國有企業改革理論思路

一、強調社會主義國家性質要以公有制主體作為保障，必需堅持政府對國民經濟的掌握力。以十五大報告關于社會主義全部制構造和國有企業改革的論述最權威：“公有制為主體、多種全部制經濟共同進展，是我國社會主義初級階段的一項根本經濟制度。這一制度確實立，是由社會主義性質和初級階段國情打算的”“公有制主體地位主要表達在：公有資產在社會總資產中占優勢；國有經濟掌握國民經濟命脈，對經濟進展起主導作用”“國有經濟起主導作用，主要表達在掌握力上。”

二、認為建立現代企業制度是國有企業的改革方向。十五大報告要求國有企業改革要根據“產權清楚、責權明確、政企分開、治理科學”的要求實行標準的公司制改革，使企業成為適應市場的法人實體和競爭主體。認為產權清楚的企業法人財產制度是建立現代企業制度的關鍵；科學的法人治理構造是現代企業制度的治理模式。

三、認為股份有限公司制是國有企業改造的主要方式。之所以形成這一熟悉是由于股份有限公司制能適應社會大生產的需要，為財產的社會化和市場化供應有效的財產組織載體和機制。這集中表達在四個方面：一是財產形成的社會化、市場化。即公司可以在全社會的范圍廣泛集資和組合資產，從而突破了財產分割封閉的格局和產權作為個別人的、分散的局限；二是資本運用和支配的社會化、市場化，即現代公司從其起點即是以集合方式凝聚成一個法人實體并執行著“社會資本“的職能。三是資本運作極其評價的社會化、市場化，即原始產權與法人產權分別，公司資產運作同時受商品市場和股市兩重市場的導向、評價和約束；四是產權權能角色的社會化、專業化，即職業理論的形成。

四、反對國有企業退出競爭性行業。認為，一是應保持公有制為主體的社會主義性質。國有企業假如從競爭性行業退出就很難做到這一點。二是我國是進展中的社會主義國家，為了維護社會公正及利用國有經濟在實行進展中國家的趕超戰略目標中所具有的某種優勢，政府具有能“集中力氣辦大事的特點”，國有經濟必需保持對國民經濟肯定的掌握力；三是國有企業從競爭性領域退出意味著大量國有企業要賣掉，這需要巨大的社會購置力。這個問題很難解決。我國的私人儲蓄增長雖然較快，但這種儲蓄主要是用來消費的，資金較分散，無力購置；而且一般居民又不是專業投資者，由于懼怕風險，購置意愿不會很強。我國的民營企業規模，與國有企業相比，相對較小，進展還很不充分；也同樣是資金分散，因而無力購置。假如讓國外大集團來買斷大局部國有企業，則明顯是不妥的。因此大面積買掉國有企業是不行能的，那么國有企業退出競爭性領域也就不行能。

這一理論思路的特長：一是符合社會主義初級階段理論關于全部制構造的論述，具有最大的政治生命力。二是改革思路是漸進式的，“摸著石頭過河”，邊改邊看，社會振動較小。三是以建立現代企業制度為方向，進展公司制改革，這是符合現代社會化大生產客觀要求的。

這一理論思路的模糊之處：1、國家控股企業的產權是否真的明晰。2、國家股份的代表者是否明確，代表者是否能實現企業的利益要求；是否能真正建立起“三會”“四權”的科學法人治理構造。3、國家控股與建立企業法人財產制度是否相容。

其次種理論思路的主要觀點如下：

一、明晰產權是國有企業的改革關鍵，但與國有企業產權公有制性質即國家控股不相容。由于某一產權關系是明晰的或者說其邊界是清晰的，是指這種產權具有排他性。依據該定義，產權依法歸自然人占有是明晰的；現代企業中的法人產權是明晰的，它由公司決策機構即法人代表機構擁有，公司法人依法擁有對公司財產的占有、使用、處置和收益權。而目前改革中的國有企業的產權是不清楚的。一是全民全部產權不是自然人產權；二是股份制國有企業中國家股由誰代表是不清晰的；三是要保持改制后的國有企業仍舊是公有制性質，就要求國家股占掌握地位，這樣作為國家股的政府代表必定掌握董事會，法人產權無法獨立于原始產權。

