比較政府體制緒論一、關于政府、政府體制

政府作為社會管理機構，具有雙重性質。作為國家機構的政府，它是國家機器的主要組成局部，是階級斗爭的工具；

作為非國家機構的政府，是適應處理社會公共事務需要而產生的公共權力機構，效勞于社會的公共需要，強調社會性、公共性。

政府的概念有廣義和狹義的理解：

廣義上，政府是指對整個國家進行組織管理、行使國家權力的一切機關，包括立法、行政、司法、國家元首在內；狹義上，政府僅指中央和地方的國家行政機關。

與政府的廣義和狹義相對應，政府體制也可以劃分其特定的研究范圍。政府體制的內涵廣義上的政府體制，是指國家立法、行政、司法及國家元首等機關的構成原那么、機構設置、職能劃分、結構形式及其相互關系的總和。它與廣義政府相對應，屬于政治學層面的政府體制，根本與“政治體制〞相同。狹義上的政府體制，是指政府行政部門的職能設置、權力結構及其運行的總方式。它與狹義政府相對應，屬于行政學層面的政府體制，根本與“行政體制〞相同。二、本課程的研究視角和內容設置內容設置

1.組織政府〔廣義〕的原那么比較2.政府體制的存續環境比較3.層級政府之間關系比較4.政府職能比較5.政府機構比較6.政府人力資源管理比較7.政府決策比較8.政府監督比較9.電子政府構建的意義三、本課程的研究方法比較研究方法階級分析方法歷史研究方法系統研究方法辨證唯物主義研究方法四、教學目的與研究意義

五、本課程主要參考書目

曹沛霖：?制度縱橫談?，人民出版社2005卓越：?比較政府與政治?，中國人民大學出版社2021曹沛霖、徐宗士：?比較政府體制?，復旦大學出版社1993曹沛霖、陳明明、唐亞林：?比較政治制度?，高等教育出版社2005吳大英、張明澎：?西方國家政治制度剖析?，經濟管理出版社1996徐育苗：?中外政治制度比較?，中國社會科學出版社2004陳振明：?公共管理MPA專題15講?，中國人民大學出版社2004喬耀章：?政府理論?，蘇州大學出版社2003謝慶奎：?政府學概論?，中國社會科學出版社2005程樣國、韓藝：?國際新公共管理浪潮與行政改革?，人民出版社2005詹姆斯·伯恩斯坦：?美國式民主?，中國社會科學出版社1993羅德·黑格、馬丁·哈羅普：?比較政府與政治導論?，人大出版社2007石杰琳：?中西方政府體制比較研究?。人民出版社2021

第一章組織政府的原那么比較

—“三權分立〞與“議行合一〞從廣義政府的角度，西方資本主義國家與社會主義國家組織政府的原那么有很大差異，即西方國家按照“三權分立〞原那么組織其整個政府，而社會主義國家組織政府通常實行“議行合一〞原那么。第一節西方國家三權分立體制與

行政集權民主制的開展一、西方國家組織政府的原那么—三權分立及運行模式〔一〕從分權制衡理論到三權分立體制確立亞里士多德的?政治學?、?雅典政制?指出政體三要素。波里比阿把政府分為平民社會、元老院、執政官三個局部，重點描述相互制約關系。洛克是第一次使用分權學說為資產階級組織政體進行經驗總結的學者，以英國君主立憲政體為依據，寫出?政府論?的上篇和下篇，提出分權理論。孟德斯鳩寫出?論法的精神?，明確地把國家權力分為立法、行政、司法三個方面。〔二〕三權分立體制在主要西方國家的運行模式美國典型的三權分立模式三權嚴格地分立與制衡，三機關人員不重合，且權力相互交錯和牽制。

