PAGEIV摘要隨著沿海地區經濟與人口的增長，土地資源的稀缺性也日益凸顯，圍填海便成為了海洋國家拓展土地資源的一種重要途徑。圍填海對于增加土地供給，緩解沿海用地的緊張局面起到正面作用，但同時也會造成海灣面積銳減、海岸自然景觀破壞、生態系統功能退化等負面影響。本文以圍填海為切入點，分析圍填海對于生態環境的影響，并立足現有法律規定，從法律規制的角度提出完善中國圍填海實踐的具體措施。本文總共分為五個部分：第一部分是圍填海概述。從圍填海的實質出發，分析圍填海的概念和特征，并對中國圍填海發展情況進行介紹。第二部分是圍填海的生態影響。從水動力、沉積物、水質、棲息地、漁業資源、海洋經濟產業、自然災害等多個方面分析圍填海對生態環境造成哪些負面影響。第三部分是中國圍填海實踐中面臨的法律問題。在陳述中國圍填海的現行規制措施的基礎上，分析中國圍填海實踐中存在的法律問題，剖析上述問題的成因及其不利影響。第四部分是國外圍填海法律實踐及經驗借鑒。在介紹世界先進海洋國家圍填海的歷史變遷和規制措施的同時，分析中國可以借鑒的先進經驗。第五部分是完善中國圍填海法律規制的對策建議。結合第三部分展現的問題以及第四部分中各個國家的成功做法，就完善我國圍填海法律規制的可行建議。關鍵詞：圍填海工程生態影響法律規制管理經驗對策建議ABSTRACTWiththerapideconomicandpopulationgrowthinthecoastalareas,theshortageoflandresourcesisbecomingevermoreacute.Thereclaiminglandfromtheseahasbeenoneofthekeyapproachestoexpandtheland,aswellastoalleviatetheproblembetweenthepopulationandlandinthecoastalareasofthevariouscountriesintheworld.Seareclamationprojectshavelargelyincreasedthelandsupply,relievedtheshortageofcoastallandandtheinlandenvironmentalpressure.However,thelarge-scaleseareclamationprojectalsocausedthesharplanddecreaseofthebayarea,thedestructionofcoastalnaturallandscape,thedegradationofecosystemfunctionandothernegativeeffects.Thispaperselectedtheseareclamationprojectasbeingthefoundation,analyzedtheimpactoftheseareclamationprojectontheecologicalenvironment,andfromtheperspectiveoflegalregulationputforwardspecificmeasurestosolvetheproblemsonthebaseoftheexistinglegalprovisions.Keywords:SeaReclamationProjectEcologicalImpactLegalRegulationManagementExperienceSuggestion目錄TOC\o"1-3"\h\u引言 1一、圍填海概述 1（一）圍填海概念及特征 1（二）中國圍填海發展歷程 3二、圍填海的生態影響 