【理論研究】歐盟外交決策的內部挑戰：從歐洲化到去歐洲化？國政學人作品簡介

作者：PatrickMüller，維也納大學政治科學研究所歐洲一體化研究中心教授。KarolinaPomorska，萊頓大學政治學研究所國際關系副教授，劍橋大學政治與國際研究學系歐洲中心副研究員。BenTonra，都柏林大學政治與國際關系學院國際關系教授。編譯：董詩（國政學人編譯員，吉林大學行政學院）來源：PatrickMüller,KarolinaPomorska&BenTonra

(2021)

TheDomesticChallengetoEUForeignPolicy-Making:FromEuropeanisationtode-Europeanisation?JournalofEuropeanIntegration,

43:5,

519-534,

DOI:

10.1080/07036337.2021.1927015.歸檔：《國際關系前沿》2021年第9期，總第36期。內容提要

在文章中，作者提出了“去歐洲化”這一新概念，并提出相關理論框架來分析歐盟進行外交決策時的內外部挑戰。在作者看來，去歐洲化的表現形式有：歐盟外交決策與某些成員國所宣稱的價值觀和利益背道而馳；成員國不太愿意參與制定歐盟層面的集體外交政策，而優先考慮其它雙/多邊框架或（單邊）國家行動；歐盟外交政策有時會受到成員國的明顯破壞等等。去歐洲化和簡單的政策爭論不同，前者范圍更廣，影響更為劇烈。同時，歐洲化與去歐洲化是一個鏡子的兩面，通過界定和梳理歐洲化的概念，能夠幫助讀者們更好地理解去歐洲化的含義。文章導讀

