城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。從《中共中央1984年農村工作的通知》首次提出小城鎮發展問題以來，十五大、十六大和十七大各次全會均對加快小城鎮的發展提出了具體要求，2009年底的中央經濟工作會議更是把推進城鎮化建設作為加大經濟結構調整和提高經濟發展質量的一項重要任務作了具體部署。積極有序地發展小城鎮，是建設中國特色的城鎮化道路的現實需要，是推進經濟發展方式轉變和經濟結構調整的重大戰略舉措，是統籌城鄉發展的有效途徑，有利于緩解大中城市人口膨脹帶來的壓力和一系列社會問題，有利于產業結構升級，已成為我國國家發展戰略的重要組成部分。結合浙江省近年來小城鎮建設的實際，筆者認為應從以下幾個方面加快推進小城鎮的建設。正確選擇實現城鎮化的途徑城鎮化的重要目標是建立一個合理的城鎮體系，城鎮的集聚效應既是一個總量問題，更是一個結構問題。一個合理、有效的城鎮體系應是金字塔形，即塔頂部是數量較少但實力強大的大城市，起輻射、帶動全省的作用；塔的底部是數量眾多的小城鎮，起輻射、帶動周邊農村的作用。就浙江省而言，應在繼續發揮各類大中城市有效接納人口的情況下，充分利用塊狀經濟和專業市場發達的優勢，采取強有力的政策加快小城鎮建設，以數量較多的小城鎮分流部分剩余勞動力和鄉村人口的轉移壓力是一條合理的城鎮化道路選擇，從而實現城鎮化和產業集聚的協同發展。優化小城鎮發展的空間結構布局一是要與全省城鎮總體布局相耦合，同時要把浙江城鎮化發展置于構筑長江三角洲現代化城市群這一大背景下去考慮，從區域經濟整體發展的要求去考慮小城鎮的布局，使全局和局部有機結合，形成以強鎮為節點的城鄉一體化新格局。二是要突破行政區劃界限，統籌規劃城鎮的整體布局。對城鎮密集的區域，按經濟區域規劃城市群，以經濟聯系的緊密度和經濟輻射能力的強弱來界定和規劃城鎮，以經濟區域代替行政區域，可進行鄉鎮行政區劃的合理調整，逐步建立起科學合理的城鎮空間布局和發展規模。三是除縣（市）城區外，在現有建制鎮的基礎上，選擇一些重點鎮進行發展，有條件的應該發展成為小城市。制定全省重點鎮規劃指引，對全省所有重點鎮總體規劃進行規劃修編，制定重點鎮控制性詳細規劃。四是要堅持分類指導，針對城郊結合型、專業市場型、旅游開發型、交通沿線型、開發新區型、古鎮保護型等不同類型和性質的小城鎮，充分發揮各自優勢，形成各具特色的小城鎮。支持重點鎮發展加快小城鎮建設，并不是一哄而上，盲目上數量，不講質量，而是必須妥善處理好總體與局部、重點與一般的關系，把推動小城鎮上規模、上水平放到加快小城鎮建設各項工作的中心位置。浙江全省可選擇100200個左右的經濟實力較強、發展潛力較大的小城鎮作為省重點鎮進行扶持，將周邊較小規模的鄉鎮合并到重點鎮，將其建設成為集聚能力較強、規模布局合理、功能設施較全、環境優美的區域性中心，有條件的要努力發展成為小城市。為支持省重點鎮、中心鎮發展，還應建立與其發展相適應的管理體制。一要給省重點鎮、中心鎮更高的政治地位，鎮主要領導的政治待遇可實行職務高配。二要賦予重點鎮、中心鎮政府必要、獨立的行政管理權限，將縣直部門直接管理的一些機構和人員下放給小城鎮管理。三要完善小城鎮政府職能。可按照建立“小政府、大社會”的要求，精簡、充實和調整小城鎮政府的機構設置和人員配備。在上級政府統一核定編制的基礎上，賦予鎮政府根據自身的特點自主設置機構和配備人員的權利，不要求上下對口，左右看齊。四要進一步完善土地、財政體制，給予這些重點鎮、中心鎮更多的體制傾斜。縣（市）用地指標應向除城關鎮以外的重點鎮傾斜（應規定比例），或者重點鎮用地指標實行省里單列，重點解決這些鎮的道路、供水、供電、通訊等基礎設施用地，符合條件的居民住宅、教育用地和產業關聯度大、市場前景好的企業用地；省重點項目也要向重點鎮傾斜。