中國生活垃圾處理產業投資風險分析一、市場競爭風險1、從生活垃圾設施工程建設上看，由于目前國家環境保護設施的建設投資資金來源大多數以各地方政府財政資金為主,在目前各地方政府融資渠道受限,地方財政資金普遍吃緊的情況下,公司目前所從事的垃圾處理業務對應的項目建設的資金來源落實和撥付上可能將受到一定的負面影響,這可能將導致垃圾處理相關的市場需求釋放進度放緩或帶來一定的不確定性,以致使公司存在在各經營年度新獲取或中標的工程業務訂單金額出現大幅波動的風險。2、從生活垃圾處理運營上看，我國城市生活垃圾處理行業市場化程度和產業化集中度還較低，前十大企業的處理能力占比20%左右。但是在焚燒發電領域集中度高很多，前十大公司市場占有率達到70%以上。目前，國內垃圾處理運營商主要集中在國內一線城市和東部地區的二三線城市，競爭較為激烈，中西部的二三線城市競爭有限。未來隨著生活垃圾處理行業的高速發展，更多的企業涌入生活垃圾處理行業，將會加大行業的競爭。3、從生活垃圾處理設備領域看，我國垃圾處理設備領域已經完全市場化競爭，競爭激烈，而且集中度也不高。焚燒處理領域集中度要高很多，單就循環流化床垃圾焚燒鍋爐來說，華光股份一家就占有國內市場份額的30%左右。二、政策風險法律風險1.基礎法律關系難以確認特許經營是一項復雜的系統工程，在整個項目的推進、實施過程中，政府與投資商之間通過特許權協議形成了兩大基礎法律關系。其一是政府授予特許經營權過程中形成的權利授予、權利終止、價格調整等體現政府行政職能的法律關系。其二是需要在政府和投資商之間明確資產、融資安排、土地使用、投資回報、風險承擔等更傾向于合同性質的法律關系。特許權協議是BOT方式賴以運行的基礎，隨后的貸款、工程建設、運營、擔保等諸多合同均以此協議為依據，因此，從合同法的意義上說，特許權協議是BOT法律關系的主合同，其他合同均為從合同。BOT特許權協議被譽為"BOT項目合同安排中的基石”。除特許權協議外，基于這一協議上的其他合同都是平等主體間的合同，可以通過有關的民商事法律規范予以調整。而對于BOT特許協議的法律性質爭議則較大。政府授予特許經營權的行為是行政許可還是行政合同？特許權協議到底應歸類于行政合同還是民事合同？在發生爭議的情形下，特許權協議糾紛法院是否受理，由行政庭受理還是民事庭受理？在解決實體問題時，適用行政法律規范還是適用合同法等民事法律規范？目前，這些基礎的問題還沒有從根本上得到解決，對特許權協議無論作何種認定，都無法給予適當的司法救濟。2.法律規范層次不夠，相關法律規定缺位或沖突目前對于市政公用行業的法律規范層次較低，多數以國家部委的“意見”、“通知”、“暫行規定”等規范性文件或地方規章予以規定，其權威性、穩定性及規范性不足。2004年建設部發布的（（市政公用事業特許經營管理辦法》是迄今為止該領域內法律效力最高的，也僅為部門規章。涉及垃圾處理收費這一產業化需要解決的核心問題，目前尚無法律、行政法規和地方性法規作出規定（這一問題實質上與長期以來在民眾中形成的免費或以低于成本的價格享受公益性服務的觀念息息相關）。項目融資過程中必備的特許權質押（或收費權質押）問題也無相關法律規定。項目使用的土地使用權（劃撥）無法抵押導致項目主要資產不能抵押，難以向貸款人提供擔保獲得貸款。上述法律規范沖突間題都需要妥善解決，否則這些問題將構成垃圾處理產業化的實質性障礙。認識風險長期以來垃圾處理設施一直由政府投資建設、政府負責運營，政府既是裁判又是運動員。特許經營則要求政府將主要精力從全盤管理轉移到制定規則、適度監管上來。制定規則、適度監管必須嚴格依據法律、行政法規及政府與投資者間的特許權協議，主要對工程的建設標準和質量、驗收、服務質量、服務價格的確定和調整、合法經營進行監管，不能隨意干涉投資者的建設和經營。對監管者來說，任何對于建設標準和質量、服務質量的判斷和服務價格的確定和調整，都必須基于豐富的知識、嚴謹的計算、合理的判斷，而不是拍腦袋決策。以某垃圾焚燒發電廠項目招標為例，該項目垃圾處理費投標者自報，上網電價為每度0.5元，上網電價高于0.5元的部分（注：不論原因）由政府折抵垃圾處理費。該約定初看合理，仔細研究卻發現一個嚴峻的問題。此類BOT項目特許經營期限均為20-30年，在如此長的經營期限內上網電價必將隨著經濟增長不斷提高。若電價提高是因為物價上漲造成，超過0.5元的部分由政府折抵垃圾處理費將導致所有的通貨膨脹風險均由投資者承擔。這種安排從實質上是不合理的，一旦真的出現此類情況，必將產生糾紛。因此，對此類項目而言，如何合理地確定各項商務條件，項目建設運營過程中如何提高政府的監管水平，是目前亟待解決的問題。其次，政府和投資者作為特許權協議的雙方，均應遵守誠實信用這一基本原則。目前階段特許經營之所以舉步維艱，一個主要的原因就是政府不習慣于遵守合同，不習慣于平等協商，而慣于采用行政命令的手段，甚至不惜朝令夕改，這種做法對特許經營的發展無疑是致命的。近兩年來中法水務廉江事件、長春匯津事件、港中旅閩江四橋事件等都起因與政府違約（其中部分也因特許協議不夠合理）。再次，政府要向投資者支付垃圾處理費的前提是從居民中收取相應的處理費。因此，必須建立與市場經濟相適應的垃圾處理收費機制。相較于水、電、污水等其他市政公用事業，居民對垃圾處理收費問題仍有認識誤區。2002年建設部會同國家計委、財政部