1【內容摘要】中央銀行作為國家金融管理部門具有維護金融穩定、推進金融改革、改進金融服務的職責只有積極探索開展效益審計才能不斷提高工作質量和效率筆者結合人民銀行內部審計發展的現狀對今后中央銀行開展效益審計的內【關鍵詞】效益審計中央銀行經濟性效率性效果性李金華審計長在今年的全國審計工作會議上的講話中對于今后審計業務工作提出了兩個要關注的重點之一就是積極探索效益審計注意揭露由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費等問題促進提高經濟運行質量和效益中央銀行內審部門要順應形勢發展變化的要求積極探索開展形式多樣的效益審計促進中央銀行內部監督工作的開展全面提高中央2當前理論界對效益審計的概念有許多提法效益審計的實踐也各有特點比較代表性的觀點認為“效益審計關注的主要是對經濟性、效率性和效果性的審計”施青軍（2005）所謂經濟性是指“從事一項活動并使其達到合格質量的條件下和從事一項活動時期望取得的成果和實際取得的成果之間的關系”效益審計是傳統審計和管理咨詢二者的混合物它吸收了審計人員的獨立性、客觀性和報告技術之類的優點同時又從管理咨詢中攝取了專業分析系統和專業分析技能的養分其報告不應提供詳細的解決方案只應喚起人們對存在問題的注意總的來說只要圍繞著經濟性、效率性和效果性進行就可以認為是抓住了綱要因此筆者認為對于中央銀行來說效益審計就是指內審人員運用現代技術方法、經濟管理理論客觀、系統地對各行或職能部門的項目、活動、功能以及人財物管理和使用并就其實現經濟性、效率性和效果性的程度進行獨3(一)開展經濟效益審計可全面發揮中央銀多年來中央銀行內部審計職能定位主要體現在監督職能上基本上是以查錯糾弊、堵塞漏洞為目的以真實性、合規性檢查為重點確實發揮了不可或缺的作用隨著內部管理的不斷加強內控制度日趨完善業務操作日趨規范違規現象日趨審計延伸在審計的職能作用上開展效益審計除繼續體現出監督這一基本職能外,將更加突出建設性職能既要保證內部審計活動的真實性又要保證內部審計活動對組織經營增殖還要主動為領導層提供解決管理難題的咨詢信息充分發揮內審咨詢保證作用；在審計的目標和重點上開展效益審計將從評價內控執行是否具有合法性、合規性層面上擴大到主要評價、反映被審計對象的工作績效幫助被審計對象尋找管理漏洞防止損失浪費挖掘工作潛力改進管理等方面充分發揮內部審計（二）開展效益審計可有效促進中央銀行職能依法高效4提供金融服務的職能在促進經濟發展、深化金融改革、維護金融穩定等方面的任務非常艱巨通過開展績效審計對中央銀行各項管理活動的有效性、機構設置的科學性、管理人員素質及管理效率等方面的檢查與評價一方面揭示各行各部門在履行職責中存在的問題和潛在的隱患促進各行各部門及其工作人員嚴格執行有關法律法規和政策從而有效地控制和防范風險；另一方面為各行各部門出謀劃策有助于被審計對象不斷挖掘工作潛力改進管理,完善制度規范行為從而提高工作目前央行領導干部管理基本上是實行民主測評、筆試、面試為主的選拔任用機制缺少對競聘者工作業績和效率方面的考核環節目前中央銀行內審開展的離任審計、履行職責審計等都是對領導干部的監督側重于工作成果方面的審計雖然已經帶有效益審計的色彩但是按效益審計要求還不是很規范也不夠全面通過開展效益審計在審計內容上圍繞經濟性、效果性和效率性對領導干部的工作績效優劣進行重點檢查和綜合評價從而為干部隊伍的正確調配使用提供參考依據進一步完備考察考核干部體系的內容有利于提高中央銀行選5計的認識不足效益審計對于央行大多數人來說還是個新鮮的事物沒有經歷過即使是內審人員也不一定完全了解其次是開展效益審計缺乏相關法規制度和科學可行的評價標準對中央銀行來說需要大力加強效益審計基礎方面的建設如建立效益審計制度、完善審計評價標準、制定效益審計程序等等為效益審計的開展提供審計依據和技術支持況且現行中央銀行內審工作尤其在同級監督方面存在很多掣肘內審