論發達國家城市環境治理的若干經驗

摘要：發達國家城市環境治理的經驗主要有：完善環境保護法律制度，保證治理措施的有效實施；健全環境管理體系，強化環境行政管理；注意推動自愿性行動來保護環境，積極推動公眾參與環境治理；運用經濟手段，制定激勵獎懲措施，提高環境治理的效率；合理劃分環境治理權限，建立權威性的管理機構；大力發展環境教育，通過民眾的環境保護意識，形成民族心理；加大科技投入，注重科技進步，發展環保產業。

關鍵詞：城市環境；治理；經驗；發達國家

城市環境治理是指各級管理者依據國家和當地的環境政策、環境法律法規和標準，運用法律、經濟、行政、技術和教育等各種手段，調控人類生產生活行為，協調城市經濟社會發展與環境保護之間的關系，限制人類損害城市環境活動的有關行為的總稱。城市環境治理具有綜合性、區域性、群眾性與動態性等特征，其本質是影響人的行為，轉變城市經濟發展模式。發達國家在20世紀50～60年代發生了嚴重的環境污染問題，但通過投入大量人力、物力和財力進行治理后，如今城市環境污染得到有效控制，環境質量得到根本性改善。發達國家積累了不少城市環境治理的經驗，這些經驗及其教訓留給人們諸多啟示，值得中國學習與借鑒。

一、完善環境保護法律制度，保證治理措施的有效實施

市場經濟體制下，和個人的目標都是追求個體利益最大化。由于環境是公共物品且環境污染具有外部性，因此和個人總是想方設法地逃避環境責任，避免環境成本的內部化。所以通過設計完備周密、可操作性強、適時進行調整的環境法律制度，規范人們和的行為，降低生產和消費活動對環境的影響，就成為保護環境最重要的手段。美國自1970年，環境立法開始大規模展開。經過30年的發展，到目前已形成了較為完備的環境法律體系，僅在污染控制方面，就先后制定了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處置法》、《安全飲用水法》、《聯邦農藥法》、《有毒物質控制法》、《綜合環境反應、賠償和責任法》、《海洋傾倒法》和《噪聲控制法》等等。除聯邦一級法律外，各州也制定了相應的法律，有的比聯邦法律還要嚴格。

發達國家的環境保護法律不僅系統完備，呈不斷強化、細化趨勢而且能夠有效地實施。荷蘭的環境立法涉及了污染控制和自然資源保護的各個方面。從1960年開始，荷蘭陸續制定了大量的環境法律法規。針對各種環境污染和環境問題的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空氣污染防治法、土壤污染治理法、危險物質法、化學廢料法、殺蟲劑法、噪聲治理法、廢棄物污染防治法、核能法等，構成了荷蘭環境法比較完整的體系。

發達國家環境治理歷程表明，政府對于環境保護發揮了不可替代的作用并肩負著不可推卸的責任。政府主要利用法律、法規、制度和標準等強制性手段來約束人們的行為。發達國家各種環境保護措施都是依據相關法律政策來發起和推進的。中國在20多年的環境保護進程中，建立了一套法律政策體系，對防止環境惡化起到了一定的作用。然而我國環境法律制度在領域完備性、可操作性和執行強度等方面還有待進一步完善。因此，在環境立法方面，我們應該借鑒發達國家的經驗，加強環境保護法規體系建設，走依法管理的道路。

二、健全環境管理體系，強化環境行政管理

美國的環境管理體系較為健全。聯邦政府中除設有環境保護局外，在總統辦公廳之下還設立了總統環境質量委員會。委員會由三人組成，委員人選須由總統任命并經參議院批準。該委員會是總統的一個環境咨詢機構，協助總統編制國家環境質量報告，收集、分析和解釋有關環境條件和趨勢的情報，向總統提出有關改善環境的政策建議，幫助總統起草有關對外環境政策的報告。同時該委員會還是一個行政機關間的協調機構，幫助總統協調解決行政機關間有關環境影響評價的意見分歧。總統環境質量委員會在美國環境事務中起著舉足輕重的作用，它協助總統對外處理環境外交事務，對內協調行政機關間的意見分歧和提出環境政策建議，是總統的高級環境助手和參謀。這一點很值得我們借鑒，隨著環保工作在國家事務中越來越重要，建議在國務院下設一個環境委員會或環境領導小組，協助總理處理對內對外的環境事務。

法國的環境管理體系也頗具特色。法國環境保護部的行政部門分為以下幾個機構：行政管理和發展總局、水利局、預測污染和公害局、自然和風景局、經濟和國際事務研究局，專業化的環境考察團、最高防務官、前景預測辦公室、部級辦公廳和新聞局。法國全國劃分為6個流域區，每個區設立一個水流域管理局。水流域管理局的主要職責是保護和改善法國水流域的水環境。具體做法是：一方面依法征收各種排污費；另一方面通過補貼、貸款等形式，鼓勵污染防治設施建設及其工藝設備的合理選擇。1995年，法國6個

