完善我國預算決策與管理制度的模式選擇"關鍵詞：預算決策與管理；目標模式

黨的十六大報告指出，要“完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監督”。因此，當前及今后一段時期，我國財政改革的中心環節就是要按照中央要求，進一步完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監督。要進一步完善預算決策和管理制度，必須首先搞清預算決策和管理制度的目標模式，只有在明確的合理的目標模式指導下，才能有效推進我國預算決策和管理制度的完善。基于此，本文擬對完善我國預算決策和管理制度的目標模式選擇進行初步探討。

預算決策與管理制度目標模式取決于財政制度模式。不同的財政制度模式下，預算決策與管理制度模式是不同的。而我國財政改革的目標模式，是建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政制度。因此，完善我國預算決策與管理制度的目標模式就是建立我國公共財政下的公共預算制度。從一個完整的公共預算管理周期看，預算決策與管理包括公共預算的編制、公共預算的審批、公共預算的執行與監督、公共預算績效評價制度四個方面的內容。因此，完善我國預算決策與管理制度的目標模式選擇也就應從以上四個方面展開分析。

一、公共預算編制制度模式選擇

公共預算編制的科學性是公共預算制度的基礎。只有采取科學的預算形式，遵從科學的編制程序，運用科學的編制方法，才能客觀真實全面地揭示政府在未來財政年度復雜的公共財政活動，才能為立法機關審議和批準公共預算提供便利，也才能為嚴格執行和監督公共預算提供基礎。為此，我國公共預算編制制度模式的基本框架安排至少應包括以下基本規則：

1.在預算編制的組織形式上實行部門預算

部門預算是公共預算編制的基本組織形式。其特點是：部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環節，財政預算從部門編起，從基層單位編起；公共預算要落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托，預算編制時將不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門；部門本身要有嚴格的資質要求，限定那些與財政直接發生經費領撥關系的一級預算會計單位為預算部門。因此部門預算是一個綜合預算，既包括了政府行政部門自身的單位預算，又包括下屬事業單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。同時部門預算應該盡可能細化到具體項目，科目設置要體現公共支出范圍調整和科學管理的需要。

2.在預算編制程序上納入標準周期預算管理

一個標準預算管理的周期由預算編制、預算執行與調整、決算（績效評價）三個階段構成。借鑒西方市場經濟國家標準預算周期的基本做法，我國標準預算周期應起始于上年3月，終止于次年6月，共28個月。例如2003年標準預算周期應從2002年3月開始編制，終止于2004年6月財政決算批復完畢。在標準預算周期中，“預算編制階段”從上年3月至12月，共10個月，必須遵守嚴格的預算編制程序。

首先，財政部編制和更新多年度預算框架，為此必須建立多年度預算框架制度，預算年度的預算計劃在多年度預算框架內作出。一是多年度預算框架范圍的確定，結合國民經濟五年計劃，多年度預算框架范圍可定為五年，即下一個預算年度以及隨后的四個預算年度。多年度預算框架將政府宏觀層面的財政政策目標與其在具體操作中的應用聯系起來，便于從宏觀經濟角度明確其財政政策目標；二是政府根據有關經濟假設，將上述目標轉化成一個總支出水平的上限；三是進一步將政府總支出水平上限具體化，形成各個具體部門各自的指導性支出水平。多年度預算框架具有法律約束力，政府總支出水平上限和各個部門各自的指導性支出水平均須由人大審批通過，各個部門的指導性支出水平的總和必須低于政府總支出水平的上限。

多年度預算框架，可按以下程序操作。

第一步，財政部重新審視和更新預算框架內的各項經濟假設。在原有多年度預算框架基礎上，將多年度預算框架中第二年的有關資料和信息進行更新，財政部重新評價來年宏觀經濟前景，決定多年度預算框架內的經濟假設是否依然有效。經過更新的宏觀經濟前景對預算政策定位起關鍵性作用。