4（一）對水動力與棲息地的影響 4（二）對水質環境的影響 8（三）對漁業資源的影響 8（四）對海洋生態系統的影響 8三、中國圍填海實踐中面臨的法律問題 9（一）海域使用規制不完善 9（二）新增土地規制不完善 10（三）海域使用權與土地使用權銜接脫節 10（四）恢復海域使用原狀處罰缺乏可行性 10四、國外圍填海法律實踐及經驗借鑒 9（一）日本的圍填海實踐 9（二）韓國的圍填海實踐 9（三）美國的圍填海實踐 9（四）國外的經驗借鑒 9五、完善我國圍填海法律規制的對策建議 9（一）制定專門的圍填海規制法律 9（二）完善海域有償使用制度 9（三）完善圍填海審批制度 9（四）完善土地管控 9結語 11參考文獻 11致謝 11PAGE14 論“圍填海”工程的生態影響以及法律規制引言隨著沿海地區經濟與人口的增長，土地資源的稀缺性也日益凸顯，圍填海便成為了人類向海洋擴展生存和發展空間的重要手段[1]。不少國家都把圍填海作為解決人地矛盾的辦法。圍填海能夠使人類獲得更多土地供給，緩解土地資源嚴重不足的現象，但這也將導致海洋和沿海地區自然屬性的永久變化[2]，造成沿海濕地重要生態系統的嚴重退化、特殊生態環境被毀、海灣自凈能力減弱、生物多樣性下降等一系列負面影響。綠樹青山就是金山銀山，良好的海洋生態是聚寶盆。過去，由于中國個別地區不合理的圍填海，盡管土地資源有所增加，但海洋資源卻遭到了嚴重破壞。隨著黨的十八大以來海洋強國戰略的發展，圍填海的發展勢頭得到了控制，全國圍填海面積下降趨勢明顯。根據國家海洋局的統計，2017年中國圍填海面積為5,779公頃，比2013年的15,413公頃減少了62.5％，圍填海管控取得了令人滿意的成果。為此，國家多次指示要迅速制定圍填海管理辦法，并從2010年開始正式將圍填海納入國民經濟和社會發展年度計劃，圍填海規制已邁出堅實一步。但是，在取得成就的同時，也面臨著一些突出難題，例如為避開審批權限而將整個填海項目被分為沿海地區的幾個填海子項目、圍填海執法監督薄弱、缺乏海域使用金的靈活性、缺乏恢復海域原始狀態的可行性等。針對這些問題，國家有關部門采取了嚴厲措施來規制圍填海活動，并在2018年把“嚴控圍填海”寫入政府工作報告。本文以圍填海為切入點，探討圍填海對于生態環境的影響，分析世界主要海洋國家圍填海的發展歷程與規制經驗，并結合各地最近幾年的圍填海實踐，分析圍填海對于生態環境造成的影響，指出中國現行圍填海法律規制存在的問題，并提出今后的對策建議，以促進中國圍填海的良性發展。一、圍填海概述（一）圍填海概念及特征現有的規范性文件并沒有對“圍填海”作出明確定義，但是通說認為包括圍填海包括圍海和填海[3]。2002年實施的《海域使用管理法》就提到了“圍海”和“填海”。國家海洋局2008年以后發布的《海域使用管理公報》中，造地項目部分也有提到“圍填海管理”。其它的行政法規、部門規章等規范性文件也有提到“圍填海”，但都沒有對“圍填海”具體含義進行解釋。實際上，圍填海不僅僅是“用海”，更在于“變海”[4]，因為與其它海域使用方式相比，圍填海會直接導致原海域固有的自然形態消滅，承載海域所有權與使用權的海域滅失，承載土地所有權與使用權的陸地產生[5]。不管填海人出于何種原因進行填海，都是以新增土地使用權為目的。因此，筆者認為，圍填海的概念應當是“以人為的方式改變海岸線、灘涂、海島、陸地四者之間的自然形態、數量關系和生態格局，利用吹入的泥沙等填充物將一定面積的海域予以填充并最終形成土地的海域利用方式”[6]。圍填海本質來說就是填海造地，即海域消失，陸地產生，原有的海域所有權形態也會向陸域所有權形態轉換。與其它海域使用方式相比，圍填海具有以下特征：第一，就海域的變化而言，與其它海域使用方式相比，圍填海會使原海域的固有形態發生改變，海域隨之消失，陸地隨之產生。