動物檢疫工作中三項行政執法制度的運用

摘要：在動物檢疫工作中推行行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核三項制度，有助于積極推進規范公正文明執法，引導動物衛生監管部門嚴格依法行政。本文聚焦動物檢疫執法的依據、過程、結果等關鍵環節，闡述了行政執法三項制度的實施內容：依法向群眾公示實施動物檢疫的法律依據、實施程序、檢疫結果，全面記錄實施動物檢疫工作過程，依法依規科學公正作出檢疫結論，進一步科學規范動物檢疫行為。剖析了我國現行獸醫制度、動物檢疫制度、法律法規現存問題。提示在人員保障方面，應進一步厘清官方獸醫行政管理、綜合執法、技術支撐等職能，加強考核備案管理；技術保障方面，應加大動物檢疫記錄的設備保障投入，建立基于疫病監測和動物衛生風險評估的產地檢疫機制；法律制度保障方面，應適時調整有關法律條款，為落實獸醫體制改革政策，科學規范檢疫行為及高效便捷為民服務提供法制保障。

關鍵詞：行政執法;三項制度;行政許可;動物檢疫;獸醫管理;

Abstract：Thesystemsofpublicity,recordsandlegalauditagainstmajordecisionsrelatedtoadministrativelawenforcement（"threesystems";)thatareimplementedduringanimalquarantinecontributetothestandardization,fairnessandcivilizationoflawenforcement,andtoensuringlegaladministrationbyanimalhealthsupervisiondepartments.Focusingonthekeylinkssuchasthebasis,processandresultsoflawenforcementforanimalquarantine,the"threesystems";wasstatedinthispaper,thelegalbasis,implementationproceduresandquarantineresultsofanimalquarantineweremadepublic,andsuchquarantinewasscientificallyconcludedinaccordancewithrelevantlawsandregulationsforthepurposeoffurtherstandardizinganimalquarantine.Inaddition,theexistingproblemsincurrentveterinarysystem,animalquarantinesystem,lawsandregulationsinChinawereanalyzedtoputforwardsomesuggestions,specifically,forhumanresource,theresponsibilitiesofofficialveterinarians,suchasadministrativemanagement,comprehensivelawenforcement,technicalsupport,shouldbefurtherclarified;fortechnicalsupports,theequipmentforrecordinganimalquarantineshouldbeensuredandtheoriginquarantinesystembasedondiseasesurveillanceandanimalhealthriskassessmentshouldbeestablished;andforlegislation,relevantlawsandprovisionsshouldbeamendedasappropriatetoprovidelegalguaranteeforthereformofveterinarysystem,standardizationofquarantinebehaviorsandefficientservicesforthepublic.

Keyword：administrativelawenforcement;"threesystems";;administrativepermit;animalinspectionandquarantine;veterinarymanagement;

行政執法行為是否嚴格、規范、公正、文明，直接體現著政府依法行政和法治政府建設的水平和程度。2019年起，國家全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度（以下稱三項制度），重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查等執法行為，以期進一步提高政府依法行政水平。動物檢疫事關畜牧業生產安全、食品安全和公共衛生安全，是重要的行政許可事項，是與人民權益息息相關的重要行政執法活動，各級動物衛生監督機構及其官方獸醫應在動物檢疫工作中保障落實行政執法三項制度。

1、動物檢疫是行政許可類行政執法

1.1、行政執法

行政執法是指國家機關為實現國家行政管理職能，執行法律、法規、規章，依照法定職權和法定程序，對公民、法人和其他組織實施的影響其權利義務的具體行政行為。中共中央、國務院印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，將行政執法職權歸納為行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別，也是常說的"9+X";，行政許可是行政執法的類型之一。

1.2、動物檢疫

《中華人民共和國行政許可法》（以下稱《行政許可法》）規定：直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項可以設定行政許可；《中華人民共和國動物防疫法》（以下稱《動物防疫法》）規定：縣級以上地方人民政府設立的動物衛生監督機構負責動物、動物產品的檢疫工作，動物衛生監督機構的官方獸醫具體實施動物及動物產品檢疫；《動物檢疫管理辦法》規定了產地檢疫、屠宰檢疫、檢疫程序和檢疫合格標準，要求在規定的檢疫范圍和檢疫對象內，對動物及動物產品實施檢疫，合格的出具檢疫證明，加施檢疫標志。

1.3、動物檢疫是行政許可類執法行為

動物檢疫是動物衛生監督機構根據行政相對人的申請，依照《動物防疫法》及農業農村部的規定，對動物及動物產品是否符合規定的條件進行審查，并根據審查結果作出決定的行政許可行為。