第二步，各政府部門編制和提交本部門預算草案。各政府部門也必須重新審議多年度預算框架與本部門指導性支出水平相關的經濟假設，并向財政部提交預算草案。預算草案包括關于維持現行政策所需的資金和關于新政策項目所需的資金兩類。

第三步，財政部審核各部門提交的預算草案。

第四步，財政部向國務院提交政府預算建議。

其次，國務院預算會議對公共資源進行宏觀層面的配置，根據財政部提交的政府預算建議討論通過政府在下一財政年度和后續四個財政年度的總支出水平以及政府各個部門各自的指導性支出水平。國務院預算會議決定形成政府預算政策草案。政府預算政策草案由國務院提交人大審議。

再次，政府各部委負責將本部門總支出資金在不同的項目之間進行分配。在這個階段，財政部基本退出預算編制程序，由各部委在本部門總支出水平限制下將資金自主地分配到各個具體的支出項目中。政府各部委將本部門預算資金分配方案提交財政部，財政部對政府各部委提交的各部門預算資金分配方案匯總上報國務院審批，國務院審批后形成最終預算草案，提交給人大審議。

3.在公共預算編制方法上采用可靠的科學方法

第一，在公共預算編制范圍上推行綜合財政預算。

部門預算的編制采用綜合預算形式，統籌考慮部門和單位的各項資金，將全部財政資金全都統一納入預算管理。綜合預算收入包括部門以政府公共權力獲取的一切財政資金，綜合預算支出包括部門以政府公共權力進行的一切財政資金支出。

第二，公共收入預算編制上推行標準收入預算方法。

一定的收入來源能夠提供一定量的財政收入，彼此之間有一個相對穩定的函數關系，其比例作為測算收入的參照“標準”。“標準收入預算法”即以這些“標準”作參照來測算收入，同時根據下年度可能發生的某些因素進行調整，制定收入預算。收入預算按收入形式種類逐項核定，并且運用科學的經濟預測方法，全面了解財源信息和預算執行現實因素，總結各種形式收入變化規律，綜合考慮經濟因素、政策因素和管理因素的影響，加以科學合理地確定。為此，一是建立起完備的基礎數據庫，包括收入政策法規庫和收入動態數據庫。收入政策法規庫包括所有中央與地方性有關公共收入的法律文件、政策法規以及其他有效依據，并由業務部門根據政策變動情況，隨時補充完善。收入動態數據庫不僅包括詳細的公共收入統計數據，還包括相關經濟統計數據。二是搞好收入預測。收入預測關鍵是要建立科學的符合公共收入變化規律的收入預測數學模型。模型中應以影響公共收入的主要因素作為自變量建立函數關系，并且隨著政策變化和經濟環境變化，不斷修正有關參數，使公共收入預測符合不斷變化的情況。

第三，公共支出預算編制上實行科學的績效預算。

績效預算是迄今為止最為科學的先進的公共支出預算編"制方法。它是以公共部門應當完成的業績與實際取得的效果作為依據編制公共部門預算的方法。公共部門的設立總是以履行一定的公共職責（完成一定的業績）為依據的。因此，公共部門能夠得到公共支出預算撥款額的多少，就取決于公共部門應該完成的業績的大小和實際取得效果的好壞。如果應該完成的業績大，實際取得的效果好，就應該得到更多的撥款，反之，就應該得到更少的撥款。簡單地說，公共支出預算是為了“辦事”提供資金，而不是為了“養人”提供資金，確定公共部門能夠得到的預算撥款額的依據取決于“辦事”的多少、大小、難易等方面。至于如何“辦事”，則是公共部門自己決定的，公共部門自己決定是購入更多設備還是增雇更多的人員。因此績效預算徹底破除了傳統預算中按人員經費和公用經費分別編制公共支出預算所產生的公共支出資金“先養人，后辦事”的不合理現象，同時也徹底根除了傳統預算編制中“只問耕耘，不問收獲”（即只顧安排資金支出，不管資金支出效果）的不合理做法，而且還有利于克服公共部門預算內資金撥款不足需要自己去“創收”，導致公共財政秩序紊亂現象。因為在績效預算編制制度下，公共部門符合績效指標要求的公共支出能夠得到有效保證，從而績效預算是確保公共預算效率（包括配置效率和生產效率）的制度安排，符合了效率優先的規范化、法治化的公共財政制度的要求，應該成為我國社會主義市場經濟體制下公共支出預算編制的基本方法。