水域管理局征得稅款達72億法郎，總經費達82億法郎，除去其中5％～9％用于支付機構運行、測量絡管理及有關研究費用外，其余的全部用于治理水污染和改善水資源。

制下，聯邦機構制定污染控制基本政策和環境標準，各州負責實施，這種集中、強制的管理模式有利于摒棄地方保護主義、加強各地之間的分工合作，有利于對跨界污染問題進行統一整合治理。在中國，由于各級政府部門間的利益沖突，使得許多環境管理政策和目標不能順利執行和實施，這是造成環境污染問題的重要原因，如地方政府為追求政績，不惜以資源破壞和環境退化為代價來換取經濟增長，不同地方政府對于跨界污染問題相互推諉，地方政府為財政收益放棄對污染嚴重的環境管理等等。因此，我國在環境治理中應該學習發達國家的做法，合理劃分各級政府的權限和職能，形成中央統管和地方政府自主管理的有機結合，避免地方為了局部的、短期的經濟效益，而犧牲整體的、長期的環境效益。

2．建立權威性的管理機構，進行行政直接干預。建立權威性的管理機構，進行行政直接干預是西方發達國家解決環境問題的重要經驗。大多數國家環境管理體制都有一個從分散到集中、從松散到強化、從低級到高級，強化總體協調的過程，從而使環境監管體制逐步得到加強。日本在1960年就成立了“公害對策特別委員會”，但面對日益嚴重的環境問題，它表現得軟弱無力。為強化環境管理，日本政府于1970年取消了“公害對策特別委員會”，成立了由總理大臣直接領導的日本環境廳，對環境問題進行行政的直接干預，從而在投資量不多的情況下，使日本環境狀況大為改善。美國于1970年12月成立了環境保護局，直屬聯邦政府。其他一些國家如法國、英國、加拿大也相繼成立了相當于我國部一級的環境保護機構。據不完全統計，發達國家中建立部一級環境管理機構的占85％。

六、大力發展環境教育，通過民眾的環境保護意識，形成民族心理

環境教育措施或手段是落實城市環境治理內容的思想保障。所謂環境教育就是使學習者認識和理解人同自然環境之間的關系，防止環境污染，將系統的環境科學知識予以大眾化，提高全社會的環境意識。環境教育內容涉及到自然、社會、技術、管理、政法等多種學科的知識，各學科領域都與環境科學兼跨、包容，具有較強的綜合性。1972年聯合國《人類環境宣言》指出“教育是環境發展過程的核心”，提出了“發展環境教育”的口號。環境教育由此已經成為世界各國學科教育的重要主題。

美國環境教育立法始于1970年，該年10月美國通過了《環境教育法》。《環境教育法》將環境教育定義為：圍繞著人們的自然環境和人為環境與人之間關系的理解過程。其中包括人口、污染、資源分配和枯竭、自然保護、運輸、技術、城市及鄉村的開發計劃、人類與環境具有怎樣的關系等。環境教育涉及學習生態的概念以了解人類行為與環境質量之間的關系，并獲得分析環境問題和找到解決方案的知識和能力。1990年美國重新制定了《環境教育法》，這部法律重申了國家對公眾進行環境教育的責任和任務；確認了國家對教育和培養有環境保護知識和技能，有環境保護責任感和正確的環境決策能力的高素質公民的迫切需求；對提高美國公眾環境道德水準、促進經濟社會協調發展發揮了主要作用。

中國應該制定專門的環境教育法規，用具有國家強制性的法律手段來確保環境教育的開展。環境教育法規的內容，應當具體，具有很強的操作性，應包含以下內容：設立專門的行政管理、監督機構，保障并監督環境教育法規的實施；設立環境教育基金，吸收政府撥款和社會各界捐助，用以資助重點環境教育項目和環境教育科研活動；設置環境教育獎項，認可做出突出貢獻的團體和個人的努力，調動全民投身環境教育的積極性；將環境教育設定為學校的必修課程。

七、加大科技投入，注重科技進步，發展環保產業

經濟發展、產業結構的提升離不開科技進步，環境問題的解決同樣也離不開科技進步。發達國家在環境治理中也很重視通過技術研究，開發污染控制、節能、節水等新工藝和技術，在降低污染的同時，提高產品質量和生產效率，使在經濟和環境保護上實現“雙贏”。而環保產業的興起，不僅為發達國家經濟注入活力，也成為發達國家經

濟的新增長點。發達國家的經驗表明，重視科技進步，加快環保技術和產品的研發，積極發展環保產業，是治理環境、實現可持續發展的重要途徑。美國大約有700個聯邦實驗室，每年花費近206億美元對專門的環境問題進行研究。同時，