繁文節與公共管理

繁文節是公共管理領域的一個重要概念，它指的是對組織績效有害的剩余管理規則、規章制度和程序。作為一種“官僚病”,繁文縟節使組織成員循規蹈矩、束手束腳,對政府和公共部門的正常運轉和績效改進危害極大。20世紀70年代興起的“新公共管理”運動旨在減少政府受到的過度束縛并提高政府績效,它使這場改革運動的主要對象——繁文縟節——逐漸在公共管理研究領域得到廣泛關注。目前關于繁文縟節的研究主要集中在美英等發達國家,中國公共管理學者的研究還不多見。國內文獻中即便出現“繁文縟節”,也多是翻譯學者提醒讀者注意該詞的真實含義。本文旨在對國際公共管理領域繁文縟節的研究進展進行綜述,概述繁文縟節的概念與測量、影響因素與作用后果,并明確未來繁文縟節研究的重要方向與議程,以期推動中國繁文縟節的研究進展。一、公共組織的繁文節從其承受主體來看,繁文縟節可以分為兩類:一類是企業和公民在與政府打交道的過程中遇到的繁文縟節;一類是政府和公共部門的日常運轉面臨的繁文縟節。對于企業和公民等利益相關者而言,政府向其施加的管理和規制導致了繁文縟節,并成為它們的負擔和成本。世界銀行、經濟合作與發展組織(OECD)等國際組織都開展了大型研究項目,對市場規制、投資環境、行政簡化等問題進行研究,希望削減政府對企業的規制,營造良好的營商環境。政治—行政二分學說是公共管理學科明確邊界的理論基礎,它認為政治權威規定了公共管理的界限和范圍,政治引發的外部控制是政府繁文縟節的主要誘因。從已有文獻來看,雖然企業和公民遭受的政府施加的繁文縟節十分重要,但公共管理學科對繁文縟節的研究主要關注政府管理面臨的繁文縟節。繁文縟節的系統研究最早可以追溯到布坎南的開創性研究。人們一般認為,公共組織比私營組織的繁文縟節更多,公共組織成員擁有不同于私營組織的服務倫理或服務動機。布坎南的驚人發現在于,公共組織的繁文縟節不但不比私營組織多,反而比私營組織少(P423-444)。他的這一有悖常理的研究發現使后來的許多學者都對公私部門之間的差異進行研究,比較繁文縟節在不同部門的多寡和起因。1977年,考夫曼出版了第一本有關繁文縟節的著作《繁文縟節:起源、使用與濫用》,但此后有關繁文縟節的研究并沒有成為學者們關注的熱點問題。盡管繁文縟節很早就受到了學者的關注,但為何繁文縟節研究卻在20世紀末興起?要回答這個問題,我們就要對“新公共管理”、“重塑政府”、戈爾報告等公共管理歷史事件進行簡要回溯。繁文縟節只是學者們總結的百余種“官僚病”的其中之一,而且與腐敗、歧視等問題相比,它的嚴重性和社會影響可能并不突出。有學者甚至認為,對這樣一個聲名狼藉的公共管理概念進行如此大規模的理論考察,實在是沒有必要(P373-375)。為什么要對繁文縟節進行重點研究?伯茲曼對此做出了回答。他認為,繁文縟節是理解官僚制及其弊病的核心,它具有非常強的穿透性,并會對組織及其利益相關者產生持久的侵蝕。政府的繁文縟節既多且重要,極有必要發展一種政府“繁文縟節”理論,對其進行系統研究(P273-303)。伯茲曼的學術努力恰恰是20世紀90年代初美國“重塑政府”運動的真實寫照,而繁文縟節研究也日漸引起學者們的重視,并取得了一批有影響力的研究成果。1992年,奧斯本與蓋布勒出版了《重塑政府》一書,旗幟鮮明地呼吁政府的管理重心應該從關注程序和過程轉向注重績效和結果。1993年,時任美國副總統戈爾領導的《美國績效評論》發布了戈爾報告《從繁文縟節到結果:打造一個多辦事、少花錢的政府》,明確指出改革的目標在于減少政府中的繁文縟節,使政府變得更加有效。該報告將繁文縟節視為政府績效改進的攔路虎,認為剪除繁文縟節是通往績效與結果的唯一路徑。實踐界的重視很快得到了學術界的響應。2000年,伯茲曼出版了《官僚制與繁文縟節》一書,對繁文縟節研究進行了系統梳理和概括,為該領域的研究提供了較為全面的指引。2011年,伯茲曼和菲尼共同出版了《規則與繁文縟節:公共行政理論與研究的棱鏡》一書,認為繁文縟節的研究是檢驗許多公共行政理論的試金石。