地方財政壓力下的農村發展"內容摘要：從1990年代中期以來，我國農村社會經濟發展滯后、農戶收入增長緩慢、農民負擔加重，農民收入增長緩慢且幅度過小、農業產業結構調整困難、農村剩余勞動力轉而難出的問題日益凸現。特別是中西部地區的農村地方財政困難超重，在農民家庭收入增幅趨緩、非農生產性負擔持續快速增加、生產性投入持續增大以及地方公共設施和基本建設投入不足的四重壓力下，農村社會經濟發展滯后已經對社會的穩定和經濟發展產生消極的影響。對此，中央明確提出要把提高農民收入作為下一步農村工作的重點。本文力圖從制度分析的角度對解決農村問題提出一些看法，并提出相應的政策選擇。

一

“三農”問題的歸結點是農民問題，集中體現為農民收入問題。20世紀90年代中期以來，農民收入增長趨緩，增幅減小，城鄉居民收入差距拉大，而與此同時，農民生產性負擔和非生產性負擔日益增長。

非農業生產性支出中的另一個大頭是醫療費用的支出。與我國城市社會保障和醫療保障體制不同，農戶承擔著個人和家庭養老和醫療保障的全部職能，目前農村基本上實行的是以戶為單位的土地保障和家庭養老，國家醫療保障和養老保險制度在短時間內還難以覆蓋農村地區，隨著農村家庭人口的減少和老齡化趨勢，加之，由于醫療藥品市場管理混亂，醫療費用呈幾何基數增長，農戶預期支出將進一步增長，這將迫使農戶預留一定的積蓄作為養老保障和醫療保障。據有關調查，醫療費、治療費、醫藥費價格上漲幅度近幾年已經成為突出問題，一些婦科疾病的治療費用如生孩子、子宮肌瘤切除以及普通外科手術費用已經由過去的幾百元上漲為3000到5000元，除此之外，還有各種住院費用負擔。現在農村養老是一個突出問題，現在大多農戶為兩個孩子，隨著農村人口老年化家庭養老負擔將呈現增長趨勢，為了應付養老和疾病，農戶相當一部分收入要作為養老和醫療保障強迫儲蓄。尤其值得注意的是，我國農村醫療、義務教育之后的高中教育、高考教育日益向中心城鎮集中，這也造成農村醫療和教育收費標準趨向城鎮居民收入標準定位。

三是農村公共品供應的弱化將使農戶隱性負擔逐步增長。在改革開放前，農村公共產品提供主要是由組織成生產隊、生產大隊和農村人民公社和縣三級供應，由于行政控制和政治強制動員保證了農村公共產品的供給。改革開放以來，在農戶家庭承包經營的基礎上，以原生產大隊為基礎建立了統分結合的雙層經營機制，以生產大隊組織機制為基礎保證對農戶家庭承包難以完成和組織的公共服務提供。從實踐中看，在經濟基礎比較好的地區，生產大隊的公共服務職能在改革以來逐步得到強化，尤其是原先村鎮企業發展比較好的生產大隊，對農戶提供直接生產性服務的公共職能得到進一步強化和擴展，如組織農戶與加工企業之間的對接、組織農戶集體運輸公司，結合農村種植業的調整，組織采購———生產———批發中心等，以降低單個農戶進入市場的成本，提高農戶在市場上的要價能力。在經濟職能強化和擴展的同時，這些村鎮組織的社會公共產品服務職能也得到擴展，如組"織農村教育、農村養老保障、農村醫療保障以及農村安全等。但在一些欠發達地區，改革前農村集體經濟基礎薄弱，改革以來村鎮企業發展比較欠缺，以大隊為單位的集體經濟幾乎沒有積累，某些地區村一級組織缺乏集體經濟支撐而造成組織能力低下，集體公共產品幾乎完全靠農戶集資或攤派，甚至農村大隊管理人員人頭費也要靠攤派和提留，不僅無力組織農村公共產品的服務，甚至連維持大隊的基本管理職能都難以為繼。在這種情況下，農村公共產品的服務主要由農戶自籌，如公路、水利設施、電力設施、電視通訊廣播設施以及教育設施，都需要農戶自籌來組織，有些實行分級分攤。有些則因為經費短缺不得不實行分包給農戶經營，把本來屬于集體提供的公共品轉變成收費服務項目和經營性項目。目前，隨著改革前農田水利設施進入后期維護使用期，國家專項經費難以到位，這些投入還是主要依靠農戶籌集。這種隱性負擔也有增長趨勢，不過這些隱性負擔大多表現為直接的勞務投入或可以以工抵資，由于農村勞動力價格較低，對農戶相對來講負擔還不是太明顯。隨著農戶種植業的調整，經濟作物和面向市場的作物比例增大，農戶對市場供求依靠度加大，但是，在一些欠發達地區，種植業調整后的生產還難以形成規模化的生產—批發中心，農戶進入市場的渠道缺乏，而且單個農戶進入市場的成本比較高，甚至受到某些中間環節的盤剝，在集體無力組織，也缺乏組織進入市場的人員的情況下，農戶之間不得不自發組織起來，通過互助合作方式進入市場，這勢必要加大農戶的負擔。隨著農村城鎮化發展，在國家財政轉移支付不能保證農村公共產品投入的情況下，而且農戶由純農業向多種種植業、養殖業以及加工業兼營趨勢的增強，農戶的這一部分隱性支出將呈現增長趨勢。在農民隱性支出中，還有一個值得注意的現象，既農戶收入結構中以實物為主，有些地區農產品收購部門對農戶交售實物實行延期付款方式拖欠，或以實物抵償，而支出則以現期貨幣為主，甚至有些村提留和統籌也采取貨幣支付。從中西部地區和純農生產區來看，農戶支出的貨幣化和現期支付，主要來源是靠出售農副產品，其中以谷類等大宗糧食為主，這使得農戶不得不在非常不利的情況下，出售農副產品以變現，這也是造成農民增產不增收，甚至虧本的問題，造成谷賤傷農的問題，同時，糧食生產成本持續上升，而糧食市場價格則持續下降，工農業產品之間存在比較大的剪刀差價格比，這也是農戶隱性負擔不可忽視的重要因素之一。

