摘要：“碳達峰、碳中和”、交通運輸“雙綱要”均對優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)提出明確要求。京津冀及周邊地區(qū)是全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整中形勢最嚴峻、任務最艱巨的區(qū)域，是重點打造的運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)。為優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，持續(xù)推進交通運輸碳減排和交通運輸高質(zhì)量發(fā)展，服務交通強國建設和構(gòu)建新發(fā)展格局，本文基于近年來國家、行業(yè)、地方層面運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，通過政策工具視角研究方法，分析了近10年京津冀及周邊地區(qū)運輸結(jié)構(gòu)特征。研究表明，本區(qū)域仍存在運輸結(jié)構(gòu)不合理、綜合運輸基礎(chǔ)設施銜接不暢、運輸裝備研發(fā)和應用滯后、運輸組織協(xié)調(diào)度不高、運輸市場機制不完善、政策支撐力度不足等問題，建議“十四五”期持續(xù)強化綜合交通基礎(chǔ)設施有效銜接，推動運輸裝備研發(fā)和應用，優(yōu)化運輸組織，構(gòu)建生態(tài)運輸市場環(huán)境，加大財務稅收等政策支持力度。關(guān)鍵詞：運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整；影響因素；策略研究；京津冀及周邊地區(qū)0引言近年來習近平總書記對運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作多次做出部署，強調(diào)要減少公路貨運量，增加鐵路貨運量，構(gòu)建統(tǒng)一開放有序的運輸服務市場，優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新運輸組織模式。黨中央國務院印發(fā)了一系列文件明確提出優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》中將運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整列為四大結(jié)構(gòu)調(diào)整之一。近期印發(fā)的《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（簡稱《碳達峰碳中和工作意見》）明確指出要優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展多式聯(lián)運，提高鐵路、水路在綜合運輸中的承運比重，持續(xù)降低交通運輸能耗和二氧化碳排放強度。交通運輸領(lǐng)域是碳達峰、碳中和的重要領(lǐng)域。京津冀及周邊地區(qū)是大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”的主戰(zhàn)場，是國家重點打造的全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)。優(yōu)化調(diào)整京津冀及周邊地區(qū)運輸結(jié)構(gòu)是全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的關(guān)鍵。當前階段，厘清運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響因素并提出切實可行的實施路徑和策略對優(yōu)化調(diào)整全國運輸結(jié)構(gòu)、降低交通運輸領(lǐng)域碳排放具有借鑒意義。1

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策分析1.1國家層面中共中央、國務院印發(fā)《交通強國建設綱要》強調(diào)優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，加快推進港口集疏運鐵路、物流園區(qū)及大型工礦企業(yè)鐵路專用線等“公轉(zhuǎn)鐵”重點項目建設，推動大宗及中長距離貨物運輸向鐵路和水運轉(zhuǎn)移。《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》要求優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，推進多式聯(lián)運型物流園區(qū)、鐵路專用線建設，加快形成以鐵路、水運為主的大宗貨物和集裝箱中長距離運輸格局。《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》明確要積極調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，推進鐵水、公鐵、公水等多式聯(lián)運，加快鐵路專用線建設。《碳達峰碳中和工作意見》提出優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，降低交通運輸能耗和二氧化碳排放強度。《推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018—2020年）》（簡稱《行動計劃》）提出將京津冀及周邊地區(qū)建設成為全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)，鐵路貨運量較2017年增長40%。《關(guān)于印發(fā)推進多式聯(lián)運發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)工作方案（2021—2025年）的通知》提出到2025年多式聯(lián)運發(fā)展水平明顯提升，基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運輸以鐵路和水路為主的發(fā)展格局，全國鐵路和水路貨運量較2020年分別增長約10%和12%。提升晉陜蒙煤炭主產(chǎn)區(qū)大型工礦企業(yè)中長距離運輸（運距大于500公里）煤炭和焦炭的運輸比例，鐵路貨運量占比力爭達到90%。1.2