積極引導中小企業向小城鎮集中要充分發揮浙江省中小企業眾多和塊狀經濟的優勢，通過實現小城鎮的工業化來推動農村城鎮化。新上項目應一律進入工業園區，存量項目逐步轉移，可突出重點、分期分批引導中小企業向輻射作用比較明顯的小城鎮集中。為鼓勵企業跨行政區域的向重點鎮集聚，省、市、縣政府要做好協調工作，處理好重點鎮與周邊鎮、鎮與村之間的利益關系，可以對一些入鎮企業實行遷出地和引進地產值分列、稅收分成、土地置換等辦法。應大力推行標準廠房出租制，不但可以節省大量土地，而且可以大大減小中小企業的投資成本，從而加快中小企業向小城鎮集中的步伐和積極性。深化相關管理制度改革一是深化戶籍制度改革。取消農業和非農業戶口的劃分，變“二元化”城鄉戶籍管理制度為“一元化”的城鄉一體化戶籍管理制度。同時，戶籍制度改革必須與其他改革配套，要消除原先依附在戶籍制度上的城鄉不平等待遇，在小城鎮居住的農民，在子女入托、入學、參軍、社保和就業等方面均應享受與城鎮居民同等的待遇。二是深化土地制度改革。要大膽探索已進鎮落戶的農民的承包地、自留地、宅基地的流轉問題。在農民原宅基地退還集體經濟組織并實施復墾的前提下，可對農民進鎮購房給予適當的經濟補償，降低農民進鎮購房的成本。三是要逐步建立有利于農民成為永久性城鎮居民的社會保障制度。對進城落戶之后愿意放棄農村承包地的農民，在養老、醫療、失業等方面與其他城鎮居民一視同仁。應在所有企業、所有員工推行職工養老保險制度；對由于小城鎮建設征用土地而產生的失地農民應務必做到全員參加失地農民基本生活保障，并適當提高享受標準，徹底解除進城農民的后顧之憂。創新小城鎮建設籌資機制一是采取更加靈活的投資機制，擴大資金來源。充分發揮浙江省民間資金豐富的優勢，大力推進小城鎮基礎設施建設的市場化進程，對于小城鎮住宅開發項目、基礎設施建設以及部分文化、教育及衛生事業項目，根據“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵國內企業、個人及外商以多種方式參與建設、經營和管理。如可以成立城鎮化建設股份投資公司，集體土地可作價入股，通過建立市政設施有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題；也可以對小城鎮資源整體資本化，出售給有實力的企業，由該企業負責小城鎮鎮區內的所有公共設施和標志性建筑的建設，作為投資回報，該企業將擁有該鎮區所有可以進行市場化經營的公共行業50年的經營權。二是提高小城鎮在建設用地轉讓收益中的分成比例。盤活土地的轉讓收入應全留；新增用地的出讓收入除上繳國家部分外，其余返還重點鎮。并對建設用地統一實行掛牌招標拍賣等方式出讓。三是金融機構應加大對符合條件的小城鎮貸款的力度，但與此同時，各級政府要加強對小城鎮債務的管理，應嚴格控制規模，只能適度舉債。運用靈活的財稅政策一是充分發揮財政資金的導向作用。各級財政要適當安排專項資金，以投資、貼息等方式對小城鎮特別是重點鎮的各項基礎設施、社會事業進行傾斜，如交通運輸、供水排水、污水及垃圾處理、燃氣供應、電力、綠化等建設，教育、文化、醫療衛生等社會事業發展。二是進一步完善縣以下財政體制，逐步強化小城鎮的財政自主能力。應結合農村綜合改革，根據事權與財權相結合的原則，合理確定小城鎮財政上繳基數，逐步建立穩定、規范、有利于普遍。以往雖也制定了村莊集鎮規劃，但它存有明顯的缺陷：一是規劃的住宅面積過大；二是規劃編制普遍忽視荒廢地的利用，造成土地使用浪費；三是規劃實施中，一方面村內空閑地較多，形成了空心村，另一方面村外耕地大片被占，造成新的土地資源浪費。