英國傳統的三權分立模式〔2005年憲制改革前〕三機關權力融合：立法權與行政權相互牽制又融合；〔2005年之前〕最高司法機關與立法機關〔主要是上院〕相融合；最高司法機關的大法官兼任上議院議長，又是內閣成員。〔2005年憲制改革后傳統的模式自我解構〕法國的三權分立模式不同于美國的“制約與均衡〞，也不同于英國式“立法與行政相一致〞，而是總統凌駕三權之上，屬于總統統籌下三部門的分工。德國的三權分立模式三部門的相互制衡關系有限，聯邦總理為首的政府發揮著政治活動“主軸‘的作用，議會和法院主要起配合作用。〔三〕三權分立體制的實質與作用二、行政集權民主制主導西方政治制度的開展〔一〕從代議政府走向行政集權政府

代議制政府是自由資本主義時期所能采取的最好的政治外殼。然而，二戰結束后，伴隨西方國家經濟、政治、社會等領域的開展，傳統代議制開始由盛轉衰，由代議民主制走向行政集權民主制，由議會為中心的權力結構走向以行政為中心的權力結構，致使三權分立體制的權力重心發生位移。為什么典型的三權分立體制的美國也出現行政集權和擴權的趨勢？〔二〕行政集權民主制形成的原因及特點歷史原因經濟原因現代化進程的推動議會自身的局限行政集權民主制的實質或特點：行政集權、行政首腦專權

行政集權、行政首腦專權何以仍冠以“民主制〞？因為作為國家表現形態的民主仍然保存著代議民主制的議會制度、責任內閣制度；作為公民權利表現形態的民主仍然繼續實行普選制，并且逐步擴大了公民的普選權。第二節“議行合一〞原那么及在當代中國的實踐一、“議行合一〞的思想來源與實踐模式

“議行合一〞思想最早起源于法國啟蒙思想家盧梭，他批判當時的議會民主制的弊端，主張直接民主。在?社會契約論?中說明“主權在民〞和立法權、行政權統一于一個主體的思想。〔一〕“議行合一〞思想的早期實踐1871年3月法國巴黎公社的成立，是“議行合一〞思想在實踐上的第一次嘗試。它的“議行合一〞政權組織形式，是立法機關與行政機關合一，得到馬克思的高度評價。十月革命后，1918年的蘇俄憲法、1924年的蘇聯憲法，都規定了“議行合一〞的政府體制架構。但1936年蘇聯修改憲法，使代議機構和行政機構分開，議會和行政開始分享權力。從而改變原有的政府體制架構。〔二〕中國的“議行合一〞模式及其特色新中國在政權建立伊始，就分別設立了立法機關、行政機關和司法機關。中國的“議行合一〞并非巴黎公社式的“職權、機構、人員〞的“三合一〞，而是人民代表大會與“一府兩院〞的合一。

中國式“議行合一〞的最大特色，是它以人民代表大會制度為前提并作為其原那么而存在的。在這里，人民代表大會集中統一掌握國家權力，“一府兩院〞附屬于人民代表大會的權力，“合一〞于人民代表大會，最終“合一〞于人民主權。二、“議行合一〞與“三權分立〞的比較〔二〕中國式“議行合一〞與“三權分立〞的差異“三權分立〞強調三權的平行與相互制衡；“議行合一〞強調“立法機關是國家最高權力機關〞的本質。“三權分立〞強調分權；中國式“議行合一〞奉行國家權力集中統一之根本精神。中國式的“議行合一〞不同于巴黎公社的“議行合一〞，也不同于西方內閣制國家的“權力融合〞或“議行合一〞。第二章政府體制的存續環境比較第一節政府與立法機關的關系—西方國家政府模式比較一、內閣制政府又稱議會內閣制或責任內閣制政府，是指產生于議會選舉的內閣總攬國家行政權力并向議會負責的一種政府模式。這種模式通常適用于議會制君主立憲政體和議會共和制政體的國家。立法與行政兩機關只是機構分立，而人員相容合、權力相結合。奉行“議會主權〞原那么奉行集體負責或連帶責任原那么二、總統制政府