其它海域使用方式中，有些只是簡單“變海”，不改變原海域的固有形態；有些只是簡單改變了原海域的固有屬性。第二，就權利形態的轉變而言，圍填海涉及到所有權的轉變，雖然海域與陸域同屬國有自然資源，但二者受到不同的法律規范，因此需要將原有的海域所有權轉變為陸域所有權，而其它海域使用方式由于海域的變化方式不盡相同，因此不涉及所有權的轉變。（二）中國圍填海發展歷程中國有記載的圍填海可以追溯于距今2000多年前的東漢，后來在唐朝到清朝的歷史文獻中也有關于圍填海的記載，主要以防災、農墾或曬鹽為目的。中國當代的圍填海始于20世紀的五六十年代，據統計數據顯示，到20世紀末，全國圍填海面積約120萬公頃。中國的圍填海發展先后經歷了四個階段[7]：第一階段是建國初期的圍海曬鹽階段，形成了沿海地區四大鹽場，其中就有南方最大的鹽場——海南鶯歌海鹽場以及我國最大的鹽場——長蘆鹽場；第二階段是20世紀60年代中期至70年代的圍海造田階段，大量的農業土地得以產生，促進了我國的糧食生產和經濟建設；第三階段是20世紀80年代中期至90年代中期的圍海養殖階段，使我國成為世界第一養殖大國。而第四階段就是現在的圍填海階段。伴隨著我國經濟增長衍生出的土地短缺問題，沿海地區紛紛把海洋視為“沃土”，圍填海便成為了拓展空間資源的一種重要方式。尤其是最近幾年，圍填海規模逐漸擴大，用途也從單一化的農業型向多元化的工業型轉變。圖12002—2015年全國填海造地確權面積趨勢圖從國家海洋局《海域使用管理公報》中的統計數據中（圖1）可以得出，自2002年《海域使用管理法》實施至2015年底，中國累計圍填海確權面積達到14.7萬公頃，年均確權面積達到1.13萬公頃。二、圍填海的生態影響圍填海雖然帶來了經濟效益，但也對海洋資源的可持續發展產生了負面影響。與天然海岸線的產生相比，圍填海在短時間和小尺度的范圍內，利用改變灘涂濕地環境中的多種環境因子來改變自然海岸格局，容易對系統產生強烈的擾動，造成新的不平衡，甚至引發環境災害等嚴重后果[8]。（一）對水動力及棲息地的影響圍填海將改變海域的自然屬性，原有的水域環境會變為新的海岸線，完全改變圍填海區域的水動力環境，并改變圍填海周圍水域的流態，導致流速以及流向發生改變等，進一步改變海域原有的泥沙侵蝕環境。新海岸線和新潮場的形成也將對海洋生態環境產生一定的影響。（二）對水質環境的影響圍填海會使原有的海洋水體環境受到污染，施工所排放出來的污水有可能會流入大海，導致水質環境質量下降。圍填海填充材料成分不符合標準，有害成分和化學反應的浸出也會污染水質環境。圍填海還會減少海灣的面積，導致納潮量減少和水交換能力減弱。在海灣中淤積的污染物無法通過水體的循環進行清理，久而久之就會影響整個海灣的水體環境，甚至會出現赤潮、水母、藍藻等生態災害。（三）對漁業資源的影響大規模圍填海會造成海灣的變化，影響魚群的生長，使漁業資源受到沖擊。同時，養殖業、制鹽業、航運業等海洋經濟產業的迅速發展及城市人口的快速增長，導致大量污染物排放在海域中，也會不利于漁業資源與海水養殖業的發展。以山東省青島市膠州灣圍填海項目為例，20世紀60年代滄口潮間帶的生物種類多達141種，70年代減少為30種，80年代只剩17種，原有的14種優勢種僅剩下1種，到了90年代生物種類則少于10種[9]。（四）對海洋生態系統的影響沿海灘涂不僅是重要的生態資源，也是魚類動物、鳥類動物以及珍稀動植物的重要棲息地。若大規模圍填海會使沿海灘涂的自然屬性發生改變，使濕地生物種群出現遷移、死亡甚至滅絕。此外，圍填海實施的填埋行為，也會使不少重要生態系統的調節功能喪失，破壞原有的食物鏈和生態鏈，進而影響整個生態系統的平衡。