二

農民收入增長緩慢、增幅減小而支出持續增長的問題，是一個長期的結構性問題，也是一個體制性的問題，更深層次的問題還是宏觀體制和長期實行的城鄉隔離的二元發展模式的結構性問題，可以說是一個既苦于城市化的不發展，有苦于城市化發展這樣一個發展結構問題。

改革開放以來，農村獲得了較大的發展，整體上有了相當大的提高，特別是改革開放的前期，隨著農村管理體制的改變，農民在獲得經營自主權以后對種植業的高投入，特別是勞動力和管理的高投入，以及種植業結構調整經濟作物種植面積的增加和產量的提高，以及國家實行提高農副產品收購價格的政策，提高上繳提留后農民自主銷售的收購價格等政策，雙重效應使農民收入獲得大幅度增長。同時，農民在獲得對農業經營自主權以后，也獲得了某種程度的外出務工和組織鄉鎮加工業以及運輸服務業等非農產業的有限自由權利，又為農村拓展了新的收入來源，農村收入大幅度增長，特別在一些鄉鎮企業比較發達的地區，在較短的時間內，鄉鎮企業的非農收入占到農村集體總收入的半壁江山。在收入增長的推動下，在一些集體經濟比較發達和鄉鎮企業經營狀況比較好的地區，農村的各項事業有了較大的發展，農民的生活水平有了較大幅度的提高，農戶生活質量和生存條件、特別是住房條件有了一定的改善第二產業和第三產業有了。

在改革前期，在發展小城鎮、發展鄉鎮企業的政策主導下和對農民實行“離土不離鄉”的戶口遷徙的管理制度約束下，農村中心城鎮發展迅速，一些縣級中心城鎮成為農村城市化的主要支撐點和增長點，在一些發達地區鄉鎮中心村鎮成為了農村城鎮化的主要支撐點和增長點，盡管這種政策主導和制度約束限制了生產要素的自由流動，阻隔了鄉鎮企業向中心城鎮的集中、向中心城市的集中，某種程度降低了生產要素的使用效益，但在當時的情況下這對帶動農村社會事業的發展起到了良好的推動作用。從現在的情況看，這一政策主導和制度約束，截留了一定資源，為農村中心城鎮的發展創造了一定條件，而且通過鄉鎮企業的發展為中心城鎮集聚了人口，提高了中心城鎮的城市功能，為一部分農民進城務工經商創造了條件，也使得鄉鎮企業的利潤中有相當部分返歸農業，在國家財政投入不足的情況下支撐了農村的進步和農業的發展。毫無疑問，這也是改革初期農民收入大幅度增長，農村社會進步顯著的一個必要的條件。

