應用邏輯扁平化理念深化稅源專業化管理的實踐與思考近年來，無錫市國稅局認真落實省國稅局的工作要求，以風險管理為導向，以轉變管理職能為主要路徑，以推進管理層實體化為重點，以整合主要流程環節專業化職能為突破口，加大信息化支撐力度，實行分類分級管理，形成了分工明確、職責清晰、相互銜接、運行高效的稅源專業化管理新格局。但是，在推進與建設中，仍然存在著一些突出的問題。為此，要切實提高專業化管理質效必須進一步轉變管理思維方式，應用邏輯扁平化理念，建立遵從管理體系、強化制度保障，以破解當前稅源專業化管理實踐中存在的難題。一、無錫國稅專業化管理的初步實踐與成效（一）初步理清了聯動管理、風險管理與專業化管理的關系，統一了專業化管理的認識。風險管理不僅是理念，也是技術問題，更是體制機制問題，其核心是把有限的征管資源優先用于風險大的納稅人。專業化管理的本質是對稅收管理活動的組織分工、是風險管理的保障。聯動管理是在現有體制機制下，對各層級風險管理任務、各部門專業管理職能進行整合，發揮稅源管理的最大效能。為此，我們明確了“在聯動管理架構的統籌下，以完善、深化稅收風險管理為主線，以信息化為依托，以促進稅法遵從為目標”的稅源專業化管理總體思路。（二）初步理清了機構設置與專業化的關系，建立了聯動框架下專業化管理運作機制。為強化數據情報管理、風險分析識別、風險應對等專業化管理分工，市局層面整合機關部門職能，成立“5+1”專業化管理指導小組，形成了聯動辦協調整合、指導督導，指導小組專業規劃、科學推進，專業團隊合力攻關的專業化管理運作機制。基層分局通過優化資源配置，合理劃分稅源與屬地管理機構職能，初步建立了稅源風險集控管理＋專業機構管事、屬地機構管戶相結合的專業化管理模式。經調整，專業機構達到49個，專業團隊達到40個，專業化人員達到773人、占全體稅源管理員比例達到75.4%。（三）初步理清了信息化與專業化管理的關系，突出稅源管理平臺對專業化的支撐。專業化管理的實質是在信息化條件下，對現行稅收管理體制機制、管理方式等多方面的一次系統變革。為此，我們及時梳理各類業務系統風險分析識別、應對功能，組織業務骨干全程參與江蘇省國稅局新版稅源管理平臺開發。通過稅源管理平臺，從規范任務下發權限、范圍、時間方面進行聯動整合，較好地解決了任務多頭分散下達、應對效率低的問題。近兩年，數據情報采集、風險應對進度及成效在全省國稅系統領先，僅稅源管理平臺風險差別化應對補稅達9.35億元。（二）專業化管理機制尚未健全。一是規范的崗職體系尚未建立。專業化管理試點已近兩年，但各層級、部門、崗位專業化管理職責沒有明確，稅源管理職責存在重復交叉，稅收管理員仍承擔大量事務性工作。二是有效的管理制度尚未健全。專業團隊、專業機構、人才培養等管理機制尚沒有健全，也沒有系統建立稅法遵從導向指標、稅源監控指標、績效評價指標，專業化管理成效難以得到科學客觀考核。三是部分地區的屬地化管理方式仍未改變?；鶎臃志?，特別是一些稅務干部僅有十幾人的農村分局，“小而全”的分工模式仍然制約著專業化管理優勢的發揮。（三）專業化管理瓶頸尚未突破。一是受到信息化建設的制約。現有稅收征管信息系統依據稅收管理員制度設計，難以滿足專業化管理需求，專業化管理仍然停留在人工、經驗為主的管理方式上。二是受到第三方信息獲取的制約。由于第三方涉稅信息交換相關法律依據籠統，稅務機關與政府其他部門數據信息交換存在部門壁壘和人為障礙。三是受到各類專業人才缺乏的制約。針對經濟主體跨國界、跨區域、跨行業相互滲透及企業核算團隊化、電子化、專業化水平日益提高等新挑戰，現有管理層、執行層專業素質不能完全適應。三、深入推進稅源專業化管理的思考面對問題，我們認為依托信息化、實施邏輯扁平化、發揮比較優勢，是無錫市國稅系統深化稅源專業化管理的必由之路。（一）深化稅源專業化管理應厘清兩個關系1.專業化管理與征管基本程序的關系。江蘇省國稅局“十二五”規劃明確了申報受理、稅收評定（初步審核、案頭審核、實地審查）、稅收征收、稅務稽查、爭議處理為主要環節和邏輯程序的征管基本程序。征管基本程序是深化稅源專業化管理的內在根據，沒有規范的征管基本程序就沒有科學的專業化管理。