圍填海還會破壞海陸間的平衡，曲折的自然海岸線變為筆直的人工海岸線，海灣及河口的面積縮小，阻塞河道并影響洪水下瀉，使地表-地下水循環的特征發生變化。綜上所述，圍填海雖然給沿海地區帶來了積極影響，但是負面影響也不容忽視。因此，加強圍填海規制成為了科學利用海洋的必然選擇，而法律規制就是規制圍填海的一種手段。三、中國圍填海實踐中面臨的法律問題《海域使用管理法》作為規制中國圍填海的基本法，對海域使用的相關方面都做出了規定。但是，由于圍填海涉及多個領域，因而還要受到其它法律的規制。此外，雖然圍填海有法律上的約束，但在實踐中卻仍發現很多問題，相關法律之間仍然存在沖突。（一）海域使用規制不完善1、海域使用金收繳標準固定難以反映新增土地價格中國與其它國家一樣，實行海域有償使用制度，也就是實踐中經常會向海域征收的海域使用金。海域使用金的征收金額相對較高，根據六個海域等別以及三種土地用途（建設用地填海、廢棄物處置填海和農業用地填海）來確定，共劃分為30萬元/公頃至180萬元/公頃六種費用，且需要一次性足額支付。海域使用金雖然能夠從一定程度上制止違法圍填海活動，但對于發揮經濟杠桿作用來說并不明顯，原因是與通過市場競爭獲得土地使用權相比，填海人通過繳納海域使用金進行填埋獲得土地使用權，可以帶來高額的經濟收入，吸引不少填海人前去圍填海。而優越的區位優勢等外部條件也會使不少地區的海域等別升高，導致海域使用金占土地出讓金平均水平的份額逐漸下降。因此，海域使用金難以反映現有的土地建設狀況。2、針對海域使用權化整為零分散審批缺乏認定標準圖22011-2015年審批、招標和拍賣確權海域總面積我國的海域使用權取得主要有兩種形式：一種是傳統的申請審批形式，另一種是招標、拍賣等市場化形式。雖然形式比較多樣，但從圖2數據來看，2011年到2015年各海域使用方式確權海域總面積中，通過審批方式取得的確權海域總面積占據了各海域使用方式的絕大多數，說明海域使用權最主要的取得形式仍然是申請審批。要促進圍填海的發展，就要加強其審批環節的限制。《海域使用管理法》第18條就對圍填海的審批權限做了嚴格規定，即五十公頃以上的填海項目由中央審批，而不足五十公頃的填海項目則由省級政府審批。這樣可以防止地方政府在圍填海上采取盲目態度。但在實踐中，不少地方政府采取“化整為零、分散審批”的做法，以盡快獲得新增土地使用權。一些原本依法應報中央審批的項目用海，卻被拆散為若干個子項目，從而繞開中央審批。這種做法之所以屢禁不止，除了審批管理部門執法不嚴的原因，還有制度建設不完善的原因。（二）新增土地規制不完善1、難以合理確定新增土地使用權期限《海域使用管理法釋義》中對“建設工程”作了縮小解釋，即修筑客貨碼頭、修筑各類船廠以及鋪設海底管道電纜等，并沒有將圍填海納入其中。由于建設工程用海的使用權期限是50年，而圍填海的過程又與建設工程相似，因此是否要將圍填海納入建設工程用海的范圍內，在學術上存在爭論。如果能納入，圍填海的海域使用權期限就會與建設工程用海一致；如果不能納入，圍填海的海域使用權期限就會存在灰色地帶。而在實踐中，沿海地區對這一問題采取了不同的做法：有些地區適用《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中關于土地使用權期限的規定，有些地區則適用海域使用權剩余期限的規定。但無論何種做法，各地對于新增土地使用權期限方面還沒有達成一致共識。2、將閑置土地一律收歸國有缺乏合理性在沿海地區，大量的圍填海雖然使圍填海確權面積數額明顯增加，但從實際數據來看，建設造地工程項目實際有效利用面積并不到確權面積的一半，有些地區甚至還出現了土地閑置浪費嚴重的現象。