與此同時,越來越多的研究開始對繁文縟節的特征、影響因素和作用結果等進行考察,豐富繁文縟節理論,使其逐漸走向公共管理研究的核心。二、繁文節與正式化繁文縟節(redtape)的英文直譯為“紅帶子”,它的本義早在17世紀就在英語中出現了,而其比喻意義則是在19世紀英國出現的。19世紀英國的官方文件按照慣例都用紅色布帶捆扎起來,于是人們日漸將紅帶子與官僚主義聯系在一起,并賦予其一定的象征意義,形容政府的官僚作風造成的繁瑣、拖沓和延誤。牛津詞典將繁文縟節解釋為“不必要的繁瑣規則制度,通常導致辦事拖沓和困難重重”。因此,人們一般將其譯為官僚主義、官僚作風、繁文縟節、官樣文章或文牘主義,并認為它是一個貶義詞。最早研究繁文縟節的布坎南并沒有為繁文縟節提供一個明確的定義,考夫曼在其著作中也沒有準確定義繁文縟節,致使繁文縟節的概念含糊不清。羅森菲爾德對社區發展計劃的研究指出,繁文縟節“被人們認為是在決策或決策執行過程中冗余、僵化或毫無意義的規章、程序、格式或政府干預?！?P603-620)鮑爾德溫認為繁文縟節是員工(而不是公眾)在開展日?；顒又忻媾R的約束,從而將繁文縟節限定在組織內部(P7-28)。伯茲曼提出了繁文縟節的第一個較為明確的定義,他將繁文縟節定義為“仍然有效且需要服從的規則、規章和程序,但它們卻并不能有助于實現其預期目的?！?P273-303)此后許多學者大都認可該定義并對其進行豐富,認為繁文縟節是組織成員面臨的冗余規章制度和程序要求,它對組織績效有害。繁文縟節與官僚制組織結構息息相關,因此人們經常將繁文縟節與相關的組織結構概念相混淆,如正式化(formalization)。繁文縟節與正式化盡管緊密相關,但二者是截然不同的理論概念。伯茲曼與斯科特認為,將繁文縟節與正式化加以區分具有重要的理論意義。以醫學為例,它們反映了不同的取向。如果正式化可以看作“生理學”,那么繁文縟節可以視為“病理學”;正式化是組織的正常特征,而繁文縟節是組織的病變表現(P1-7)。伯茲曼等明確將繁文縟節與正式化加以區分,認為繁文縟節不止源于正式的規章制度,而且可能源于組織外部由政府導致的一系列制約因素(公共性)(P290-322)。潘迪與斯科特對繁文縟節與韋伯式官僚制組織的結構特征(如等級制、專業分工和正式化)之間的關系進行因子分析,發現不同繁文縟節指標之間的相關度顯著高于繁文縟節與正式化等指標之間的相關度,表明繁文縟節與正式化等組織結構概念之間具有較高的鑒別效度,二者屬于不同的理論概念(P553-580)。繁文縟節源于多種因素并表現為許多形態,有必要對其進行分類。鮑爾德溫認為繁文縟節既可以分為正式的與非正式的,也可以分為內部與外部。正式的繁文縟節指“法律、規章與程序等導致組織的自由受到制約或限制”,它既可以源于外部,也可以是內部的。非正式的繁文縟節源于政治制度、媒體或利益集團等施加的影響,它是外部引致的(P7-28)。伯茲曼認為,繁文縟節可以分為組織繁文縟節與利益相關者繁文縟節,前者指組織本身感知的繁文縟節,而后者則關注特定利益相關者受到的繁文縟節。此外,還可以從人事管理、采購、預算等管理子系統對繁文縟節的不同表征進行研究(P37-51)。三、量繁文節的重要性作為一個多維構念(multidimensionalconstruct),如何測量繁文縟節是實證研究中面臨的一個復雜問題。雖然繁文縟節可以分為組織繁文縟節與利益相關者繁文縟節,但繁文縟節本質上是利益相關者的主觀感知情況,因此怎樣測量并調和不同利益相關者的感知水平,通過適當方式測量組織繁文縟節,這些問題都還有待于進一步研究。(一)積極方面:認為社會變遷的外在表現由于多數研究都采用問卷調查收集數據,因此通過調查對象的主觀感知水平測量繁文縟節就成為目前研究的主要手段。一些學者對人事管理、采購等領域的繁文縟節進行測量,另一些學者則通過單項指標從總體水平測量繁文縟節。圍繞繁文縟節存在兩種理論觀點,一種觀點認為繁文縟節是預算、人事等管理子系統的僵化導致的,即繁文縟節是一個形成性(formative)指數;另一種觀點主張繁文縟節源于政治問責和其他外部影響,認為繁文縟節屬于反映性(reflective)指標?？