歐盟的共同外交和安全政策（CFSP）面臨著來自內外部的雙重挑戰。就外部挑戰而言，美國外交政策發生的轉變（在特朗普執政時期尤為明顯），中國的迅速崛起，俄羅斯立場的愈發強硬，以及地緣政治環境的日益碎片化等等，都對歐盟造成了挑戰。就內部挑戰而言，民粹主義的興起、一些中東歐成員國的民主衰退（democraticregression）、08年金融危機的負面影響、危機后的緊縮政治，以及合法性危機等等，也對歐盟帶來了不利影響。尤其是近兩年，新冠肺炎疫情以及隨之而來的經濟蕭條對歐盟造成了巨大沖擊。由此可見，隨著越來越多實質性問題的浮現，如何分析歐盟的外交決策成為了具有重要意義的問題。作者認為，在有關國家和歐盟層面外交政策的聯系的研究中，多數側重于（探討）在共同外交與安全政策框架內的深化機構合作和共同體建設，或者歐盟成員國外交政策的歐洲化等等。反之，學界較少研究可能侵蝕過往“歐洲化”成果的力量，它們可能會損害歐盟外交政策的凝聚力及其應對外部環境變化的制度能力。在作者眼中，“去歐洲化”主要表現在以下幾個方面：歐盟外交決策可能與某些成員國的價值觀和利益背道而馳；成員對于在歐盟框架下制定集體外交政策的意愿不高；決策出臺后可能遭到歐盟成員某些行為的破壞等等。01去歐洲化的概念：歐洲化的鏡像通常，歐盟外交政策的歐洲化包括三個政策動向：上傳（uploading）、下達（downloading）和交叉傳達（cross-loading）。“上傳”著眼于國家如何、何時以及在多大程度上將本國外交政策目標提升到歐盟政策的制定中，從而增加該國政策偏好的權重。“下達”是將集體商定的歐盟外交政策立場嵌入到各國外交政策中，同時影響這些國家政策的變遷。“交叉傳達”則注重成員國如何在歐盟機構之外的合作中相互學習，并在相同的制度規范中社會化。總的來說，“歐洲化”意為“國家外交政策制定方式、專業角色的界定和政策執行方式發生轉變，以及由此產生的對由歐盟集體政策中產生的規范和期望的內化”。去歐洲化則描述了一個當今事實，即歐盟的外交決策與某些成員國宣布的價值觀和利益背道而馳；成員國不太愿意參與集體決策；決策結果有時會受到成員國某些行為的破壞，比如定期甚至系統地使用或威脅使用否決權等等。需要注意的是，去歐洲化不能被定義為政策分歧、政策限制和政策失敗等等。在作者看來，那些受制于民粹主義、本土主義和半極權政治下的成員國會對現有歐盟外交政策的立場和執行構成挑戰。此外，一些歐盟國家的領導人和歐洲經濟區官員也指出后里斯本制度改革的原因，即成員國在外交理事會及其相關機構中失去輪值主席國地位，成員國參與的積極性較低，以及集體外交精神的缺失等等。當然，這些問題都是在歐盟委員會談判期間發生的正常的政策爭議。而對于某些問題，比如歐盟在中東所持和平立場而遭受到的挑戰，對俄羅斯進行制裁與建設性接觸之間搞平衡，以及重新審視全球治理中的中美兩國權力分布等等，都必須在外交政策變化和調整的合法范圍內。長期以來，委員會決策層認為，盡管有時歐盟某成員國出于國家利益而違背歐盟的集體立場，但這一行為是可以理解的，而且對于其他國家來說，也有必要了解反對國的行為動機。因此，政策爭議和去歐洲化不能等同。02去歐洲化的判別標準如何區分簡單的政策爭論和明顯的去歐洲化，作者提出了三個標準。首先是對外交政策的挑戰的范圍和話語語調（discursivetoneofthechallenge）。如果成員國在歐洲基本規范內挑戰既定的政策立場或原則，那么即為簡單的政策爭論。例如，如果有人認為既定的歐盟政策立場賦予了不公正行為者特權，或者無法維護沖突中特定行為者的權利，那么可以在合法的政策爭論下得以解決。如果有成員國對支撐歐盟外交政策的核心基本準則造成了明顯的沖擊，例如為嚴重侵犯人權的行為進行辯解、違反國際法或破壞多邊機制等等，那么則認為成員國在有關問題上采取了不同于歐盟的國家政策。違背核心程序規范——如信息共享、尋求共識、尊重既定歐盟外交政策立場等也同樣如此，它們也屬于“共同外交政策”的合作文化。盡管對于歐盟來說，艱難的討價還價行為和成員國偶爾無視這些程序規范等現象是其正常政治爭論的一部分，但是出現徹底反對歐盟合作文化的情況將可能導致去歐洲化的出現。其次是對外交政策構成挑戰的規模。在面臨一些主要的政策分歧時，各成員國的政治意識形態顯然轉變成了不同的外交政策視角，但是簡單的政治爭論可以解決分歧。然而當爭論比比皆是時，這就不再是政見分歧了，而是成員國外交政策更深刻的去歐洲化。這樣一種大范圍的挑戰意味著成員國將在根本上重新定位歐盟，遠離歐洲規范及其相關的歐洲化。再次是成員國與歐盟共同政策立場相對立。歐盟的外交政策有特定的立場，每一份精心編制的共同聲明都包含一系列國家政策立場和偏好。每一個聲明、每一個立場以及每一個長期的政策取向本身都是妥協的產物。因此，去歐洲化意味著相關成員國始終將自己定位在現有成員國立場范圍之外。03去歐洲化的三個要素去歐洲化的出現必須有賴于一定程度的歐洲化。因此作者通過歐洲化所帶來的重大成就來衡量去歐洲化的程度。第一個要素是在國內規范層面“重建專業角色”（reconstructionofprofessionalroles），涉及實質性外交政策以及體制和程序等方面的去歐洲化。歐洲化使歐洲政治議程日益突出，并以共同的歐洲標準定義國家角色和優先事項，而不是依據狹隘的國家標準。這對于較小的歐盟成員國具有深遠意義。這些國家的外交政策曾經較為受限，如今卻可以借助歐盟參與議題更為廣泛的外交。相反，去歐洲化指的是成員國從先前確立的歐洲共識、角色和優先事項中撤退的狀態。在制定外交政策時，國家更為關注本國的利益，質疑或反對歐洲共同的優先事項、利益和立場。這種對歐盟共同外交政策的反對不僅源自制定外交政策時的影響因素，也受到國內觀眾的引導。在實質性外交政策立場的層面，成員國外交政策目標可能會發生轉向，即從歐盟退回到國家。此外，專業角色的解構也可能與成員國國內制定外交政策的官僚機構有關。成員國為了重新獲得在歐洲化外交政策下的自主權，可能會積極抵制精英社會化進程，并不愿意賦予歐盟更多的權力。第二個要素是“否定基本規范”（Repudiationoffundamentalnorms）。“去歐洲化”意味著構成歐盟基礎的價值觀和規范的退化。幾十年來的制度建設、歐盟層面的合作和精英社會化造就了獨特的歐盟外交政策體系。它賦予了歐盟獨特的外交政策身份，遵循著人權、法治和民主等規范，并孕育了歐洲國家的共有目標、觀念性承諾以及“合作文化”。在共同外交政策制度發展的背景下，外交政策歐洲化的關鍵特征是，理事會及其各工作組和委員會基于程序規范（如“信息共享”、“協商”、“尋求共識”、“妥協”）的合作文化不斷發展，并尊重之前商定的外交政策立場。歐盟的外交政策也基于實質性規范，如尊重民主和法治、尊重普遍人權、尊重多邊主義和全球治理機制等。去歐洲化與之相對應，它并不意味著成員國對于規范偶爾的破壞，而是持續穩定地反對在本國外交政策中業已確立的共同外交與安全政策規范。因此，去歐洲化可能會破壞歐盟的“合作文化”及其尋求共識和達成妥協的能力。第三個要素是“集體決策機構的結構性解體”（thestructuraldisintegrationofcollectivepolicy-makinginstitutions）。去歐洲化促使成員國“脫離（disengagement）”歐盟層面的外交決策或“規避（circumvent）”歐盟外交政策機構，使得歐盟外交政策構架失去意義，導致結構性解體。“脫離”與成員國對“共同外交政策”中領導權、外交支持和資源等方面的積極承諾相關。這種承諾以“歐洲化”的概念為基礎，即成員國對歐盟議程的重視應與日俱增，并且應積極影響并促進歐盟外交政策的發展。“脫離”意味著成員國對歐盟外交政策的支持、處理涉及共同外交的具體問題時愿意投入的時間、人員和資源都越來越少，在外交決策各階段的參與度也逐漸降低。“規避”意味著成員國在可能越來越多地將自己的承諾和忠誠賦予其他多邊、少邊（mini-lateral）和雙邊框架。例如，北約在成員資格、授權和資源方面與歐盟共同安全與防務政策有著顯著的重疊，并且已經影響了后者的發展。一些國家還保持著強大的雙邊關系，與中國（如“17+1”框架）等實力強大的經濟行為體的關系也越來越密切。相較于在歐盟層面達成合作，歐洲國家更愿意與這些強大經濟體開展雙邊關系。因此，三個要素之間的關系是：（國內層面）專業規范（professionalnorms）的重建，以及（歐盟層面）基礎規范——包括程序和實質規范遭遇的持續挑戰，將最終導致結構性解體。表1：去歐洲化的三個要素及其表現04去歐洲化的內外驅動力外交是內政的延續。當政府改組后，或者國內利益集團和反對派提出新的要求時，國家則會根據國內的現狀適時調整外交政策。同樣，一些歐盟成員國右翼民族主義、民粹主義和疑歐主義的興起可能改變歐盟內部政治格局。而英國脫歐就是其外交政策徹底去歐洲化的表現，但這也推動了其他歐盟國家的合作。例如，在英國2016年公投結果公布后的幾個月內，歐盟自身就開始大幅推進安全和防務政策合作。在多層次的歐盟治理體系中，成員國外交政策的變化不僅有國內因素，也有歐盟這一外部因素，即歐盟成員國以多種方式參與歐盟治理體系并受其影響。例如，在處理2008年金融危機、2015年移民問題和新冠肺炎疫情等重大事件時，歐盟成員國在制定對外政策上明顯缺乏團結性和一致性。此外，歐盟在制定外交政策時一直與“多樣性邏輯”（logicofdiversity）作斗爭。“多樣性邏輯”認為，鑒于成員國受制于不同的地理位置、歷史、文化和外交政策傳統等因素，外部環境的改變和施壓往往會使國家反應各異。例如，有些國家把雙邊關系置于優先地位（尤其是在面對美國、俄羅斯和中國等大國時），而非借助歐盟的多邊框架，這將為歐盟共同立場帶來挑戰。05結論去歐洲化需要一定的范圍和規模，然而這并不意味著去歐洲化是全面統一的過程，即影響到一個成員國外交政策的各個方面，或者普遍影響到所有成員國。其次，去歐洲化包括“口頭上”和“實際上”兩方面。當成員國公開質疑歐盟外交政策的合法性，批評歐盟的基本價值觀，甚至呼吁裁減共同外交與安全政策機構，但并沒有真正推動外交政策脫離歐盟時，去歐洲化很大程度上是成員國擺出的“姿態”而已。相反，當成員國違反歐盟基本原則，回避歐洲化的外交政策問題或規避歐盟機構時，則表明該國已經將去歐洲化貫徹到實際行動中。再次，去歐洲化只是少數政策領域的局部現象，或僅適用于特定成員國。譯者評述