這主要是有兩方面的原因：一是通過圍填海獲得土地使用權，相對其它手段而言更具有低成本與高收益的優勢，驅使土地“炒價”之風尤為興盛。二是填海人面臨資金周轉困難的壓力。為解決土地空置率高的問題，國家有關部門規定，如果圍填海形成的土地長期閑置，將被依法國有化。該規定反映了官方對圍填海的謹慎態度，但筆者擔心，如果不區分閑置的原因而將閑置土地依法國有化，很容易造成“一刀切”情況。（三）海域使用權與土地使用權銜接脫節《海域使用管理法》規定，填海人如果想要將原有的海域使用權轉換為國有土地使用權，需要在圍填海項目竣工之日起的這三個月，憑原有的海域使用權證書，向縣級以上政府進行換發。所謂的“換發”指的是在權利人已經擁有合法物權的前提下，隨著物權承載客體的改變而對相應權屬證明予以變更的行為，而并不是重新賦予其權利[10]。簡單來說，海域使用權與國有土地使用權的轉換可以通過簡單“換發”來實現，但由于換證時沒有規定是否需要支付土地出讓金，因而在實踐中缺乏可行性。這也使沿海地區在處理權屬形態變更中土地出讓金支付的規定上有很大差別。有些省份以新增土地為權利核心。例如福建省規定不需要對符合國家《劃撥用地目錄》的土地和工業建設項目的土地收取土地出讓金。廣東省規定只要是任何形式產生的土地，都要按土地使用權流轉程序來辦理。然而這些都沒有考慮到海域使用權是以何種方式取得。這對于通過市場競爭方式取得海域使用權的海域填埋人來說很難得到全方位保護。有些省份則以原海域為權利核心。像遼寧省采取“無需繳費、直接換證”方式，規定換發國有土地使用權證書，不得收取土地出讓金。江蘇省則采取“換證時免繳，轉讓時補繳”方式，規定圍填海形成的土地使用權，應當經土地所在地設區的市級、縣級政府批準，并補繳土地出讓金。上述換證方式一定程度上緩解了“炒海皮”現象，但卻忽略了填海后新增土地的用途，這會導致國有土地使用權的數量大幅增長。（四）恢復海域使用原狀處罰缺乏可行性未經批準的違法圍填海活動在實踐中屢見不鮮。為了減少這種活動，《海域使用管理法》規定了責令恢復海域使用原狀、罰款等行政處罰，并取得一定成效。從數據上看，當年國家對海域使用中的違法行為作出的行政處罰決定中，圍填海項目用海中的違法行為就占到了近1/4。對未經批準的違法圍填海活動進行嚴懲理所當然，但責令違法填海人恢復海域使用原狀缺乏可行性，原因在于它與恢復原物有很大區別：第一，原物需具有客觀實在性。而圍填海則不具有客觀實在性，因為圍填海完成后，原海域已經被泥土填充，恢復海域原狀的前提就會喪失。第二，原物必須具有可恢復性。而圍填海則不具有可恢復性，因為它會改變原海域的自然特征、水動力條件和生態狀況。第三，一定經濟性的存在是恢復原物的必要條件。而圍填海的復原則需要耗費大量的人力物力和經濟成本。四、國外圍填海法律實踐及經驗借鑒不同的國家，由于各國地理環境特征的不同，圍填海的原因、做法和結果也會不盡相同。鑒于世界先進海洋國家相似的海域環境與填海發展歷史，筆者會以日本、韓國和美國為例，介紹各國對圍填海法律規制方面的有益經驗，并對中國的情況進行對比分析。（一）日本的圍填海實踐日本島陸國土總面積為37.7萬平方千米，海岸線總長約3.5萬千米[11]。日本圍填海大約始于11世紀，其方式多以離岸人工島為主，其中以關西填海造國際機場為典型代表。1、發展歷程日本圍填海發展先后經歷了三個階段：第一階段是11世紀至1945年的自然發展階段，形成了東京灣、大阪灣、伊勢灣和北九州市等支撐日本經濟的“四大工業地帶”；第二階段是1945年至1978年的工業化發展壯大階段，在太平洋沿岸總共建立了一條長達1000余千米的沿海工業地帶[12]；第三階段是1987年至今的結構化調整階段，圍繞發展海洋第三產業為特點，在減緩圍填海發展規模的同時修復海洋生態環境。