二、將國民經濟分為贏利與非贏利兩大部門。國有企業存在的理由是“政策型”企業在國民經濟中的必要性：競爭性的市場難以供應具有公共消費即不付費也可消費的產業，使追求自身利益的私有企業不愿涉及，如國防工業；或者是這些產品的社會效益很大，由私有企業供應可能排斥社會上無力付費的消費，如公共交通；同時這些產品與勞務對于整個國民經濟與社會公平至關重要。

三、國有企業退出競爭性行業。由于只有“經營型”企業私有化，其產權才能真正明晰，才能根據現代企業制度的要求建立企業法人財產制度和法人治理構造；國民經濟才能既在微觀上保持效益，又在宏觀上保持總量平衡。

這一理論的特長是在理論上更為透徹地剖析了現代企業制度對企業財產組織形式的內在要求；缺點是風險大，俄羅斯經濟改革失敗使人心有余悸，意識形態上很難令人承受，涉及巨大的社會購置力問題很難解決。

這兩種理論思路的分歧點主要是：1、政府是否有必要掌握國家經濟命脈。2、國有企業應不應當退出競爭性行業。3、國家控股企業是否產權清楚。前者認為政府必需掌握國家經濟命脈，國家控股企業的產權是明晰的，是能夠根據現代企業制度的要求使國有企業成為獨立企業法人和市場競爭主體的。后者認為政府沒有必要掌握國家經濟命脈，只要是國家控股企業，其產權關系就是不明晰的，出路只有國有企業退出競爭性行業，以便按自由市場的要求將企業改造成獨立市場主體。這兩種理論思路共同點是：都認為政府有干預經濟的理由，在政府與企業的關系上都主見政企分開，企業按市場經濟的要求自主經營，自負盈虧。

通過對以上兩種改革理論思路的分析，我認為國有企業改革中公有制主體地位應當堅持，政府有必要掌握國家經濟命脈，國有企業改革主要是討論改革的方法問題，即如何建立現代企業制度的問題。這主要有三點理由：一是我國社會主義國家的經濟根底是公有制經濟必需占主體地位；社會主義制度的優越性就在于政府能集中力氣辦大事和實現人民共同富有。二是任何一個國家的宏觀經濟要實現總量平衡，安康和可持續性進展，政府必需擁有足夠的宏觀經濟調控力量。之所以強調這一點，由于我國經濟體制正處于向市場經濟過度時期，市場體制不健全，市場制度不完善，市場機制無法發揮應有的功能；象西方市場經濟國家政府那樣利用稅收和貨幣政策兩大經濟杠桿及極少量的國有企業對國家宏觀經濟實施調控，對我國經濟來說是不夠的。我國在經濟體制轉軌過程中，國家經濟需要政府實施調控的地方還許多；宏觀經濟離不開政府指導和干預，政府也不能失去對國家經濟的掌握力。我們還可以看到西方國家的政府在大的經濟危機面前可干預的力量是極有限的；而我國政府去年在掌握亞洲金融危機對我國經濟的沖擊中所表現出的力量是令人快樂的，這不能不局部地歸功于我國經濟的公有制主體性質使得政府力量顯得強大起來。再一點就是我國是進展中國家，必需利用國有經濟的掌握力維護社會公正和穩定，實現趕超戰略。

雖然強調公有制的主體地位；但實現這種主體地位的形式不需要表達在任何一個企業中，而應表達在國民經濟總體質和量上。一局部企業可以是國家獨資，一局部企業可以是國家控股，更多一局部可以由國家參股。雖然國家對詳細企業失去了控股權，但從國民經濟總體上講，分散國有資產可以使國有資產進入更多的企業，更有利于國有資產保值，增值和在整個國民經濟中占主體地位，掌握國民經濟命脈。

在這樣的前提下，我認為明晰產權，確定法人財產制度是建立現代企業制度的核心。國有企業改革的思路是將國有企業理清為“政策型”和“經營型”兩大類，但我國的“政策型”企業可劃得更寬一些。“政策型”企業改組為國家獨資公司或國家控股公司。“經營型”企業改組為國家參股公司。詳細可采納分類指導方法。事實上，一些地方已根據這一思路在國有企業改革方面闖出了一條新路。廣東順德市原有各類國有企業1000多家，1992年后進展大膽改革，僅僅保存了101家，其余國有企業采納兼并、股份合作制等形式，根據現代企業制度進展改組，實現產權主體多元化，成為市場競爭的主體。事實證明，順德市的國有企業改革是勝利的。