2、行政執法三項制度

2.1、行政執法公示制度

行政執法公示制度是指行政執法機構及其執法人員依法及時主動向社會公示有關行政執法的基本信息和結果信息，公示內容要覆蓋事前、事中、事后的全過程，公示要準確、及時，方便群眾辦事，接受社會監督。

2.2、行政執法全過程記錄制度

行政執法全過程記錄制度是行政執法機構及其執法人員通過文字、音像等記錄形式，對行政執法的啟動、實施、審核決定、送達執行等全部過程進行記錄，要求系統、全面、完整記錄執法主體、執法依據、執法對象、事實和理由、權責關系和行政時間、結果等要素，并全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕和可追溯管理。

2.3、重大執法決定法制審核制度

重大執法決定法制審核制度要求凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發社會風險，直接關系行政相對人或第三人重大權益，或經過聽證程序作出的行政執法決定，都要進行法制審核。

3、行政執法公示制度在動物檢疫工作中的應用

3.1、公示主體

行政執法公示制度要求"誰執法誰公示";，依據《動物防疫法》規定，官方獸醫具體實施動物及動物產品檢疫。因此，實施動物及動物產品檢疫的動物衛生監督機構及其官方獸醫為動物檢疫信息公示的主體，要按照公示的程序規定和內容要求分別在動物檢疫事前、事中、事后予以公示。

3.2、公示內容及途徑

3.2.1、事前公示內容及途徑

動物檢疫事前公示要求實施動物檢疫工作前，由實施主體動物衛生監督機構公示機構名稱、職權、執法依據、服務指南、人員資格等信息。可通過本級政府官網、本單位政務網進行網上公示或者在辦公大廳、檢疫申報點等場所進行公示。

3.2.2、事中公示內容及途徑

事中公示內容包括受理檢疫申報的政務服務窗口設置有人員崗位信息公示牌，明示工作人員崗位職責、申請材料示范文本、檢疫流程、咨詢服務、投訴舉報等信息；可通過政務大廳、檢疫申報點等場所進行公示。在實施動物檢疫過程中，依據接收檢疫申報情況，作出是否受理的決定，申請事項依法不需要取得行政許可的，應當及時告知申請人不受理；申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，應當及時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請；申請材料存在可以當場更正錯誤的，應當允許申請人當場更正；申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；申請事項屬于本行政機關職權范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理行政許可申請，向當事人送達《動物檢疫申報受理單》；依法應2人以上實施檢疫，在檢疫執法時必須主動出示執法證件，向當事人和相關人員表明身份，告知檢疫依據、檢疫結果或其他處理措施等，填寫《動物產地檢疫工作記錄單》等并交由當事人確認；對檢疫合格的當場出具《動物檢疫合格證明》；對檢疫不合格的出具《檢疫處理通知單》，說明結果和理由并告知申請人享有依法申請行政復議或提起行政訴訟的權利。

3.2.3、事后公示內容及途徑

事后公示內容主要是指行政執法決定的公開，實施動物檢疫的機構依法公示檢疫結果信息，主要包括檢疫機構、檢疫人員、執法類別、檢疫時間、檢疫結果以及檢疫證明信息等內容，可在政務網系統予以公示。

3.3、公示管理

執法公示要及時主動，依據《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發51號）和《行政許可法》的規定，行政許可決定信息應當在執法決定作出之日起7個工作日內公開。要建立健全已公開發布執法決定信息的撤銷和更新機制，進行自我監督抽查、接受法制部門執法監督和社會群眾監督，已公開的動物檢疫許可決定被依法撤銷、確認違法或者要求重新作出的，應當及時更新信息公示平臺的相關信息。要建立執法公示信息動態管理制度，及時根據法律法規規章的"立改廢釋";情形、執法決定錯誤更正、機構職能及人員調整變化等情況進行動態調整。

4、執法全過程記錄制度在動物檢疫工作中的應用

4.1、記錄方式

執法全過程記錄方式包括文字記錄和音像記錄。在動物檢疫行政許可中，文字記錄是基本方式，對文字記錄能夠全面有效記錄執法行為的，也可以進行諸如音視頻等形式的記錄。依據動物產地檢疫和屠宰檢疫程序，在檢疫申報受理、檢疫實施、檢疫結果出具過程中，按工作實際制作《動物檢疫申報受理單》《動物產地檢疫工作記錄單》《乳用、種用動物檢疫工作記錄單》《種蛋、胚胎、精液檢疫工作記錄單》《動物檢疫合格證明》《檢疫處理通知單》等動物檢疫文字記錄。上述文字記錄基本能夠實現動物檢疫執法全過程留痕，但不能完全實現檢疫工作的可回溯性管理，應適當以音視頻記錄方式進行補充，主要針對檢疫合格標準要求的內容和檢疫合格證明填寫內容事項進行錄制，有條件的也可以對動物檢疫的全過程進行音視頻記錄。