是指由總統擔任國家元首和政府首腦，獨攬國家最高行政權力的一種政府模式。立法機關與行政機關實行嚴格的分權與制衡行政機關與立法機關的成員身份不容合實行行政首長即總統個人負責制三、內閣制與總統制的比較差異點兩種政府模式產生的途徑不同兩種體制下政府組成的方式不同兩種體制下政府與議會的關系有差異兩種體制下內閣的地位、成員構成及其與政府首腦的關系不同第二節政府與司法機關的關系一、英美法系國家政府與司法機關的關系考察點：

政府首腦的人事權限對法院的有限影響；司法審查制度對政府的制約；行政訴訟由普通法院依民事程序來審理；檢察機關體系相對松散，與政府的關系也不盡相同第三節政府與國家元首的關系君主與總統〔主席〕，前者表達的是世襲和終身制原那么，后者表達的是選舉和任期制原那么。實權元首和虛位元首政府首腦與元首合一情況下：單一元首模式集體元首模式政府首腦與元首別離情況下：君主--內閣模式總統--總理模式第一、二章小結：思考題：第一章1、比較西方國家與社會主義國家組織政府〔廣義〕的原那么差異2、比較西方三權分立體制運行中的不同模式3、三權分立體制的實質與作用4、行政集權民主制何以形成？實質何在？5、中國的“議行合一〞模式及其特色6、中國式“議行合一〞與“三權分立〞的差異比較第三章層級政府之間關系比較一、單一制與聯邦制的原理差異層級政府關系，即在單一制國家里中央政府與各級地方政府之間的關系；聯邦制國家里聯邦政府與組成單位〔州或省〕政府以及地方政府之間的關系。層級政府關系涉及國家整體與其局部的縱向權力分配，其制度化的安排就是國家的結構形式。單一制是指由假設干行政區域構成的具有單一主權的國家結構形式，意味著主權完全掌握在中央政府的手中。西方單一制國家地方政府的層級有三級制、二級制；中國地方政府的層級在“省直管縣〞改革的地方由四級變為三級。聯邦制是由假設干聯邦單位〔州或省〕聯合組成的統一國家，通常是各個獨立的實體為追求共同利益而簽訂的契約。組成聯邦的成員單位不是由聯邦劃分的次級行政單位，不叫“聯邦的地方政府〞，成員單位以下的叫“地方政府〞。三個層級的政府。二、單一制國家層級政府之間關系比較1982年3月開始分權改革后，擴大了地方政府的權力1983年中央轉交領土整治、城市規劃、住宅建設、職業培訓等；1984年，又轉交交通運輸、社會活動和司法等權；1985年轉交教育、文化、環境保護等方面權力。權限轉讓堅持財權與事權匹配原那么。中央對地方的行政控制權減弱，中央下派地方的大臣不再作為地方最高行政長官。新設立大區作為第一級地方行政單位改革增加了地方政府層次，形成大區、省、市鎮三級制央地關系有了大調整，但中央政府的權力下放有限度中央仍可通過立法、行政、財政和司法手段監督地方政府2、“地方分權型〞單一制國家的央地關系英國是“地方分權型〞單一制國家的典型。表達在：〔1〕國家各組成局部的設置及地位由中央政府確定〔2〕各級地方政府的權力并非固有的，而是英國議會以立法形式加以規定的〔3〕英國地方政府有較大自主權，素有“地方自治〞傳統〔4〕中央對地方的控制主要通過立法手段，地方政府的存在及其一切權力均來自于議會的法令或頒發的特許狀〔5〕中央也對地方實施行政控制和財政監督〔6〕英國中央政府與地方政府的關系并非整齊劃一3、比較英國、法國單一制的不同風格英國有悠久的地方自治傳統，其地方自治程度高于法國英國中央政府處理與地方政府的關系尤其突出立法手段，法國習慣上注重行政控制英國中央政府與地方政府的關系呈現多樣性特征，法國的央地關系大體上整齊劃一