因此，專業化管理必須注重通過依托現代信息技術、深化風險管理、加強分類分級管理、落實信息控稅、完善運行機制，進一步規范征管基本程序。2.邏輯扁平化與機構扁平化的關系。機構扁平化和邏輯扁平化的共同目標都是提高管理效能，但機構扁平化是通過重構機構層級、部門職能來實現管理體制機制、管理模式、機構設置、資源配置的變革，其優點是縮短管理距離、變革周期，但容易出現變革曲折。邏輯扁平化是在不打破現有機構的條件下，以層級管理為基礎，依托現代信息化技術，從上到下將業務部門橫向、縱向打通，優化人力資源配置；打破層級局限性，發揮各級機關的比較優勢，建立層級、部門優勢互補、信息暢通、運作良好的工作機制和管理模式。其優點是積極穩妥、避免彎路，但需要更多時間成本。（二）深化稅源專業化管理的探索方向1．依托信息網絡技術，實行邏輯扁平化，完善專業化管理運行模式在專業化管理探索、實踐過程中，出現了重構整個管理體系和保持現有機構基本不變兩種截然不同觀點。我們認為深化專業化管理應在征管基本程序框架下，順應現代信息技術為在縱向上縮減中間管理層、橫向上提高協調配合效率的新趨勢，理性比較分析、論證設計專業化管理模式，從征管改革必然實施“休克型”機構改革的習慣思維中解放出來，實施以邏輯扁平化為突破口的專業化管理。一是依托信息技術集成業務流程。在總結專業化管理試點單位成功經驗的基礎上，借鑒頂層設計理念，優化整合各級各類眾多繁雜的操作系統平臺，以“十二五”規劃確定的征管基本程序為主線，將以風險管理為導向的稅源分類分級管理，各層級、部門、崗位專業化管理職責分工，專業化管理工作流程，涉稅信息采集、應用，“縱向聯動、橫向互動、內外協作”的運行機制，征管資源優化配置，征管質量考評指標等，通過信息技術進行固化，構建統一規范、數據整合、信息暢通、操作簡捷的新稅收管理信息系統，為深化專業化管理提供技術支撐。二是促進信息管稅的有效落實。從國家層面制定、完善涉稅信息法律法規，對政府相關部門數據信息交換的職責義務、信息內容、提供時限、保密要求、違規處罰等進行明確，為稅務機關獲取涉稅信息提供法律保障；在梳理內外部數據情報目錄的基礎上，從總局層面編寫涉稅數據字典，運用數據倉庫技術，搭建貫通各層級、部門、崗位的涉稅數據分析應用平臺，實現涉稅數據整理存儲、信息互通、加工分析、挖掘應用。加快與銀行、保險等金融單位的全國聯網，掌握納稅人全部銀行帳號，通過云計算等技術，對納稅人收入、支出等進行網上比對。三是發揮層級和部門比較優勢。發揮層級管理比較優勢，在全省、全市、全縣范圍內，組建互補性專業團隊，發揮各類專業人才知識、業務技能的互補性，構建數據應用、風險識別、重點剖析、歸納提煉、實踐驗證、全面推廣的完整業務鏈條，對大企業、跨區域經營和總分機構等企業集團、重點風險行業等實行分級組合管理。深化省、市、縣三級管理層實體化，強化部門專業管理職能，發揮部門專業比較優勢，對稅收分析、大企業及反避稅、行業及稅種、征管基礎等風險實行分類分級集中識別，承擔稅源風險監控及部分風險應對工作。四是提升專業機構專業化素養。各級定期開展經驗成果交流、優秀案例評比活動，整理、歸納、發布風險管理的典型案例、行業模型、操作指南等經驗和成果，并將其固化為知識，為專業機構提供參考和借鑒，逐步改進以經驗為主的管理方式。專業機構應從過去主要依職權、粗放型管理，向堅守專業精神、體現專業水準的管理轉變，運用數學模型、分析工具等技術方法，提升數據分析應用、風險分析識別及應對技能，研發有效的行業遵從風險評估、稅收流失測算模型，實施更具專業水平的稅源管理。2.努力轉變思維方式，借力信息化支撐，提高專業化管理質量效率要順應經濟社會發展的新要求、現代稅收管理的新挑戰、信息技術發展的新趨勢，打破慣性思維、根除陳舊觀念，重視風險指標掃描指引，突出稅收評定工作，提升稅源風險控制能力。一是突破管理思維定勢。轉變管理思路，明確納稅人自主申報納稅的主體地位，劃清征納雙方的權利義務；樹立促進遵從管理理念，保障國家稅收法律得到良好的遵從；樹立遵從風險管理理念，將有限的征管資源從“管所有納稅人”向“優先管風險較高納稅人”的配置。