2、法律規制日本對于運用法律手段對圍填海進行規制非常重視。《公有水面填埋法》作為規制日本圍填海的專門法，對圍填海的方方面面做出了詳細規定，形成了較為完備的圍填海規制體系，而其中的核心就是嚴格審批海域使用。在實踐中主要表現在以下方面：一是提高圍填海申請者的準入門檻，即要有足夠的資質和較好的信用等級，以確保工程質量。二是明確審批環節中的法律責任并嚴抓落實。三是審批環節中保證信息公開，并通過公眾參與來發揮公眾對圍填海的監督功能。（二）韓國的圍填海實踐韓國海域面積為國土面積的4倍，海岸線長2413千米，海島約3200多個。韓國的圍填海可以追溯于日本殖民地時期。圍填海為韓國經濟社會建設帶來了大量的土地資源。1、發展歷程韓國圍填海發展先后經歷了三個階段：第一階段是1946年至1960年的緩慢發展階段，以發展農業為特點，圍填海總面積僅為6.3萬平方千米。第二階段是1961年至1989年的鼎盛發展階段，以發展工業為特點，圍填海數量顯著增加，圍填海總面積為459平方千米。第三階段是1990年至今的恢復發展時期，以城市發展為特點。2、法律規制韓國在圍填海的法律規制上具有宏觀設計與微觀指導的特點，《公有水面管理法》與《公有水面埋立法》就是這方面的體現。其中《公有水面管理法》以宏觀角度規定了圍填海使用人資格問題、公眾參與度和相關人的權利義務，《公有水面埋立法》以微觀角度確立了埋立許可制度、費用征收制度、埋立后所有權歸屬制度等圍填海規制基本制度[13]。在水域有償使用方面，《公有水面管理法》規定，圍填海要繳納一定標準的使用費。鑒于填埋也是圍填海的一種手段，《公有水面埋立法》就要求填埋人在填埋前也要繳納一定標準的埋立費。這個與中國海域使用金本質相同的費用采取動態收繳標準，即以埋填項目相鄰的土地底價來確定。（三）美國的圍填海實踐美國擁有島嶼26000余個，海岸線長達22680千米，200海里專屬經濟區面積為1135千米，200海里專屬經濟區面積為1135萬平方千米[14]，50個州中有30個州和5個聯邦領地為沿海州。美國的圍填海有很長的歷史，為美國帶來了大量的土地資源。1、發展歷程美國圍填海發展先后經歷了兩個階段：第一階段是19世紀30年代至20世紀50年代的緩慢發展階段，以擴展城市空間用地為特點，代表作有作坊海塘填海工程、大灣和南灣的填海工程以及西灣和后灣的填海工程；第二階段是20世紀60年代至今的快速發展階段，以居住和生活為特點，僅20世紀60年代至80年代的二十多年間，紐約、邁阿密、檀香山等城市就通過圍填海方式新增了幾百平方千米的城市建設用地。美國政府已經在3.72平方公里的沼澤地內建造了紐約伊麗莎白港，并規劃在舊金山近海水域建造城市，進一步完善居住基礎設施。2、法律規制與其它國家相比，美國具有比較健全、嚴格的圍填海法律體系，例如在水下土地的管理權方面，《水下土地法》規定沿海各州享有對3海里的海域的水下土地的管理權；《外大陸架土地法》規定聯邦政府享有對3海里以外的水下土地的管理權。在水域管理方面，《海岸帶管理法》是世界上第一部綜合性海岸帶管理法，明確海岸帶管理的范圍和邊界，對海岸帶管理和協調體制做出規范；《海洋保護、研究和自然保護區法》規定保護和恢復具有重要生態和娛樂價值海域的目的的做法[15]。（四）國外的經驗借鑒第一，日本對圍填海的嚴格審批值得中國借鑒。圍填海在促進日本社會經濟發展的同時，也引發赤潮、藍藻等嚴重的環境危機。如今，日本已經認識到圍填海的嚴肅性，嚴把圍填海審批關，甚至用大額投入來退地還海。這與我國實踐中“化整為零、分散審批”的做法形成強烈對比。第二，韓國的埋立費征收動態標準也是值得中國借鑒。該計算方法可以根據經濟發展情況適時調整海域使用金的征收金額，在解決招標標底、拍賣底價較低問題的同時，提高海洋資源的利用價值。