西方國家政企關系中的政府角色

西方理論界依據國有企業改革中消失的新狀況和政府治理社會經濟功能的新要求，提出了新公共行政治理理論，作為國有企業改革中政府角色定位的指導思想。這一理論的內容較多，與國有企業改革和政府功能有關的觀點主要有：

1、對政府掌握經濟的熟悉。以前認為自由放任的資本主義帶來的很多弊端，可以通過國有化來醫治；只要把有關國計民生的企業把握在國家手里，一切問題都解決了；現在認為，即使實現了國有化，企業仍舊存在怎樣花錢投資才能有效益，供應什么樣的效勞才算盡職盡責的問題，否則國有化就成了政府越背越重的包袱。企業既然要根據市場規律運作，要生產效益，政府就不能直接收理企業；政府不必通過直接收理企業來保證國家經濟根底和社會的穩固，而應當靠國家機器，即通過確立自己的合法性，利用法律給予的權力去標準、掌握市場，使經濟按符合國家利益的方向進展。假如將行政治理看成一個過程，那么政府應當從著重掌握投入轉向著重掌握產出。

2、在政府與企業的關系方面，宏觀上，強調加強引導和調控；微觀上強調政企分開。認為政府與企業的關系是純粹市場關系。政府為企業確定戰略目標，到達這個目標的途徑和方法由企業自行設計；政府與企業之間完全公平地進展協商，簽定合同，政府成為企業產品的定購者，而企業則是產品的生產者，完全按企業法來治理。

3、認為政府是公共產品的供應者而不是主要生產者，要求政府削減對經濟的直接干預，削減行政治理層次，下放權力。

根據這一理論進展國有企業改革和處理政府與企業關系的西方國家主要有瑞典、英國和法國。

如瑞典政府在系統論證、廣泛調查的根底上，明確了國有企業治理局的職能是引導和監視。同時用法律的形式授予企業以充分的自主經營權，特殊是對以贏利為目的的國有企業，全部開放經營，讓企業自主決策、自主經營、自負盈虧、自我進展。但政府對國有企業的放權并不是完全放手不管，而是利用投資與稅收兩大經濟杠桿，對企業與社會消費進展引導和調整，以實現國有企業與國民經濟進展的速度相均衡。

英國是一個傳統的市場經濟國家，市場決策的主體是企業，政府無權直接干預企業的經濟活動，只有通過法律和經濟手段標準市場秩序及企業行為。但是對于國有企業來說，政府的決策和治理仍舊具有較大的影響力，這種影響力是通過主管部、財政部和議會對國有企業的治理和監視實現的。

法國政府處理國家與國有企業關系的根本原則是，既要保證國家對國有企業的全部權和領導權，又讓大多數國有企業能夠像私營企業一樣，按一般經濟法則和市場規律運作。因此，法國政府對國有企業實行宏觀治理，即對國有企業行使資產全部權、領導權和監視權，但是企業可以自己制定中長期規劃，在市場開發、產品開發、利潤安排等方面，可以依據政府政策自行決策。

美國和日本主要實行政府主導型治理模式處理政府與市場、政府與企業的關系。與西歐國家不同，美國市場經濟擁有強大的壟斷資本，高度興旺的生產力；還有多功能的國家機器對市場實行短期的經濟干預。美國實行的是一種壟斷主導型的市場經濟體制。在這種體制下，美國政府的根本原則是主見市場調整，愛護競爭。一方面維持和支持壟斷資本的利益，另一方面也力圖不使這種行為破壞自由競爭的氣氛，影響經濟效率的提高。同西歐、日本等17個興旺國家相比，美國的國有化企業的比重較低，國家對某些行業實行國家完全掌握，如郵政、航天等。對一些準國營（國家出資、私人經營）企業，在日常業務方面則有較大自主權。日本的特點是以私人企業制度為根底，政府以強有力的規劃和產業政策對資源配置實行導向，其政府對企業的干預往往大于歐美等國家。這一點，始終被西歐一些國家批判為“大日本股份公司”。但是日本政府認為，日本政府所實行的一系列政府干預措施與政策，尤其是產業政策，是在根本維護自由市場制度的前提下進展的。也正是這種模式才使日本得以在戰后20多年的時間里。快速完成了經濟復興和高速進展。