就筆者所調查的M鎮而言，經過2001年鄉鎮合并，目前有26個村、3個居委會，全鎮人口9.2萬人，其中農業人口5.9萬人，農業家庭2.2萬戶，農村居住比較分散，現有自然村點1509個，建設用地面積21700多畝，以戶均占有來算，大約每戶1畝地，與土地節約利用政策相左。造成這種現象的原因在于：一是多年管理不規范，建新不拆舊，即使拆遷的，老宅基未能整理到位；二是規劃實施難以到位，由于上一輪村莊規劃與土地二輪承包錯位，使規劃的中心村仍在規劃圖上，農民承包的土地未能調整落實置換到位，規劃與建設用地的矛盾得不到解決，造成規劃實施難；三是規劃的中心村因水、電、路等配套設施難以跟上，農民向中心村遷移的積極性不高。

2、人際磨合的復雜性與長期性

居住集中化、社區化有別于傳統鄉村居住模式，這主要體現在居住空間格局的改變，公寓式的空間居住模式取代了獨門獨院的格局，給居民生活帶來了全新的體驗。集中化有利于保護環境，提高社區服務設施利用效率，也有利于提高土地利用率，緩解人地矛盾。

更進一步來講，集中化居住給居民帶來的更多是生活方式的改變，現代生活方式對農民的傳統觀念和行為習慣提出了挑戰，帶來了諸多不適。農民居住的集中化是一個長期的過程，涉及的因素是紛繁復雜的，不僅包括職業、居住層面等轉化，還必須兼顧新的生活方式的培育，從階段性上來看，農民要經歷職業的非農化、居住的城市化以及生活方式的城式化三個遞進的階段。但是，必須要看到，適應社區化生活的前期即居住方式的集中化、職業的非農化，尚可以通過國家的城市規劃、住房、就業等方面的優惠政策在短時期內實現，適應后期即農民生活方式、行為方式的城式化過程，卻是相當復雜的階段，有時甚至需要跨代際才能完成。從現實層面來講，在定居階段可以通過經濟條件來保障，但是隨后的適應、同化階段中出現的生活觀念上的差異、人際磨合的復雜性卻可能是長期性的。

3、農民利益侵占現象嚴重

集中居住的主要目的是將散居的農民集中起來居住，以獲得農田的最大化利用，實現農業的標準化、現代化、社會服務一體化以及生態環境的保護。這是經濟社會發展的必然趨勢。不過，以土地集約利用為主線的集中居住模式帶有明顯的行政性、強制性，極易忽略農民利益的維護：1、集中居住過高的購房費用沒有考慮部分農民實際的收入水平，強制的集中居住變相的增加了農民的負擔；2、集中居住摧毀了農民的庭院經濟，導致耕種和生活成本上升，農民負擔加重。可以說，這種極速集中居住方式損害了農民的利益，與新農村建設主體目標即提高農民收入，穩定農村發展的初衷背道而馳。

三、展望與思考

“三集中”模式在蘇南地區從試點到推廣，已經獲得了顯著的成效。蘇南發達的縣市通過集中方式緩解了人地矛盾，為經濟的持續發展帶來了保證；此外，集中居住以及相關配套保障政策的貫徹與實施，基本解決了農民后顧之憂。放眼欠發達的蘇北地區，實行“三集中”是必由之路。考慮到蘇南、蘇北在經濟、社會基礎等方面的顯著差異，以及蘇南實施中存在的突出問題，筆者認為蘇北地區在推進“三集中”模式時必須因地制宜、合理規劃、量力而行，突出農民的主體地位，維護農民的根本利益。

1、科學合理規劃是重點

實現農村城市化、城鄉一體化的目標，村莊、集鎮建設的前瞻性，科學規劃是前提，特別是村鎮規劃與土地利用總體規劃的有序銜接，顯得尤為重要。

“三集中”規劃涵蓋村莊規劃、集鎮規劃，交通規劃、水利規劃、土地復墾整理規劃、基本農田劃定。因此，科學修編總體規劃，必須做到專項規劃與總體規劃相結合。對村莊規劃要遵循集約用地、有利生產、方便群眾生活的原則，合理謀劃村莊規模，實現集中居住，有效利用公共配套設施。集中居住重心在于將分散居住的農民向中心村集中，使有條件的農民向集鎮集中。因此一方面必須科學選址，加大對中心村基礎設施的投入，解決中心村水、電、路難等問題，調動農民向中心村遷移的積極性；另一方面必須不斷增加集鎮建設用地，減少農村建設用地，新建農民公寓，改善居住條件，調動農民向集鎮集中，促進土地資源更好的集約利用。

2、充分調研是基礎

“三集中”模式的試點與推行，需以充分的調研為基礎。蘇北地區在經濟、社會、文化、空間等層面有著自身的特點，工業集中、農業規模經營以及農民居住集中都必須考慮各自特點。工業必須根據項目特點合理布局，在最適合企業發展的區域規劃好工業用地，減少基礎設施的重復投入；而農業發展方面，種植糧食用地必須是村鎮建設區外的優質地，便于農業生產進一步投入和長期糧食生產經營；農民居住集中必須調研農民實際收入水平、居住意愿、宅基地申請條件、