思考：英法的共同特點：

從地方政府的權限來源、地方政府的產生和彼此關系、地方與中央的關系、財政控制與監督等來考察三、聯邦制國家層級政府之間關系比較1、“二元聯邦制〞國家層級政府之間關系

美國是“二元聯邦制〞國家的典型。聯邦政府與組成聯邦的成員單位政府保持各自獨立的行為空間，各自獨立地履行憲法所賦予的任務。美國的政府層級關系包括聯邦政府、州政府、地方政府三級，是由一個聯邦政府、50個州政府、87525個地方政府組成的國家。

美國為什么建立聯邦制而不是當時流行于歐洲的單一制？聯邦政府與州政府的關系(1)聯邦行使主權，其地位高于州，但州有廣泛的自主權〔2〕聯邦與州實行分權：憲法以“列舉權力〞的形式規定了聯邦的權力，以“保存權力〞的形式將未授予聯邦、也未禁止各州行使的權力歸于州〔3〕聯邦權力呈現擴大趨勢，但并未取代各州固有的權力和地位州政府與地方政府的關系〔1〕監督地方政府的權力歸于州，地方政府不擁有固有權力，只能作為州的代理人或根據州議會的特許行使權力〔2〕地方政府的自治權限明顯增強，但并沒有改變附屬于州的地位聯邦政府與地方政府的關系〔1〕聯邦政府利用直接的大規模援助向地方政府行使權力〔2〕聯邦政府對地方政府的影響擴大，對原有的制度安排提出了挑戰2、“合作聯邦制〞國家層級政府間關系德國聯邦政府與成員單位即州政府的關系建立在合作和相互依賴的原那么根底之上，展現的是將層級政府結合在一起的“合作聯邦制〞情形。聯邦政府與州政府的關系〔1〕聯邦處于主導地位，其權力在州權之上〔2〕聯邦與州實行分權〔立法權、行政管理權和司法權〕〔3〕州有多種途徑對聯邦施加影響，兩級政府建立多個層次的協作關系地方政府自治的雙重法律保護〔1〕州以下的縣、市或鎮構成兩個層級的地方政府，各有權力、責任和職能，都享有自治權〔2〕地方政府在法定的職權范圍內獨立處理地方性事務。聯邦法律規定了“地方自治〞的原那么，州法律那么對“地方自治〞做具體規定〔3〕但地方自治同樣受聯邦政府和州政府的監督，必要時受到他們的干預3、比較美國和德國聯邦制的不同特色聯邦與州的職權劃分有不同特點地方自治權的不同法律保護聯邦與州權力沖突的解決機制有差異聯邦制與不同的政府模式相結合“合作聯邦制〞與“二元聯邦制〞的模式有別三、中國單一制下層級政府關系1、中國央地關系的多樣性及其比較地方政府類型的多樣性中央對地方的授權方式具有多樣性中央賦予地方的權限具有多樣性2、理順央地關系，探索合理的集—分模式改革開放前改革開放后第四章政府職能比較一、政府職能的含義及其分類

政府職能，是指一定歷史時期內政府需要承擔的職責和應發揮的作用。政府職能不是一成不變的，不同的歷史時期有不同的政府職能。政府職能行使的依據是憲法和法律規定。法定職能必須為，法禁不可為。

按照政府作用的根本領域劃分：政治統治職能經濟管理職能社會管理職能按照市場經濟中政府扮演的角色來劃分：公共物品的提供者宏觀經濟的調控者外部不經濟的消除者收入和財產的再分配者市場秩序的維護者、監管者二、政治統治職能和社會管理職能政治統治職能的階級性、強化和實施方式的變化社會管理職能的分化與擴大政府的經濟管理職能從社會管理職能中分化出來；一些特殊的社會管理職能應運而生，政府的社會管理職能更加擴大。〔八大領域〕政治統治職能必須以社會管理職能為根底，或者說，政治統治職能有賴于社會管理職能而實現。三、西方國家政府的經濟管理職能和模式比較2、西方政府經濟管理職能模式比較美國、英國自由市場經濟模式日本政府主導模式北歐國家的福利方案模式德國社會市場經濟模式法國的指導性方案模式四、西方國家政府職能的歷史演變1、20世紀20年代以前“小政府職能〞〞時期〔經濟、政治、文化環境〕2、20世紀20年代至70年代末，“政府職能膨脹〞時期〔經濟、政治、文化環境〕3、20世紀70年代至90年代初期，“政府職能收縮時期〔經濟、政治、文化環境〕4、20世紀90年代以來“政府職能再調整〞時期〔經濟、政治、文化環境〕每一次政府職能的重大調整都是特定歷史時期經濟、政治、文化環境變化的結果百余年來西方政府職能的演變是管理性質的轉變，而非政治性質的轉變政府與市場的關系始終是西方政府職能開展演變的主線。市場的缺陷使政府干預經濟成為不可防止，但政府干預以市場的作用為根底五、20世紀70年代末80年代初以后西方政府職能的變革及其趨勢1、表達“新公共管理〞導向的政府職能變革