自二戰結束以來，歐洲一體化取得的成就舉世矚目，不僅為歐洲帶來長達70多年的繁榮，也為世界各地區的區域治理提供良好榜樣。然而自從進入21世紀后，隨著種種危機的接踵而至，如08年金融危機、歐債危機、英國脫歐危機、新冠肺炎疫情等等，質疑歐盟的聲音越來越大。[1]隨著百年未有之大變局加速演進，“黑天鵝”事件層出不窮，歐盟更應該不斷探索治理之道，推動歐洲國家之間的團結合作。當然，我們也應該看到歐盟雖然經歷多次危機，但都能化險為夷，具有強大的自我修復能力。[2]因此對于歐洲未來的一體化也要保持一定的信心。“去歐洲化”在當前尚未成為歐盟各國外交政策的主流形勢，而是在一些具體領域下的具體問題產生了巨大分歧。因此，“去歐洲化”不能一概而論。總之，歐盟能在差異中尋求統一，在爭論中尋求共識，并能及時將一些“激進”的成員國拉回正軌，本身就展現出了強大的制度生命力和制度韌性。在后疫情時代，歐盟不僅要警惕去歐洲化的泛濫，更要不斷進行制度創新，探尋新的發展路徑，推動各國外交政策向歐洲化和一體化方向發展。參考文獻[1]田小惠，慕陽子，當前歐盟治理的困境及其根源[J]。現代國際關系，2021（04）：44-52。[2]楊娜，