但是，進入90年代中期以后，隨著鄉鎮企業的發展和國家逐步開放中心城市戶口、務工限制，鄉鎮企業的成長已經超出了區域限制，城市國有企業的改革，為農村生產要素向中心城市流動創造了條件，也為農村人口向中心城市集聚提供了條件，欠發達的中西部地區，農村生產要素也逐漸向縣級中心城鎮集聚，企業務工和經商人口也逐漸向中心城鎮集中定居，在這種情況下，鄉鎮企業和農村個體經濟業主的收入中相當部分開始投向和擴大再生產和城市生活設施。特別是隨著鄉鎮企業逐漸向中心城鎮和城市的集聚，生產要素向城市的集中，對農村生產要素反而形成了抽取效應。進入90年代中期以后，農村縣和鄉中心村鎮的大規模建設已經成為各地各地政府追求政績的主要目標，為了建設所謂的花園城鎮和提高中心城鎮的物質文明程度，各地各級地方政府竟相攀比搞所謂達標活動，在國家財政轉移支付有限、專項項目資金限制比較緊的約束下，國家又三令五申禁止集資和向農民攤派，所以更多依靠向一些鄉鎮企業和地方國營企業攤派籌措資金，這也在客觀上造成鄉鎮企業資源資金向中心城鎮集聚。不過，隨著國家放開進入城市的制度限制，生產要素和人力資源向中心城市和中心城鎮的集聚是一個客觀過程，因為中心城市便利的基礎設施、相對集中的信息資源和人力資源以及吸引人才的便利條件等軟的和硬的投資環境，可以大大節約企業生產成本，特別是前期基礎設施的投資成本、運輸成本和以及區位優勢形成的間接人力資源成本。而且，隨著鄉鎮企業進入中心城鎮和中心城市，它也必然逐漸失去鄉鎮企業的原來特征和功能，逐漸成為一個獨立的經營實體和市場競爭的主體，它也必須以擴大再生產、提高自身技術水平和競爭能力為基本目標，不可能再以傳統扶持農業和農村發展的加工企業進行運作。

與此同時，隨著鄉鎮企業向中心城鎮和城市的集聚，進城務工經商的農民逐漸定居中心城鎮或城市變為城鎮居民，其務工經商的收入更多用于家庭生活水平的提高、子女的教育等，對農業和農村的返哺比例逐漸降低。而且隨著農村生產要素向中心城鎮和城市的集中，農村中比較善于經營的農民也開始脫離農業進入城市務工或經商，農村經營人才流失嚴重，留在農村的勞動力大多為老弱病殘人口和經營能力比較差的勞動力，這種隨著生產要素向城市積聚而形成的人力資源向城鎮的集聚，也在一定程度上形成了對農村智力資源和資金資源的抽取效應。

實際上，我國農村鄉鎮企業在改革開放初期主要分散在農村地區、而且主要以農業加工業和與日常生活相關的輕工業為主，并主要吸收農村勞動力，進入鄉鎮企業的農村勞動力形成離土不離鄉的選擇模式，更多是我國"傳統的行政控制管理體制和城鄉二元隔離的制度約束的結果。因為在改革開放初期，農村承包制的推行和公社政社合一管理體制的解體，不僅給予了農民一定的農業經營的自主權，更為重要的是給予了農民一定的遷移自由和選擇經營的自主權，但與此同時城市戶口制度的限制和國有企業管理體制改革還沒有推行，以及相關的物資管理體制改革的滯后，使得農村生產要素難以與城市生產要素、技術設備、人力資本相結合，種種限制也使農民難以進城發展。而工農產品之間的巨大剪刀差的經濟效應和農村尖銳的人地矛盾，使得農民不得不在城鄉結合部或農村地區開辦鄉鎮企業，分散的農民也只能進城選擇投資成本小、城市人不愿經營的服務業或與農副產品相關的長途運輸業、零售批發業。當然其中也有地方政府的積極鼓勵和參與支持，畢竟鄉鎮企業的發展可以增加地方政府特別是鄉鎮一級地方財政和地方資源，可以減少地方干部在興辦地方公共事業時對農民的依賴，減緩由此引發的與農民之間的矛盾，而且，鄉鎮企業可以吸引人才和資金，便于出政績等各方面的便利條件。但是隨著城市管理體制改革的推行，生產要素可以在城鄉之間自由流動，為鄉鎮企業進城和農民進程創造了條件。隨著鄉鎮企業進城發展和農民進城務工經商制度約束的取消，對農村資源形成大規模抽取在一定時期，是城市化發展的必然結果，這也是許多國家在工業化和城市化過程中都曾經經歷過的一個必然的客觀過程。

進入20世紀90年代中期以后，國家對農業的保護性政策的力度盡管比以前要強，但更多是一種政策性優惠，即使對農產品實行價格保護，但其提高價格的空間已經不象20世紀80年代那樣有較大的空間，而且價格保護政策也不象改革初期具有比較大的激勵作用，即使有一定的激勵作用，但也因農田單位面積產出的限制，很難在短時間內見效。進入90年代以后，農民在農業種植業方面的收入增長，更多依靠種植業的結構調整和技術、物資、勞力的高投入。

三

為解決農民的增收問題，學者和政策制定有關部門已經提出了許多方案。其中有些學者主張對土地私有化以確立農民對土地使用的穩定條件，同時以便通過農民之間的土地交易實現土地的相對集中，形成規模化的家庭農場。同時開放城市戶口，使農民能夠進入城市、融入城市社區，真正使離鄉的農民離開土地，變成為城市市民。總的來看，在目前情況下