績效預算編制方法的關鍵是設立績效指標，這是一個十分復雜的技術問題，但是通過不斷改進，逐漸優化，最終可以得出比較符合各公共部門實際情況的績效指標。

第四，公共預算編制方式上實行復式預算。

《中華人民共和國預算法》規定了公共預算必須采取復式預算形式編制。根據社會主義市場經濟體制下公共財政活動內容的不同方面，復式預算形式可分為政府一般性預算、國有資產經營預算、社會保障預算三個組成部分。這是因為在社會主義市場經濟體制下，政府具有三重職能。其一是履行其一般社會公共管理服務職能；其二是政府作為國有經濟產權代表，履行其國有資產所有者職能；三是政府應履行起社會保障職能，為全社會公眾提供基本的社會保障服務。這就要求編制復式預算，將公共預算的全部內容分別通過一般預算、國有資產預算、社會保障預算表示出來。

政府一般預算是政府以一般社會管理者身份取得的公共收入和履行一般社會管理職能所發生的公共支出的預算。一般預算收入主要包括稅收收入、政府各項公共收費收入。一般預算支出主要是國防費、行政管理費、社會事業費支出，包括經常性支出，也包括資本投資性支出。一般預算不打赤字，有盈余應轉入國有資產經營預算，作為國有資產經營預算的收入來源。

國有資產經營預算是反映國有資產收益和其他經濟建設收入情況，以及國家用于國民經濟物質部門資本性投資支出情況的預算。國有資產經營預算收入主要是國有資產經營收益上繳，基本建設貸款歸還收入，一般預算結余、公債收入等，國有資產經營預算支出主要是國家財政用于國有經濟基本建設投資性支出及用于國有經濟的其他支出，公債還本付息等。

社會保障預算是反映政府以行政手段籌集并管理的社會保障收入和用社會保障收入安排的社會保障支出的預算。社會保障預算收入主要是收取的各種社會保障基金收入，社會保障預算支出主要是根據社會保障制度規定用于養老、醫療、失業的支出及其他社會福利方面的支出。

4.在公共預算編制管理機構上成立專門的公共預算編制機構

為了確保公共預算編制的效率，減少公共預算編制中各公共部門對公共預算編制的人為干擾，建立獨立的、健全的、高效的預算編制機構是必不可少的。一是各級政府應設立各自的預算協調委員會。該委員會由政府各部門主要官員和財經專家組成，職責是根據國民經濟和社會發展計劃，對財政部門上報的政府預算計劃提出意見和建議。通過預算聽證會制度，各公共部門預算都應接受公眾的質詢和其他公共部門的質詢，協調各公共部門在公共預算編制中財力分配上的矛盾，增加各公共部門預算編制的透明度和社會公眾參與度。二是財政部門內部應設立獨立的專職的預算編制機構，專門負責政府預算編制的具體工作，統一掌握預算編制政策標準，審核確定部門預算，編制綜合財政預算。

5.在預算編制手段上建立強大的計算機網絡支持系統

政府公共預算編制涉及眾多的、復雜的信息處理，必須依靠強大的現代技術手段，建立覆蓋預算編制管理各個環節的計算機管理信息系統，包括預算政策、法規子系統，各公共部門相關預算信息資料子系統，公共預算收入預測子系統，公共預算支出分配預測子系統等。

