊性計劃和準備風險識別可能性分析后果分析風險承受力、控制力確定風險等級風險評估風險控制風險監測、風險預警、風險溝通城市地下管線風險管理體系分別對風險事件可能性和后果嚴重性進行分級，進而根據二者在風險矩陣中的位置確定事件風險的等級級別說明對應分值C1特別重大80.0≤C≤100.02重大60.0≤C＜80.03較大40.0≤C＜60.04一般20.0≤C＜40.05影響很小0≤C＜20.0級別說

明對應分值PA肯定發生80.0≤P≤100.0B很可能發生60.0≤P＜80.0C可能發生40.0≤P＜60.0D較不可能發生20.0≤P＜40.0E基本不可能發生0≤P＜20.0風險可能性的分級風險后果嚴重性的分級后

果

分

級54321可能性分析E低低低中高D低低中高極高C低中高極高極高B中高高極高極高A高高極高極高極高風險分級矩陣城市