行業(yè)層面交通運輸部等九部門聯(lián)合印發(fā)《交通運輸部等九部門貫徹落實國務院辦公廳<推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018—2020年）>的通知》，細化分解各省份鐵路貨運增量任務，制定京津冀及周邊地區(qū)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)建設實施方案，提出鐵路專用線建設、鐵路貨運服務提升、城市配送新能源車輛推廣等“九大工程”。發(fā)展改革委、交通運輸部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快鐵路專用線的指導意見》，強調(diào)簡化鐵路專用線接軌條件，優(yōu)化辦理流程、壓縮辦理時限等要求。交通運輸部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善工作機制切實推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整監(jiān)測指標，建立按月報送、逐級考核督導機制；轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省交通運輸廳運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整補助方案，鼓勵各地借鑒江蘇經(jīng)驗，結(jié)合實際情況，出臺和完善相關(guān)配套支撐政策。1.3

地方層面京津冀及周邊地區(qū)各省份均印發(fā)了推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整實施方案或者三年行動計劃，明確了各地運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整任務目標，出臺了優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)配套政策，成立了包括發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)榷嗖块T合作的優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)機制，針對性地提出鐵路運能提升、水運系統(tǒng)升級、高速公路貨車超限超載治理、淘汰國三及以下排放標準汽車等行動。在資金補助方面，河北省唐山市組建“藍天基金”用于新建和改擴建鐵路專用線項目；山東省濟南市城鄉(xiāng)交通運輸局聯(lián)合財政局、口岸和物流辦公室印發(fā)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整及國內(nèi)班列發(fā)展補助方案，對將大宗貨物由公路運輸轉(zhuǎn)向鐵路整車運輸?shù)牟傻V、加工制造企業(yè)和對從事國內(nèi)鐵路貨運班列經(jīng)營人進行資金補助。2

研究區(qū)概況及近十年運輸結(jié)構(gòu)演進趨勢及特征2.1

研究區(qū)概況京津冀及周邊地區(qū)范圍采用《行動計劃》中確定的區(qū)域，即北京市、天津市、河北省、河南省、山東省、山西省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)。根據(jù)2020年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，京津冀及周邊地區(qū)貨運量和貨運周轉(zhuǎn)量分別約占全國貨運量和貨運周轉(zhuǎn)量比例的30%和26%。近10年京津冀及周邊地區(qū)公路貨運量和貨運周轉(zhuǎn)量分別約占貨運總量的80%和48%，本區(qū)域產(chǎn)業(yè)以重化工為主，貨運強度高，煤炭、礦石、建材等大宗貨物中短距離公路運輸需求較旺盛。2.2

區(qū)域貨運量結(jié)構(gòu)分析2011—2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運量結(jié)構(gòu)如圖1所示：（a）鐵路運輸占比（b）公路運輸占比（c）水路運輸占比

圖12011—2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運量結(jié)構(gòu)示意圖Fig.1SchematicdiagramoffreightvolumestructureofBeijing-Tianjin-Hebeianditssurroundingareasfrom2011to2020

鐵路貨運量占比在2011年至2020年期間總體呈現(xiàn)先波動下降再上升的趨勢，由2011年的17.02%下降至2012年的15.42%，然后增長至2013年的18.37%，2014年至2016年逐步下降至14.49%，2017年至2020年逐漸增至19.37%；公路貨運量占比總體呈現(xiàn)波動上升然后再下降的趨勢，由2011年的79.19%波動上升至2017年的81.47%，然后波動下降至2020年的76.91%；水路貨運量占比總體變化較平穩(wěn)，由2011年的3.79%波動至2020年的3.72%。2.3