調整服務管理職能，修改《征管法》等法律法規，調整、減并、清理各類基礎管理事項，取消大部分調查、審批事項；將管理員擔負的催報催繳、稅收預測等職能前移到辦稅服務廳辦理；將大量本應由納稅人承擔法律后果的事項還責于納稅人，取消調查審批環節；逐步將事前防控、疊加式管理轉變到間接、動態和事后控管。二是完善風險特征庫。省、市、縣三級稅務機關應成立數據加工分析團隊，運用數據分析工具，有序開展數據信息加工分析、應用驗證工作，總結數據分析經驗和方法，提高數據分析應用水平。堅持理論研究推導、實踐歸納驗證互為推進的原則，深入開展綜合指標研究，設計系統性、聚類型、指標齊全、指向明確的風險特征指標索引庫，建立由稅收指標、財務指標、數據信息情報等組成風險指標群。加強對現有眾多數據模型、行業指南、選案指標等的簡并、提煉工作，將已有各項有益成果轉化為綜合聚類指標。做好風險指標分析篩選、優選優化、數據驗證工作，全面提升風險指標的科學性、合理性，滿足大企業、分行業和特定事項風險管理的需要。三是提高稅收評定水平。借鑒國際上通行的稅收評定制度來重構納稅評估制度、規范納稅評估程序，將稅收評定作為稅務征管業務的核心，建立、完善有效行業管理模型，開展案例培訓，提高風險管理的針對性、實效性，改變當前納稅評估比較薄弱的狀況。落實初步審核、案頭審核、實地核查三分離，利用涉稅數據、風險指標等，由計算機自動初步審核納稅申報風險；案頭分析人員在數據加工分析的基礎上，以資本、技術、勞務、無形資產等為主要分析對象，通過價值鏈、供應鏈查找相關利益鏈上的涉稅風險，實施通訊調查、約談，確定實地核查對象；實地核查人員應分析不同風險類型、惡性程度及違法手段，確定應對策略，結合生產要素評價納稅人生產經營和納稅能力，就疑點開展實地核查，作出相應的評定處理。四是提升風險控制能力。突出依法服務的引導作用，針對不同規模、行業納稅人，開展專題輔導培訓，提高依法納稅、誠信納稅意識；充分運用網上辦稅服務廳、短信平臺等載體，對涉稅風險事項進行提醒；加強前瞻性政策效應和風險控制要點分析，定期形成服務性調研報告，供上級部門參考。突出依法管理的促進作用，按照法定權限與程序執行好各項稅收法律法規和政策，建立完整的稅源預測、政策分析、申報征收、管理服務等鏈式執法管理過程，促進納稅人自覺遵從稅法。突出依法行政的監督制約，根據近年來執法檢查、執法監察及審計中暴露出的重大稅收執法問題，合法合理行使自由裁量權，提高防范稅收執法風險能力。3.建立遵從管理體系，落實督審性考核，強化專業化管理制度保障稅源專業化管理具有系統性、復雜性、過程性的特點，應配套修訂完善健全相關制度辦法，為深化專業化管理新模式運轉提供法律依據。一是建立稅法遵從管理考評指標。探索建立由納稅服務、征收成本、稅源監控指標等組成的稅法遵從度指數，通過多地區橫向比較或同一地區縱向比較，從總體上衡量一個地區稅收征管存在漏洞或制度缺失，促進稅法遵從度不斷提升。其中：納稅服務指標主要包括：辦稅事項準期辦結率、服務滿意度，辦稅事項提醒、新政策公告、政策咨詢答復及時性，納稅人投訴率，調查問卷、12366電話答復滿意率，自助辦稅服務使用率，網上自行認證、報稅覆蓋率等指標等。征收成本指標主要包括：人均征稅額與人均征稅成本之比、人均征稅額變動額與人均征稅成本變動額之比等指標等。稅源監控指標主要包括：發票管理違法及重大案件發生率，評定及查補稅款與申報稅款比例，風險指標指向性，數據情報應用性，風險識別準確性、風險應對有效性，執法檢查、監察及審計等執法規范性指標。二是完善專業人才管理制度。人才資源是提高專業化管理水平的核心。調整培訓結構，重點抓好具有一定專業知識、組織協調能力、異質思維的領軍人才培養，重點抓好具有專業知識和稅收管理實戰能力的各類專業人員培訓。加強干部能力考核，建立以業務技術理論考試為基礎、實際操作能力評審為重點、特色工作爭先創優為導向的考核制度，切實提高干部專業化管理實際能力。完善干部激勵機制，建立各類專業人才庫，在提拔任用、獎懲評價、公務員分類管理等方面為人才成長創造條件、提供空間。三是加強各級專業團隊管理。目前專業團隊存在團隊人員身份歸屬虛擬性、執行管理多層性、人員結構差異性、績效評價局限性等問題，應從提高團隊執行力的目標出發，引入優勝劣汰管理機制，確保團隊持續穩定、專業互補；引入團隊機構關聯考核機制，除在省、市范圍內評選優秀團隊及成員