的地位更多取（二）審計對象特征的不可量化性中央銀行屬于非營貨幣發行、安全保衛、外匯管理等等如果開展效益審計涉及的審計對象多是制度建立健全、崗位設置、業務操作、制度執行等方面的工作業務活動的績效大多是非經濟方面的不論是評價還是指標的比較都存在一定的難度對于涉及資金方面的業務從風險控制的角度來衡量的話很難從數量上進行計算6（三）審計人員素質的不適應性效益審計的特點是綜合性強審計質量的優劣直接取決于內審人員對客觀現實的分析判斷能力這就對審計人員的綜合素質提出了較高的要求它不僅僅是審查財政財務收支活動還涉及單位或部門經濟管理活動的方方面面需要多樣化的創新方法和多學科知識的綜合運用才能達到效益審計的目的目前中央銀行內審人員、特別是基層審計人員的知識結構比較單一知識面狹窄且基本上來自業務崗位綜合分析、判斷能力不強不能很好地適應效益審開展中央銀行效益審計既要借鑒世界各國效益審計的經驗又要結合我國的國情根據自身的特點和實際探索央行效益審計的新路子在當前中央銀行全面開展效益審計的條件尚不完全具備的情況下要堅持循序漸進、先易后難、突出重點的原則圍繞促進央行依法、高效履行職責展開從揭露問題入手通過分析原因、提出建議達到促進規范、提高效益的目的7在效益審計的探索階段我們應選擇以貨幣資金為切入點以點帶面逐步推進人民銀行貨幣資金主要是指財務預算資金管理和基本建設項目資金管理在目前已開展對貨幣資金收1.預算資金執行的效益審計可重點突出以下三個方面的內容一是對各級行預算編制的科學性、真實性進行審查和評價查看預算編制是否可靠有無編制虛假預算、擴大開支范圍以及是否存在搞人情預算的問題；二是對各級行收入的合法性及其結構進行審查和評價看有無收入不納入預算、截留挪用預算外收入、收入不合法等問題；三是對各級行經費支出的合理性、及其結構進行審查和評價看是否按預算用途合理使用以最低的費用取得一定質量的資源達到預期目標由于中央銀行執行的預算會計制度在一般情況下不存在成本核算和資金周轉等問題因而審計中應著重分析其費用支出結構如公務費、業務費等支出各占多少其中郵電費、會議費、差旅費、汽車費用分別占多少人員經費和公用經費的比重怎樣從而判斷是否貫徹節約原則有無鋪張浪費情況等并通過對各級行經費支出與業務工作量進行比較衡量行政成本的高低和支出效果從中及時發現問題找出原因提出建議促使各級行提82.基本建設項目的效益審計人民銀行基本建設項目的效益審計重點應該審查因決策失誤、管理不善造成的嚴重資金使用三個環節進行一是對投資決策環節進行審計和評價項目決策是否遵循科學化、民主化的原則是否經過嚴密科學論證項目方案是否進行了多方案比較達到方案的最優化立項程序是否合規有無違反程序擅自立項的情況二是對項目管理環節進行審計和評價主要對建設項目管理制度的落實情況進行審計看有無因制度不落實、責任不明確、管理不到位等造成項目質量低下、延誤建設工期、投資增加等問題審計中應特別注意檢查對工程項目出包或物資設備采購等是否按照招投標法有關規定履行合法程序實行招投標管理防止暗箱操作三是要對項目資金使用環節進行審計和評價主要包括資金來源的合規性、資金的撥付管理、項目竣工決資金是否專戶存儲有無違規違紀轉移、借占、挪用截留建設審計從審計內容來看已經有了一定效益審計的特點但要全面9反映和評價領導干部履行職責情況還要對各項經濟管理活動的經濟性、效率性、效果性進行分析和評價用以核實經濟成1.工作效果性評價一是決策評價領導決策的正確與否關系到一個單位能否有效地配置經濟資源、人力資源還有決策程序的科學與否重大決策是否有科學的論證程序是否有適當的控制程序都會從根本上影響到單位的工作效率和效益因此領導干部履職審計中對決策的審計是必不可少的內容通過查看黨組會、行長辦公會、采購委員會等議事研究記錄主要看領導干部任期內對重大事項的決策的科學性和可行性是否經過充分的調查和論證是否經集體討論研究決定關鍵要看決策執行的結果如何是否存在決策失誤導致重大損失的事件二是工作目標完成情況評價重點是通過對照計劃目標和進行歷史比較看領導干部任職期間目標管理責任制所規定職責及管理目標是否已經實現和落實、各項工作成果是否真實準確、各項業務活動是否按照黨和國家的有關規定開展三是工作業績的評價從任期內當地主要的金融、經濟發展指標的歷史比較、金融生態環境狀況和各項業務績效考評名次、獲得上級行、地方政府的表彰通報情況等方面評價其在促進2.