區(qū)域貨運周轉(zhuǎn)量結(jié)構(gòu)分析2011—2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運周轉(zhuǎn)量結(jié)構(gòu)如圖2所示：（a）鐵路運輸占比（b）公路運輸占比（c）水路運輸占比圖22011-2020年京津冀及周邊地區(qū)貨運周轉(zhuǎn)量結(jié)構(gòu)示意圖Fig.2SchematicdiagramoffreightturnoverstructureofBeijing-Tianjin-Hebeianditssurroundingareasfrom2011to2020鐵路貨運周轉(zhuǎn)量占比在2011年至2020年期間呈現(xiàn)上升下降再上升的趨勢，由2011年的25.15%上升至2013年的30.27%，隨后下降至2016年的24.47%，然后逐漸增至2020年的32.37%；公路貨運周轉(zhuǎn)量占比總體呈現(xiàn)波動上升的趨勢，由2011年的39.80%波動上升至2020年的54.69%；水路貨運周轉(zhuǎn)量占比總體呈現(xiàn)下降趨勢，由2011年的35.06%波動下降至2020年的12.94%。京津冀及周邊地區(qū)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)近十年鐵路、公路和水運的貨運量均量占比分別約為16.58%、79.57%和3.85%，貨運周轉(zhuǎn)量均量占比分別約為27.44%、48.19%和24.38%，以公路為主的貨運結(jié)構(gòu)仍未發(fā)生根本改變，運輸結(jié)構(gòu)仍不合理。3

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整影響因素3.1

交通基礎(chǔ)設施銜接性不高鐵路、公路、水路、航空、管道各運輸方式規(guī)劃建設體系相對獨立，跨運輸方式基礎(chǔ)設施的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設協(xié)調(diào)性不足，集疏運體系不完善、效率不高。另外，鐵路貨運配套基礎(chǔ)設施不健全，受用地、用海、資金、建設周期等因素影響，港口、物流園區(qū)和大型工礦企業(yè)鐵路專用線開工率低、建設進度滯后；受運價和運維管理費用高等因素影響，專用線利用率不高，進而降低了部分地區(qū)鐵路“毛細血管”通達性和鐵路運輸能力，導致各種運輸方式的比較優(yōu)勢和組合效率未能充分發(fā)揮。3.2

運輸裝備研發(fā)、推廣和應用滯后物流單元、裝載單元、轉(zhuǎn)運裝備和運載器具等標準由各相關(guān)部門制定，標準化程度和匹配度不高。新技術(shù)、新動能裝備創(chuàng)新、研發(fā)、推廣和應用滯后。如冷鏈、商品車、危險品等專業(yè)化運輸裝備發(fā)展滯后，鐵路集裝箱數(shù)量少、箱型單一，公鐵聯(lián)運兩端作業(yè)操作設備落后、專用載運機具及轉(zhuǎn)運設備規(guī)模小等，降低了綜合交通運輸效率。3.3

運輸組織協(xié)調(diào)度不高由于技術(shù)壁壘和市場分割，各種運輸方式在技術(shù)、保險規(guī)則、政策及法律體系等兼容性不夠，缺乏有效順暢銜接；數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度不完善，運輸市場信息化程度不高且港口、航運、鐵路之間缺乏統(tǒng)一的多式聯(lián)運信息共享平臺，各運輸方式信息連接交換和共享不足，無法真正實現(xiàn)多種運輸方式信息的互聯(lián)互通、共享共用。3.4

運輸市場機制不完善公路貨運行業(yè)整體“多、小、散、弱”短板未得到明顯提升，普通國省干線貨物運輸超載超限現(xiàn)象以及不合理的競爭方式依然存在。鐵路市場化程度不高、運輸服務意識不強、定價機制不靈活、轉(zhuǎn)運時限不精準等因素降低了鐵路的整體運輸服務水平。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整過多依賴政府行政調(diào)控，尚未形成合理的比價關(guān)系，市場在資源配置中的決定性作用未能充分發(fā)揮。3.5