政府職能市場化政府職能社會化政府職能分權化政府職能履行方式的企業化、電子化

2、評析“新公共管理〞運動對政府職能的創新六、中國政府職能轉變研究1、中國政府職能轉變意蘊

從適應于方案經濟的政府職能向適應于市場經濟的政府職能轉變從主導市場經濟的角色向效勞市場經濟的角色轉變從管制型政府向效勞型政府、法制性政府轉變從全能型政府向有限政府轉變從經濟建設型政府向公共效勞型政府轉變2、中國政府職能轉變的三個方面〔1〕政府職能重心的轉變

從整個職能體系看，職能重心已從政治職能轉向經濟職能和社會職能；

從各個職能領域看，政治職能重心從階級專政職能轉向民主、法治職能；經濟職能重心從方案經濟取向轉向市場經濟取向；社會職能重心從管制職能轉向效勞職能。〔2〕政府職能行使方式、手段的轉變從行政手段為主轉向經濟手段、法律手段為主；從微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主；由重視方案、排斥市場轉向市場起決定性作用〔3〕政府職能關系的轉變

理順中央政府與地方政府之間的關系，理順政企關系、政社關系、政事關系3、經濟職能和社會職能的重構1988年我國行政改革第一次提出政府職能轉變問題1999年我國啟動行政審批制度改革,政府職能轉變有了切入點十六大提出建立“行為標準、運轉協調、公正透明、廉潔高效〞的行政管理體制目標；政府職能定位為“經濟調節、市場監管、社會管理、公共效勞〞4、對西方國家政府職能變革的借鑒與反思關于政府職能市場化關于政府職能社會化關于政府職能分權化關于政府職能履行方式的企業化關于政府治理的電子化5、我國政府角色轉變的兩個“向度〞由“主導市場經濟〞向“效勞市場經濟〞的轉型政府由“經濟建設型〞向“公共效勞型〞轉型第三、四章小結第三章思考題1、比較單一制與聯邦制的原理差異2、比較英、法單一制的不同風格3、比較美國、德國聯邦制的不同特色4、分析中國央地關系的多樣性〔類型、權力大小、授權方式等〕5、分析改革開放后中國中央與地方關系的重大調整和完善思路6、“二元聯邦制〞、“合作聯邦制〞、“地方分權型〞單一制、“中央集權型〞單一制第四章思考題1、西方市場經濟中政府承擔的角色2、理解政治統治職能與社會管理職能的關系3、比較西方國家政府經濟管理職能的模式4、分析西方國家政府職能的歷史演變5、分析20世紀70年代末、80年代初興起的西方政府職能的變革趨勢6、分析“新公共管理運動〞對政府職能的創新7、理解中國“政府職能轉變〞的意蘊8、分析中國政府職能重心的轉變、職能行使方式和手段的轉變、政府職能關系的轉變9、中國政府職能的定位和體系重構10、西方政府職能的變革提供怎樣的啟示和反思11、中國政府角色轉型的“向度〞第五章政府機構及其改革比較一、西方國家政府機構的設置政府首腦〔產生、權限比較〕內閣〔組成、地位、與議會的關系、與行政首腦的關系〕辦事機構〔首腦辦事機構和內閣辦事機構比較〕職能機構〔數量、設置依據、部長〕直屬機構〔多樣性、獨立性、多功能性〕二、西方國家政府機構改革帕金森定律1957年英國歷史學家帕金森的?官場病?中揭示了政府機構自然膨脹、政府工作效率自然降低的法那么。一是行政官員想增加的是下級而不是對手——增加部署的法那么；二是官員制造工作量的法那么。行政機構、行政層次增加，延長了行政過程，結果增加了行政開支，降低了工作效率。縮減政府機構規模，歷來是世界各國政府改革的重要內容。英國執行機構化改革對政府管理的深刻影響〔1〕扼制了政府規模不斷膨脹的趨勢；〔2〕從根本上動搖了傳統的文官制度〔挑戰了職位永業制、統一等級的待遇平等等〕；〔3〕帶來政府內部責任機制的變化；〔4〕轉變了政府工作觀念，強化了績效意識〔從規那么為本到結果為本〕；〔5〕推動了政府部門中上下級從權屬關系到契約關系的轉變；〔6〕促使從注重過程控制到注重結果的轉變；〔7〕推動分權取向強化。三、改革開放以來中國政府機構改革及評析2003年改革：設立“國資委〞、“發改委〞、“銀監會〞和食品藥品監管部門、平安生產監管部門。2021年改革：配置宏觀調控部門，組建人力資源和社會保障部、環境保障部等。以“大部制〞改革為中心環節。從大的歷史階段看，1993年前的機構改革是與方案經濟體制相適應的，1993年機構改革開始轉向與社會主義市場經濟體制相適應的軌道；1998年、2003年、2021年的機構改革是適應于市場經濟條件下政府職能轉變的要求。2、上世紀90年代前我國政府機構改革何以循環在“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹〞的怪圈