管理效率性評價具體包括人力資源管理是否合理、機構設置是否科學、管理思想和工作作風是否端正、管理方法和手段是否先進以及內部管理制度是否健全有效職工的精神風貌是否積極向上等這里重點關注人力資源管理的效益審計相同文化結構的單位由于其內部人員的安排與調配及內部機制等多種因素其員工的工作績效也是不一樣的在具體實施上可對以下情況進行調查統計基層組織結構不合理、效率較低的；組織內部人員搭配不合理、工作不協調的；人員不適應本崗位、工作績效差的；人員專業知識與工作崗位不對口造成人力資源浪費的任期內是否執行了干部交流和定期崗位輪換制度是否存在任人唯親、用人失察、失控并造成重大損失或不良后果的情況通過對人力資源管理的效益審計發現人力資源管理中存在的問題對經濟效益產生的影響并對人力資源管理中存在的不合理因素提出審計意見或管理建議書（三）圍繞央行職責履行情況開展效益審計向多領中央銀行作為國家金融體系的核心在實施宏觀調控、促進地方經濟發展等方面有著極為重要的作用圍繞央行履行職責情況開展效益審計必須從宏觀著眼對經濟管理活動的諸如政策、措施、手段、方法等開展審計評價促進央行各1.貫徹執行貨幣政策方面的效益審計中央銀行內審部門開展貨幣政策執行情況審計可針對央行各分支機構這里效益主要是指宏觀效益或社會效益重點是貨幣政策執行情況的審計和評價一是被審分支行是否根據貨幣政策積極對銀行業金融機構進行窗口指導組織協調金融機構貫徹實施是否積極協調銀政、銀企、銀行之間的關系優化信用環境資金簽約合同率與實際履約率情況是否低下有無貨幣政策傳達不及時、不全面貫徹措施不落實或偏離貨幣政策方向的情況等等二是比較被審分支行轄區一定時期貨幣信貸統計數據資料及相關經濟指標檢查再貸款、再貼現等貨幣政策工具的運用是否體現了國家經濟結構調整、產業結構和中央銀行貨幣政策的要求是否充分運用支農再貸款等貨幣政策工具支持“三農”的發展以上幾點代表性的反映了貨幣政策的貫徹落實所產生的社會效益在審計評價時要將被審分支行轄區支農再貸款、再貼現的累計發放數、不良貸款率、增長率等連續幾個年度的有關指標進行橫向、縱向比較檢查被審分支行貨幣政2.提供金融服務方面的效益審計中央銀行職能的調整迫切需要進一步增強服務意識改進服務手段拓寬服務領域切實提高服務效率和水平這里一是要開展支付結算管理的審計評價主要檢查是否能夠充分運用中央銀行集中核算系統建設資金匯劃“綠色通道”確保資金清算匯劃高效安全是否開展結算紀律檢查、協調解決結算糾紛、查處違規行為是否存在影響支付渠道暢通造成支付清算秩序混亂的情況二是要對國庫資金管理開展審計評價主要檢查是否嚴格執行國庫各項規章制度準確及時地辦理財政預算收入的收納、劃分、報解以及財政預算資金的支撥和退庫有效防范國庫資金風險保證國庫資金在區域經濟發展中發揮更大的作用三是要開展外匯管理的審計是否能夠堅持監管與服務并重盡可能的降低企業經營成本為企業經營提供優質服務等四是要開展貨幣發行管理的審計評價檢查是否能夠根據市場需求做好發行基金調撥；查看該轄區金融詐騙、洗錢等犯罪是否頻發；通過實地調查的方法了解流通中人民幣的整潔度以及有損人民幣信譽3.維護金融穩定方面的效益審計人民銀行與監管職能的分離基層人民銀行承擔著轄區金融市場協調發展的重要職責務必保持地方金融秩序的穩定這里可突出以下三個方面的檢查內容一是對金融穩定協調機制進行審計評價不同監管機構之間、人民銀行和監管機構之間、人民銀行和地方政府之間是否存在未建立協調機制以致監管信息資源難以共享存在