政策支撐力度不足示范區(qū)層面和省級層面均缺乏運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、鐵路專用線建設等專項資金支持，在稅收、投資、用地、用海、通行便利等方面對于物流大通道、集疏運樞紐、鐵路專用線建設以及新技術(shù)、新能源裝備研發(fā)、推廣和應用等政策引導和支撐力度不足。示范區(qū)內(nèi)只有河北省唐山市、山東省濟南市出臺了運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金補助方案。

4

“十四五”期運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整策略研究

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整問題具有長期性、艱巨性、復雜性，當前和今后的一段時期，優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)仍處于窗口期、關(guān)鍵期、攻堅期，結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未得到根本緩解。優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)不是一蹴而就的，是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要發(fā)展改革、公安、工業(yè)信息、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)榷嗖块T從基礎(chǔ)設施、運輸裝備、運輸組織、運輸市場、支撐政策等方面協(xié)同發(fā)力。4.1

強化交通基礎(chǔ)設施銜接為強化綜合交通基礎(chǔ)設施銜接，應重視區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)和運輸結(jié)構(gòu)在空間布局中的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌綜合立體交通網(wǎng)主骨架建設，統(tǒng)一規(guī)劃和布局鐵路、公路、水運、航空、管道等骨干通道，不斷完善鐵路專用線、綜合貨物物流園區(qū)、運輸樞紐等建設，構(gòu)建“空天地”一體化的綜合運輸網(wǎng)絡，提升各種交通運輸方式運輸服務能力。4.2

推動運輸裝備研發(fā)和應用制修訂運輸裝備標準，提升運輸裝備的標準化水平。推動運輸方式間物流單元、運載單元、裝載單元、轉(zhuǎn)用裝備等運輸裝備的研發(fā)、推廣和應用，實現(xiàn)裝載設備和轉(zhuǎn)運設備的無縫對接。推動改善用能結(jié)構(gòu)，加強傳統(tǒng)燃油、天然氣、純電動、氫燃料電池等多動力類型運輸裝備適應性和可行性研究，加快國三及以下排放的老舊營運車輛淘汰和清潔能源運輸裝備的應用。4.3

優(yōu)化運輸組織推動建立多式聯(lián)運行政管理、法律法規(guī)體系，完善多式聯(lián)運標準和數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度。深入開展多式聯(lián)運示范工程建設，系統(tǒng)梳理總結(jié)前三批多式聯(lián)運示范工程建設經(jīng)驗并進行有效推廣。推進鐵路、公路、水運、航空運單電子化，各運輸方式間以及交通運輸與海關(guān)、市場監(jiān)管等部門間信息資源互聯(lián)、共享、共用。4.4

構(gòu)建生態(tài)市場環(huán)境

不斷加強公路貨物運輸超限超載治理，推動公路運輸企業(yè)轉(zhuǎn)型升級；推進鐵路市場化、貨運組織改革，完善靈活的鐵路價格調(diào)整機制，提升鐵路治理能力和運輸服務質(zhì)量，完善治理體系，推動各種運輸方式形成合理的比價關(guān)系，盡早實現(xiàn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整由政策驅(qū)動導向型向市場驅(qū)動導向型轉(zhuǎn)變，營造良性的生態(tài)交通運輸市場環(huán)境。4.5

加大政策支持力度

完善區(qū)域協(xié)作機制，加強京津冀及周邊地區(qū)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)內(nèi)省份和部門協(xié)作，深化示范區(qū)建設；研究推動建設山西、陜西、內(nèi)蒙古西部等煤炭主產(chǎn)區(qū)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)，協(xié)同推進煤炭等中長距離大宗貨物采用鐵路或者水路運輸。探索推進地方財政列支運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、鐵路專用線建設、多式聯(lián)運發(fā)展等專項資金，不斷完善資金、稅收、用地等支持政策，協(xié)同構(gòu)建優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)的長效機制。

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結(jié)語

碳達峰碳中和背景下，本文基于政策工具研究視角，結(jié)合運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整最新政策導向，通過近10年京津冀及周邊地區(qū)交通運輸貨運量和貨運周