這與我國實踐中征收固定標準形成鮮明對比。第三，美國的圍填海法律體系與其它國家相比，比較健全、嚴格。而中國并沒有規制圍填海活動的專門法律，而是通過《海域使用管理法》進行約束。因此，中國也可以借鑒美國那樣，制定規制圍填海活動的專門法律。五、完善我國圍填海法律規制的對策建議（一）制定專門的圍填海規制法律與世界先進海洋國家相比，中國缺少一部規制圍填海活動的專門法律。但是筆者認為，中國制定專門的圍填海規制法律已基本成熟。主要表現為三點：第一，從現實層面而言，圍填海活動仍然頻繁，違規圍填海活動依然猖獗，制定一部專門的法律文件來規制圍填海活動已迫在眉睫。第二，從宏觀層面而言，國家對圍填海問題越來越重視，不少文件都提出加強圍填海規制的舉措，給圍填海規制法律的制定帶來良好的政策環境。第三，從微觀層面而言，諸如海域使用金制度、海域權屬制度、海洋功能區劃制度等與圍填海問題相關的法律制度也在日益完善。（二）完善海域有償使用制度海域有償使用制度是促進圍填海良性發展的重要制度。由于《海域使用管理法》只規定了三種海域使用權取得方式，為能夠與土地使用權的土地管理程序接軌，建議《海域使用管理法》中增加“以掛牌方式取得海域使用權”的條款，令海域使用權取得方式多元化。此外還可以參考韓國征收海域管理金的做法，實行動態收繳標準，制定并細化參照相鄰土地的實施規則，適當的提高基本比率，以更有利于海域使用權“招標、拍賣”制度的實行。（三）完善圍填海審批制度圍填海審批時，要按規定嚴格按照審批權限審批項目用海，不得采取“化整為零、分散審批”的做法。具體措施包括：一、建議把圍填海的審批權限統一收歸于中央，以防止地方政府在審批上出現權力過大的情況。二、建議在《海域使用管理法》中增加“化整為零、拆分審批”相關責任人員法律責任的條款，以規制違法圍填海活動。三、如果在圍填海項目發現“化整為零、拆分審批”的情況，可以對已獲得海域使用權證書的單位采取嚴厲的行政處罰。（四）完善土地管控在土地使用權期限方面，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》有關使用權期限的條款中，并未對何種方式產生的土地做出規定。但無論是以何種方式取得土地，本質目的都是為了獲得土地使用權。因此，筆者建議將圍填海所形成的土地適用于該條例有關土地使用權期限的規定。在完善土地閑置方面，筆者建議要根據土地閑置的原因來區分討論：如果是“炒地皮”造成的，應由土地管理部門收回土地使用權，再通過土地管理程序對該土地出讓。如果是資金周轉困難造成的，可以由土地管理部門收回土地使用權，再通過土地管理程序對該新增土地出讓，同時要為填海人提供財政支持，從部分土地出讓金中折抵并返還海域使用金和付出的必要費用，以促進圍填海的順利進行。在土地使用權歸屬方面，筆者建議要以新增土地的用途為考慮核心，同時兼顧海域使用權的取得方式來區分討論：一、對符合劃撥出讓條件的，可以用海域使用權證直接換發土地使用權證。二、對不符合劃撥出讓條件，但通過市場競爭方式取得海域使用權的，也可以直接換發土地使用權證。三、對通過審批方式取得海域使用權，新增土地主要用于經營性建設項目的，應由土地管理部門收回土地使用權，再通過土地管理程序將該土地出讓。結語圍填海在發揮其積極效能，在促進沿海地區經濟社會發展的同時，也會帶來許多負面影響。圍填海簡單來說可以分為三個主要環節：將一定面積的海域進行填埋、土地的形成和完善的換證流程。土地所蘊藏的巨大經濟價值容易讓填海人通過法律漏洞來大規模圍填海，由此而產生圍填海的法律問題。本文以圍填海為出發點，介紹了圍填海在實踐中產生的生態影響，并就現有法律在實踐中面臨的問題進行了分析，具體包括海域有償使用中的海域使用