4.2、記錄要求

執法全過程記錄關乎執法過程最基本的事實判斷依據，是公眾最想知道的執法真相。要通過文字記錄和音像記錄形式，對動物檢疫全過程各個環節進行記錄，全面記錄執法主體、人員、依據、對象、內容、結果、時間要素，對涉及動物檢疫合格標準和檢疫許可事項內容要重點記錄，記錄要客觀公正，通過記錄表明動物檢疫工作主體合法、依據適當、程序合法、內容合規、結果準確。動物檢疫工作記錄要全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕和可回溯管理。

5、重大執法決定法制審核制度在動物檢疫工作中的應用

按照我國行政許可法的規定，適用聽證程序的行政許可事項包括法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，或者直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的事項。依據我國動物防疫法律法規以及各項動物檢疫規程的規定，動物檢疫程序不包括聽證程序，并且，動物檢疫是依據技術規范、實驗室檢測報告而判定結果，具有很強的科學性，通常情況下，對動物檢疫結果不需要進行法制審核。

6、有關思考

6.1、人員保障問題

依據《行政許可法》規定：實施動物檢疫應有2名以上工作人員進行；按照《動物防疫法》規定：動物衛生監督機構的官方獸醫具體實施動物檢疫。因而，2名以上官方獸醫實施檢疫是動物檢疫工作程序合法的必備條件，但目前基層動物衛生監督機構官方獸醫數量多數難以滿足實際需求，進一步完善獸醫制度迫在眉睫。按照國務院《關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》文件精神，我國參照國際通行做法，逐步推行官方獸醫制度，我國的官方獸醫是指經資格認可、法律授權或政府任命，有權出具動物衛生證書的國家獸醫工作人員。OIE《陸生動物衛生法典》對官方獸醫的定義：由國家獸醫當局授權，從事包括動物衛生、商品檢疫等指定官方任務的獸醫，但OIE并未對人員身份限定為政府身份或是私人身份，法國等發達國家恰恰是通過運用社會資源承擔官方獸醫職能。因而，在我國不能大量增加公職工作人員實施動物檢疫的情況下，有必要進一步厘清我國現有官方獸醫行政管理、綜合執法、技術支撐職能和所屬機構，加強官方獸醫資格考核和備案管理，探討適當以政府購買服務形式將通過資格考核的執業獸醫和備案的鄉村獸醫人員作為官方獸醫技術支撐隊伍的補充，按照《行政許可法》的規定，動物檢疫工作逐步由符合條件的專業技術組織具體實施。

6.2、技術和設備保障問題

現實工作中，時而發生貨主持有在有效期內的動物檢疫合格證明但因經營運輸動物發病而提起訴訟的事件。究其原因，除去因個別官方獸醫能力不足和工作作風問題外，主要在于動物檢疫工作主要靠文字記錄形式進行留痕，面對百姓對涉及自身利益的檢疫結果的質疑，不能提供出客觀可回溯的憑證，難以有效回復群眾的質疑；另外，對種乳用動物以外的動物檢疫工作依然沿用"一雙眼睛";"一把刀子";"一個鉤子";的傳統檢疫模式。和當前疫病防控形勢相比，動物檢疫工作科學化水平不夠高。落實行政執法三項制度的關鍵是執法全過程記錄制度，一是應加大動物檢疫記錄的設備保障投入，在實施動物檢疫過程中有效使用音視頻記錄設備，重點對檢疫合格標準涉及要素及行政許可內容要素形成音視頻記錄，確保檢疫過程和結果信息全程留痕和客觀回溯；二是建立實施基于疫病監測和動物衛生風險評估的產地檢疫機制，將疫病監測報告和風險評估結果納入動物檢疫合格標準和檢疫記錄范圍，提升檢疫工作科學化水平，有效保障官方獸醫和人民群眾的合法權益。

6.3、法律制度保障問題

隨著我國經濟社會迅猛發展和改革的不斷深入，有些法律法規條款內容不適應當前的社會形勢。在有關行政執法公示的法律規定方面，現行的《行政許可法》規定："行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示，不在辦公場所公示依法應當公示材料的，由其上級行政機關或監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分";，類似在辦公場所進行公示的方式本身存在不便于信息得以及時公示的問題，而網絡信息化的發展，也給公眾提供了通過網站等多途徑了解各類許可事項程序以及申報材料范本等的便利條件。在關于動物檢疫工作實施主體方面，現行的《動物防疫法》規定："縣級以上地方人民政府設立的動物衛生監督機構負責動物檢疫工作和其他有關動物防疫的監督管理執法工作";；按中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》要求，要將行政許可和行政處罰權剝離，原動物衛生監督機構職能必