抓住“政府職能轉變〞這個關鍵，才抓住了政府機構改革的“牛鼻子〞

政府機構改革必須同經濟體制改革、政治體制改革同時并舉，才能奏效

政府機構改革也需要與行政體制改革的其它方面同步進行，比方公務員制度的改革與完善、分權改革特別是體制外分權等改革同時展開。四、政府組織結構的優化與借鑒強化宏觀管理、市場監管、公共效勞部門實行“大部制〞和設立執行機構建設電子政府，構筑扁平化組織完善政府機構設置和編制的法制化第六章政府人力資源管理比較二、西方國家從傳統人事管理到人力資源管理的轉換三、西方國家公務員制度確實立及傳統原那么2、西方公務員制度的傳統原那么和遭遇的挑戰

兩官分途職務常任政治中立功績主義原那么四、西方國家公務員制度的變革1、美國克林頓政府時期的公務員制度改革〔1〕1993年美國出臺改革的綱領性文件?從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府?〔?戈爾報告?〕，指出美國龐大的自上而下的集中化官僚體制機構臃腫、僵化、缺乏活力；〔2〕指出解決績效問題的明智選擇只有一個，即放松內部規制。這不是改變一些規那么，而是設計對結果負責、而不僅對過程負責的新體制；〔3〕打破永業制(不是取消〕、〔在永業制外〕增加合同制雇員；〔4〕改革公務員評估體制，重視“結果導向〞，確定可測量的績效基線，簽訂績效合同，明確績效測評目標，確立獎懲標準；〔5〕減少政府內部層級，給負責具體工作的人以決策權。授權135個“重塑實驗室〞，以創新公共效勞供給方式。2、西方國家公務員制度變革及趨勢五、中西方公務員制度比較公務員制度的指導原那么比較公務員的人事分類制度比較：品位分類〔以人為對象〕職位分類〔以事為對象〕對公務員的管理內容比較：德能勤績廉，以績為核心；中國的交流、回避制度公務員的管理體制比較：部外制、部內制、折衷制公務員制度改革的關注點和趨勢比較：

放松規制與建章立制的區別；減少繁文縟節與細化規那么的區別；考試范圍縮小與“凡進必考〞、“凡晉必考〞的區別；強調靈活性與強調統一性的區別；等六、完善我國公務員制度