公共管理學原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第2章公共組織本章重點·公共組織的內涵、結構、組織過程與行為·組織環境與組織變革公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征1．組織與公共組織的內涵在公共管理學研究中，組織被定義為，“追求一定目標的人的集合體”或“為了實現共同目標分配工作的任何結構和過程”。通過對各種組織的研究，人們發現它們都具有一定的共性：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）組織是人們在相互交往中形成的一定行為關系的集合；（2）組織有著某種特定的目標；（3）組織有一定的結構和行為方式；（4）組織有其內在的精神意識，最終系統化為組織文化；（5）組織是一個開放系統，隨著組織環境的變化而有機發展。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征根據上述特征，我們可以將組織定義為：我們可以將公共組織界定為：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織組織是指在一定的社會環境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。公共組織公共組織是以管理社會公共事務、協調社會公共利益關系為目的的組織，主要指國家或政府組織（廣義的公共組織包含第三部門組織）。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征2.公共組織與私人組織的關系關于公共組織和私人組織的關系，大致有三種基本觀點：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一種觀點認為公共組織與私人組織都屬于組織，它們之間沒有本質的差別。第二種認為公共組織與私人組織之間有本質差別，“它們在次要的方面是相似的，在重要的方面是不同的”；第三種觀點，認為這兩種組織有同有異，難以截然分開。三種觀點2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征3.公共組織的構成因素公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共組織的構成因素主要包括以下12個方面：組織人員權責劃分組織目標規章制度職能范圍團體意識機構設置組織設計職位設置支持硬件權力與職權技術和信息2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型公共組織是一個多樣化的組織系統，依據不同的分類標準，可以劃分出多種類型。1．按財務—會計標準分類對公共組織按財務—會計標準分類，有利于加強審計和對公共組織的監督。

總體上，公共組織大體可分為六種類型：政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型2．按公共權力標準分類按照公共權力的強制性大小，公共組織可分為三種類型：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）強制型公共組織。這類公共組織主要是指政府部門。強制型公共組織的主要特點之一就是根據憲法和法律的授權，依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。（2）半強制型公共組織。在市場經濟條件下，政府管理是“有限管理”，即在市場失靈的一定范圍內實施管理。（3）非強制型公共組織。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務性，其中多數是非營利組織。2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型3．按權威與等級結構標準分類公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材古典模型古典模型建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，這一理論在20世紀30年代進入鼎盛時期。官僚模型第三部門行政模型官僚模型的理論基礎是馬克斯·韋伯創立的官僚理論。韋伯認為，官僚模型是最適合復雜組織的形式。第三部門行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑戰，系統方法和權變方法在組織理論中的應用則支持了這種挑戰。2.1了解公共組織2.1.3公共組織理論概觀目前，公共組織領域需要研究的若干理論問題包括以下幾個方面：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）公共部門人力資源管理研究（2）公共部門戰略管理研究（6）公共組織領導行為的研究（1）公共組織的特征、類型及其與私人組織的關系（4）公共部門的績效管理研究理論問題（5）公共組織的變異和權力制約研究2.2公共組織的結構與體制2.2.1公共組織結構的復雜性公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材橫向差異：部門化和專業化組織結構的橫向差異是指一個組織內成員之間受教育和培訓的差異程度，專業方向和技能、工作的性質和任務等方面的差異程度，以及由此而產生的組織內部部門與部門之間或單位與單位之間的差異程度。組織成員間的上述差異以及組織活動的復雜性必然會影響組織內的部門化和專業化。縱向差異：管理層次和管理幅度組織結構的縱向差異是指組織結構中縱向垂直管理的層級數及層級之間的差異程度，這就是管理層次和管理幅度及其關系。管理層次是指公共組織內部縱向劃分的等級數。管理幅度是指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員單位或部門的數量。2.2公共組織的結構與體制2.2.2公共組織的結構形式公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．直線—職能結構：直線—職能結構是在綜合直線結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式。1．直線結構：直線結構的特點是單一垂直領導，其結構簡單，領導隸屬關系明確。2．職能結構：職能結構是相關部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領導的結構。4．矩陣結構：矩陣結構是以完成某項工作為核心，從有關部門抽調人員組成臨時機構來履行工作任務的結構。組織結構2.2公共組織的結構與體制2.2.3我國政府組織的結構1．縱向結構縱向結構也被稱為層次結構，它反映了行政組織內若干層次中特別是上下層次之間的領導與服從關系。我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。中央層次即指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有三種類型：（1）兩級制。即直轄市—區。（2）三級制。包括四種情況：直轄市—區—鄉、鎮；直轄市—縣—鄉、鎮；省、自治區—地級市—區；省、自治區—縣、縣級市—鄉、鎮。（3）四級制。包括四種情況：省、自治區—地級市—縣—鄉、鎮；省、自治區—地級市—區—鄉、鎮；省、自治區—自治州—縣級市—區；省、自治區—自治州—縣、縣級市—鄉、鎮。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結構與體制2.2.3我國政府組織的結構2．橫向結構橫向結構又稱分部結構，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構成部門之間分工協作的來往關系。行政組織活動的復雜性決定了僅僅按職能方式劃分設置部門是不夠的，還應結合其他方式來進行劃分：（1）按地區劃分。（2）按服務對象劃分。（3）按行業和產品類型劃分（這曾經是我國行政組織的一種劃分方法）公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結構與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．首長制與委員制首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執掌的組織體制。優點：權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。缺點：由于行政決策大權由首長一人獨攬，容易導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監督。委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執掌的組織體制。優點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監督。缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的問題，委員間相互協調不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。2.2公共組織的結構與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2．層級制與職能制層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業務性質相同，但有隸屬關系，業務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優點：組織系統業務相通，便于溝通領導；權力集中，從上到下輻射開來，有助于統一指揮。缺點：上級任務繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業分工，工作彈性小；各層級行政首長權力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據不同的業務性質、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優點：分工明確，有助于工作專業化，提高行政效率。缺點：分工單位無力進行全局協調，責任不明。2.2公共組織的結構與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．集權制與分權制集權制是指行政權力集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。優點：政令統一，可在行政組織系統內實行一致標準，便于集中力量，發揮優勢，統籌兼顧。缺點：層級節制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發揮，不能因地制宜。分權制是指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。優點：各級行政組織可以因地制宜發揮自己的特長處理事務，行政措施緊貼實際。缺點：權力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現，上級反受下級牽制。2.2公共組織的結構與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4．完整制與分離制完整制又稱集約制或一元統屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監督的組織體制。優點：權責集中分明，組織結構簡單統一，機構之間分工合作好。缺點：行政首長權力過分集中，下屬單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。分離制又稱獨立制或多元統屬制，是指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監督的組織體制。優點：行政機關獨立性大，措施靈活，通過發揮專業部門優勢，對某些局部事務能夠采取有力的措施。缺點：機構間協調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權力及其運作1．權力的來源權力是一個組織中的個人或部門影響他人以達到預期結果的能力。權力是影響組織中其他成員的潛在力，但其目標是達到權力擁有者的預期結果。對于組織高層管理者而言，權力來源主要有四個方面：（1）正式的職位。（2）所控制的資源。（3）對決策前提和信息的控制。（4）居于組織中心位置。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權力及其運作2．權力的運行組織中權力的運行不是單純自上而下的，個人的權力可以流向任何方向，因此，可以將權力劃分為自上而下的權力、自下而上的權力和橫向權力。自上而下的權力運行的目的是控制下屬，主要包括六個方面。自下而上的權力運行的目的是控制上級。橫向權力運行的目的是控制處在左右的同級成員或部門。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權力及其運作3．組織授權授權已成為當代組織管理的重要趨勢。組織授權包括外部授權和內部授權。外部授權指組織間的授權，如中央對地方的授權、政府通過合同授權企業提供公共產品與服務等。內部授權指上級把權力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務。事實表明，授權有利于提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應性，增進組織活力。授權也面臨著很大的障礙，特別是上級組織或高層管理者們害怕失去權力后自己的地位受到影響。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協調1．組織沖突最常見的組織沖突主要有三種形式：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織沖突（1）目標與顧客的沖突。（2）功能與領域的沖突。（3）目標間的沖突。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協調2．組織協調組織協調可分為水平協調與垂直協調兩類。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）水平協調（2）垂直協調垂直協調不同于水平協調，它依靠組織的等級權威來完成協調，是上級對下級組織沖突進行的協調。通常，水平協調無法解決的沖突都會自動交給相關組織的共同上級來進行垂直協調。水平協調是指組織間水平方向上的合作。主要的方式包括：一是利益相關的組織通過協商達成協議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領域；三是根據組織領導準則，指定某個機構來協調特定范圍內所有組織的活動；四是建立一定的決策程序。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協調3．組織合作模型組織合作模型的主要特征包括：實行小團體控制；發展具有高參與性質的組織文化；競爭以時間為基礎，是效率的競爭；成立自我管理團隊；等等。組織合作模型可以有效克服沖突導致的精力分散和資源浪費，增強組織成員的團結，避免因激烈沖突引起的對組織問題判斷力的減退，消除不主動承擔責任反而積極尋找替罪羊的失敗者效應，增進組織間協調，提高組織的創新能力和適應性。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．X理論與Y理論根據人的本性的假定，人們傾向于采取兩種不同的組織管理方式。第一類假定稱為X理論。X理論的假定：第一，人一般生來厭惡工作；第二，對大多數人必須動用懲罰措施進行強迫、控制、指揮與威脅；第三，人一般愿意受人指揮，希望逃避責任。另一類假定稱作Y理論。Y理論假定：第一，一般人并非天生不喜歡工作；第二，外界的控制與懲罰并非導致向組織目標努力的唯一手段；第三，對任務所做出的承諾和完成任務后所得到的回報成正比；第四，逃避責任、喪失進取心、強調安全感通常是后天經驗的結果；第五，在多數情況下，解決組織問題需要員工相對較高水平的想象力、發明和創造能力；第六，在現代工業生活條件下，一般人的智力潛能只是部分得到了利用。2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為2．公共行政人員行為有三種基本模型可以幫助我們認識公共行政人員的行為。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）“成人發展模型”。成人發展模型基于社會心理學關于人生發展階段特征的觀念。（2）“文化行為模型”。在不同的民族文化背景下，行政人員的行為各不相同。（3）“政治行為模型”。政治行為模型通過政治因素來描述個體行為。三種模型2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為3．公共選擇理論與組織行為公共選擇理論假定組織中的個體是“經濟人”，個體行為具有“經濟人”的特征：其一，經濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經濟人追求的是自身利益的最大化。公共選擇理論關于政府行為的一個非常有影響力的重要論點，便是政府及其官員是預算最大化者。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.4公共組織的環境與變革2.4.1公共組織的生態環境

按照現代組織理論，組織環境可分為一般環境和具體環境。一般環境影響社會中一切組織；具體環境則直接地影響個別組織，指那些與具體組織活動過程相關的特殊環境因素。一般環境包括九個方面因素：文化、技術、教育、政治、法制、自然資源、人口、社會、經濟。也有的組織理論家認為，除一般環境和具體環境外，還應包括國際環境，現代組織無