通過控股方式來治理國有企業，是興旺國家處理政企關系的一個主要特點。在政府中設有國有資產治理部門，通過控股公司對企業產生影響。如意大利政府中的“國家參加部“，其權力就是指導和監視控股公司逐級掌握，以保證企業的經營活動與政府目標相全都。在組織治理體系上分為三個層次：上層：中心政府部門即國家參加部，負責向幾家大的控股公司總的方針政策，以保障政府經濟政策的實施和政府各種社會目標的實現。中層，即各種按行業組成的控股公司。下層是由控股公司掌握的各種企業。在法國則是由財政經濟和預算部代表國家對企業間接控股。瑞典政府在實施股份制改造過程中，國家股權一般均占企業總股權的51%，表現出政府對國有企業的全部權緊抓不放，以此來保證政府對企業及經濟的調整與干預。

西方各國政府雖然在政企關系中的角色有所差異；但共同點都是政企分開，政府在企業之外實施宏觀治理，既保證企業活力，又強調加強政府對宏觀經濟的調控力量。這些是值得我國借鑒的。

我國新政企關系中的政府角色定位

社會主義市場經濟對政府與企業關系的總體要求是政企分開，政府管行業不管企業。政府角色總體定位為：國有資產的擁有者和監視者、宏觀經濟目標的設計和調控者、市場規劃者、產業政策和行業法規的制定者、市場執法和監視者、對外貿易開拓者、社會保障維護者。

管行業有政府部門管行業與自律組織管行業之分。政府管行業的規劃、政策、法規，即進展方向、產業政策、行政法規，面對各種企業、包括大企業和小企業，也包括國有企業和其他經濟成分企業。行業組織是企業與政府之間的紐帶與橋梁，是企業志愿參與的自律組織，是處理企業之間內部沖突（不致于付諸法律的沖突）的場所。

政企分開，企業是市場的法人主體，依法經營。通俗地說，政企分開就是政企脫鉤，企業不再在行政上隸屬于專業部門。各級政府與國有企業的關系，一是政府只對投入企業的資本享有全部者權益，對企業債務負有限責任。二是企業自主經營、自負盈虧、照章納稅，追求市場份額與經濟效益；三是企業對國有資產負有保值增值的責任，政府監視企業資產運營和盈虧狀況。

政府與國有企業這種資產關系的實現方式，主要是政府向企業派出稽查特派員，特派員不干預企業的決策、投入、經營的過程，只監視決策、投入、經營的結果。

企業實行戰略性改組，實施鼓舞兼并、標準破產、下崗分流、減員增效和再就業工程，改革力度很大，作為配套改革，解除企業與職工后顧之憂，必需建立社會保障制度。建立統一的社會保障機構，以統籌考慮具有中國特色的、符合現階段社會保障體系。

政府對企業可實施兩類治理，一類是以產權為根底的企業生產經營治理，也可稱為產權治理；另一類是以行政權為根底的企業行為治理，也稱為政權治理或行政治理。

產權治理是政府治理企業的特別形式，以政府擁有企業的資產的產權為根底，這種治理只適用于國有企業，傳統體制下，我國政府對國有企業的直接經營治理就屬于這種治理。政權治理或行政治理，它是政府治理企業的一般形式，以政府擁有國家行政權力為根底。政權治理適用于社會全部企業，包括國有企業和非國有企業，即社會的全部企業都必需承受政府的治理。

在傳統體制下，我國政府同時作為宏觀經濟的治理者和眾多企業的全部者、經營者，這正是使政府自身職責不分的緣由。這種政府自身職責的沖突所造成的一個最直接的后果就是，政府即不象一位宏觀經濟治理者那樣去公正合理地治理整個國民經濟，又不行能象一位資產全部者那樣去有效地經營和治理自己所擁有的那局部浩大的資產，造成政府行為的不標準和混亂，國有資產效益不佳。

在詳細處理我國政府與企業關系時，政府要做到以下幾點：

1、完善宏觀治理。在市場經濟條件下，政府可以充當深謀遠慮的戰略家，猜測將來變化，但不宜充當指戰員。政府所要做的是企業和市場自身力所不及或操作不好的工作。政府對經濟治理的途徑應是間接掌握法，即利用稅收、價格和信貸等工具，通過市場來迂回地作用于企業活動，而不是通過行政命令來直接指揮企業的運作。只有這樣，才能使市場活而不亂，政府管而不死。目前，我國政府所需要做的事情許多。比方，政府要制定和實施正確的產業政策，使經濟穩定運行和高速進展；政府要加強立法和執法，建立有效的法律監視，保障市場到達正常運行；政府要反對壟斷，愛護競爭，制止不正值競爭，鼓舞公正競爭，維護消費者利