二、公共預算審批制度模式選擇

公共預算審批制度是公共預算計劃的最后把關口，因為一旦通過了法定的審批制度后，公共預算計劃即成了具有法律效力的文件，必須嚴格加以執行。因此，為了確保公共預算配置效率，使公共預算計劃真正體現社會公眾對公共商品的集體偏好，就必須建立起嚴格的、科學的公共預算審批制度。包括以下幾個方面：

1.獨立的、高效的公共預算審批組織機構

各級人大常委會下應設置獨立的、專門的預算委員會，專門負責對政府公共預算詳細的、全面的審議，為人大常委會的審議和全體人大代表的最終審議提供專業性指導意見。預算委員會應由獨立于政府行政部門的專家組成，面向全社會招聘產生。預算委員會專家作為人大常委會的預算智囊，既應有超出常人的專業技術知識能力，又應有超出常人的良好的職業道德，即完全超脫于小團體利益、集團利益，而奉行社會公眾利益之上，作為社會公眾利益的代表，從社會公眾利益出發，對政府公共預算計劃草案的合法性、合理性、科學性作出客觀的評價并提出客觀的意見。

2.嚴密、規范的公共預算審批程序制度

這包括人大預算委員會的初步審議，人大常委會的復審和人民代表大會的最終審議三審制度，正式的公共預算法律文件以人民代表大會最終審議通過的為依據。與預算編制程序相對應，公共預算審批程序首先是由人大預算委員會初步審議，人大常委會復審議政府預算政策草案，通過國務院提交的政府預算總水平和政府各部門支出總水平上限，其次是人大預算委員會審議政府最終預算草案，報人大常委會討論通過，最后在全國人民代表大會期間，人民代表大會正式批準通過政府預算草案。

3.民主化的公共預算審批決策制度

這要求公共預算初步審議、復審議和最終審議都應堅持民主原則，最后結果應體現少數服從多數（至少2/3以上多數）的民主精神的要求。

三、公共預算執行和監督制度模式選擇

為了確保法律批準的公共預算計劃得以有效實施，公共預算執行和監督制度安排應遵循以下基本規則：

1.公共預算執行制度

公共預算的執行包括收入執行和支出執行兩個方面。公共預算收入執行制度主要是要求公共預算收入執行部門嚴格執行公共收入法律制度，及時足額地將各種公共收入征收納入國庫，以滿足支出需求。這里，關鍵是人大要加強對政府征收權的立法限制，確保政府按人大批準通過的公共收入法律制度組織收入，嚴格做到依法征收，凡是沒有法律依據的政府征收行為，都是屬于非法行政，必須承擔相應的法律責任，受到法律制裁。

公共預算支出執行則要求公共預算支出執行部門（財政部門）及時足額地按公共預算支出計劃向各個政府公共部門撥付資金，以保證各個政府公共部門提供公共商品的需要。為了保證公共支出計劃的嚴格執行，必須建立相應的公共支出執"行制度，包括及時撥付制度，單一國庫賬戶制度，政府集中采購制度等。

及時撥付制度要求財政部門必須根據各級人大批準的預算計劃及時足額地向政府各部門撥款，財政部門必須不多不少、不早不遲地將財政資金撥付與政府各部門，滿足政府各部門提供公共產品的資金需求。當然，這里的及時撥付并不是傳統實撥資金制，而必須與單一國庫賬戶制度、政府集中采購制度相結合。

單一國庫賬戶制度指各級政府只在銀行設立唯一的國庫賬戶，取消政府各部門分別設立賬戶的做法。財政部門給政府各部門撥款只是將資金撥付到政府單一賬戶下的政府各部門子賬戶，在資金具體耗用以前，資金仍然在政府單一國庫賬戶下。同時，政府各部門全部收支都必須通過單一國庫賬戶運作。因此，單一國庫賬戶制度既可以增加政府各部門資金收支的透明度，又可以增加財政部門調度資金的靈活性。

政府集中采購制度就是政府各部門提供公共產品與勞務的過程中所需要消耗的產品與勞務費由政府采購部門集中采購的制度安排。政府各部門只是在編制本部門預算時將所需購買的商品與勞務費編列出來，政府采購部門按批準的預算計劃集中采購。政府集中采購制度既可以增加政府各部門使用資金的透明度，又可以利用集中采購的規模優勢，引入招投標機制，有效降低政府采購成本，提高財政資金的使用效率。

2.公共預算監督制度

公共預算監督制度是對經過法律程序批準的公共預算計劃執行情況的監督。為了確保公共預算嚴格按照法律規定執行，必須建立嚴密的監督制度體系，包括財政監督、審計監督、人大監督、社會公眾監督、新聞輿論監督等。

財政監督是作為政府公共預算管理專門機構的財政部門對政府各個公共部門執行公共預算計劃的日常監督。因此，財政部門應被授予強有力的權利，以便及時阻止各個公共部門預算執行中違反法律規定的行為。財政部門內部應建立獨立的、專責的監督機構，專責公共預算執行的監督，既包括公共預算收入執行的監督，也包括公共預算支出執行的監督，當然重點應放在支出執行監督上。

財政監督方式可借鑒法國的做法，建立包括財務控制官制、公共會計制和財務總督察制三種監督方式在內的監督體系。財務控制官的基本任務是對實施財政法律法規進行事前監督，即事先審核各公共部門首長的重要收支項目，預防不合法的支出被執行。同時財務控制官還充當部門首長的財政顧問，并負責向財政部預算司提供信息。公共會計制的最主要規則是行政部門首腦與會計人員分離。會計人員在行政上不聽命于行政首長，而是聽命于財政部，會計人員不是必須執行行政首長的指令，而是要審查其指令是否符合規定，審查不合格的可以拒絕執行支付。在這方面，會計人員在一系列非常嚴格的手續、規則和制度條件約束下，沒有任何選擇或判斷的自由度。公共會計包括國庫會計、稅務與公共財政系統會計和特殊專業會計。財務總督察制主要是財務總督察采取隨機的方式突襲性地對國家預算的執行和地方、銀行、社會保險系統以及國家資金有關的項目進行審查。當財務總督察官到達某一單位時，即命令會計凍結所有賬目實行突擊檢查，檢查結果通過財政部提交給政府。

審計監督是政府獨立的審計部門對政府公共部門執行公共預算計劃結果的監督。職責是協調政府和人大監督預算法律及其他財政法律法規的執行，主要工作是審查國家決算，對公共會計進行法律監督，監督公共開支決策人，監督國有企業遵守有關財政法律法規，對政府各部門使用預算資金的最終結果進行績效評估。為了保證審計監督的權威，避免政府行政部門對審計監督的干擾，審計部門應置于人大下面，對人大負責。

人大監督是各級人大對本級政府公共預算執行情況的監督，包括經常性監督和專項監督。經常性監督是根據人大建立的預算監督制度，對政府公共預算執行情況作的一般性監督；專項監督則是人大對公共預算的某些專門項目情況的監督。人大監督方式可借鑒美國的預算執行監督方式，包括報告制度和聽證制度。報告制度規定有關政府部門必須及時地對預算執行情況作出報告。例如美國總統預算管理辦公室（0MB）每年5月要向國會提交聯邦政府財政管理規劃報告，財政部則負責公布聯邦政府財政狀況的月報和年報。聯邦政府各個部門每月要向財政部和總統預算管理辦公室準備好詳細的資金使用情況報告，其中每季度的預算執行情況報告的副本要送交國會預算委員會。聽證制度則是人大及人大的各專門委員會在各自職權范圍內，就預算收支、赤字、預算平衡、投資與管理等廣泛的內容進行專題的聽證。

社會公眾監督和新聞輿論監督則分別是社會公眾和新聞輿論界行使法律規定的監督權而對公共預算執行情況的監督。為充分發揮社會公眾監督和新聞監督的作用，人大批準了公共預算計劃內容必須向社會公開（少數涉及國家機密的內容除外），讓社會公眾和新聞媒體有公共預算計劃內容的充分了解權。

四、預算績效評價制度模式選擇

預算績效評價制度就是對預算績效進行評價的制度安排，通過預算績效評價制度，客觀公正地揭示各部門使用預算資源的績效，為下一個預算周期的預算決策與編制提供可靠依據。包括以下幾個方面：

1.合理確定財政支出績效評價的對象

預算績效評價的對象應包括預算資金配置、管理及使用部門，即黨委、人大、政府、財政以及其他各個使用財政支出資金的黨、政、軍、機關及事業單位、國有企業等。

（1）黨委：黨的政策以及各級黨委的具體指示精神對政府預算資源配置決策及預算的編制起著重要的指導作用，即所謂的“數字里面體現著政策”。因此，如果黨的政策及黨委對預算的具體指示精神體現了最大多數人民群眾對公共產品的服務的偏好要求，則黨委在預算資源配置決策上的績效是高的，反之則是低的。

（2）政府：預算資源配置決策還取決于各級政府的社會經濟發展計劃對預算資金的需求。同樣地，如果各級政府的社會經濟發展計劃中對提供公共產品和服務的安排體現了最大多數人民群眾的偏好，則政府在預算資源配置決策上的績效是高的，反之則是低的。

（3）人大：資源配置預算最終是由人大審議批準通過后才予以執行的，政府提供給人大的預算草案只是表明了政府對未來提供公共產品與服務資金需求的預測，預算草案是否體現最大多數人民群眾的偏好，要看人大的審議程序對預算草案的審議結果。因此，如果人大的審議程序能夠糾正政府預算草案中不合理之處，使預算計劃最終能夠體現最大多數人民群眾的偏好，則人大在預算資源配置決策上的績效是高的，反之則是低的。

（4）財政：財政部門是各級政府預算的具體管理部門。因此，如果財政部門在具體管理活動中，能夠保證各政府部門按照法律、法規及政府預算計劃的總體要求合理地編制各部門預算草案，同時又能夠根據人大批準的預算計劃，合法、合理、高效地為各部門提供資金并監督各部門高效地使用資金，則財政部門的績效是高的，反之則是低的。

（5）政府部門及國有企事業單位：預算資金最終都是由政府部門及國有企事業單位在行使職能過程中消耗掉的。因此，如果政府部門及國有企事業單位在行使職能時能夠以最低成本提供數量更多、質量更好的公共產品與服務，則預算資金使用績效是高的，反之則是低的。

2.建立高效、權威的預算績效評價機構

3.科學地設置財政支出績效評價指標體系

根據預算績效評價對象的不同性質，結合以上五個方面的要求，可考慮設置三大類預算績效指標。

（1）預算績效宏觀評價指標體系。著重于從宏觀方面評價預算績效，通常可設置以下幾個具體指標：預算支出的GDP貢獻率；預算支出的GDP彈性系數；預算支出規模（預算支出/GDP）；就業率；預算支出就業彈性系數；預算支出結構優化率（用不同政府部門預算支出占預算支出總額的比重表示）。宏觀指標體系主要用于評價黨委、政府及人大的預算績效。

（2）預算績效中觀評價指標體系。這是預算績效的部門評價指標，是預算績效評價指標設置中的難點。關鍵在于政府各部門的性質不同，各部門使用預算資金所要實現的目標不同，而且預算資金使用后產生的效果難以計量，因此，預算績效的部門評價指標體系不可能設置統一的指標，只能根據政府各部門的性質、所要實現的目標，盡可能選擇相關性高的某一方面設置不同的績效評價指標。