瀑惖葘?個維度16個題項的驗證型因子分析表明,繁文縟節是反映性概念,說明它主要源于外部控制并反映在不同管理領域(P342-361)。由于多數調查都是個人層面的,即便是組織層面的,也通常是通過一個組織成員反映整個組織的繁文縟節水平,這種感知測量途徑可能產生同源數據與共同方法偏誤。潘迪與馬洛維認為,盡管依靠單個組織成員的感知信息會發生偏誤,但總體來說它是可靠的,而且調查也更為簡便易行。沃爾克與布瑞爾發現,組織的高層、中層和基層人員對繁文縟節的感知水平是不同的,越是低層的管理人員對繁文縟節的感知水平越高。他們對英國地方政府的研究引入了多調查對象方式,一定程度上克服了這個問題,但由此也導致了調查難度增加和指標加總問題(P1112-1127)。最近的一些研究開始區分不同利益相關者對繁文縟節的感知,從而進行更為細致的比較,如考察公共管理人員與企業管理人員對繁文縟節的感知水平(P710-729)。(二)復雜模型的研究有鑒于主觀感知指標存在的缺陷,一些學者提出利用客觀統計指標測量繁文縟節。繁文縟節反映了組織程序的拖沓和延誤,伯茲曼等采用組織關鍵管理任務的運行時間,也即行政拖沓程度來衡量繁文縟節(P290-322)。然而,辦事拖沓可能源于許多因素,而研究中需要區分繁文縟節導致的辦事拖沓與普通的辦事拖沓。為此潘迪與布萊施奈德提出了一種獨特測量方法,運用以行政拖沓為因變量的多元回歸模型獲得的統計殘差來衡量繁文縟節,從而將影響拖沓的其他因素排除在外(P113-130)。與主觀感知指標相比,客觀統計指標的優勢在于更加真實地反映組織規則及其誘發的繁文縟節,但缺點也較為明顯。由于不同類型的組織的核心業務不同,單純統計業務處理時間在不同組織之間不具有可比性?？陀^指標的數據獲取難度較大,且難以剔除繁文縟節以外因素的影響,反而不利于真正反映繁文縟節概念的真實內涵。因此,主流的繁文縟節研究仍然將主要采用基于問卷調查的主觀感知指標。(三)其他測量手段瑞尼等對繁文縟節的研究提出采用多種測量指標的策略,認為繁文縟節包括主觀感知、行政拖沓和正式化。他們希望通過綜合運用多種指標,克服單一指標或數據來源造成的缺陷(P567-574)。但正如潘迪與斯科特所言,多維度、指標方法固然能夠延伸繁文縟節的概念,但卻犧牲了理論的精確性,并導致矛盾結果的難以解釋(P553-580)。除此以外,還有一些學者探討了其他方法,如伯茲曼與德哈特-戴維斯利用深入的案例研究考察環境保護領域的繁文縟節(P141-177),斯科特與潘迪則通過實驗操控對繁文縟節進行研究(P615-633)。潘迪與斯科特發現,雖然繁文縟節與組織結構的相關度低于繁文縟節不同指標之間的相關度,但測量繁文縟節的不同指標之間的相關度并未達到理想狀態,表明其測量仍然值得努力(P553-580)。綜合而言,對繁文縟節的整體感知指標最為有效,其次是人事管理領域的繁文縟節感知水平和基于行政拖沓的測量手段。未來研究需要拓展采購或客戶服務等人事管理領域以外的繁文縟節,通過對不同類型的繁文縟節的鑒別和歸因,為公共管理者識別和剪除繁文縟節提供幫助(P553-580)。(四)繁文節的定義測量繁文縟節的關鍵在于將其中的組織正式化予以盡可能剔除,從而精確捕捉繁文縟節的“凈值”。最近考夫曼和菲尼對荷蘭政府的調查發現,公共管理人員感知的繁文縟節同其感知的正式化高度相關,感知的正式化同客觀的正式化(組織內正式規則的數量)顯著相關但關系較弱,而客觀的正式化同感知的繁文縟節卻沒有顯著相關關系。由此表明,繁文縟節與正式化是兩個不同的概念,但正式化卻并非是繁文縟節的必要條件(P1-20)。最近,菲尼做了一項實驗,即在調查問卷中設置了4種不同的繁文縟節題項,來分析哪種題項的設計更有利于獲得準確的測量結果(P427-447)。她的分析顯示,繁文縟節題項的用詞和定義會對回答者對組織繁文縟節的評價產生非常明顯的影響。與提供定義的題項相比,回答者對未提供定義的題項評價的繁文縟節水平更高。通常來說,繁文縟節容易對回答者暗示負面信息,當題項中出現該詞時,他們會相應評價得較低。布萊施耐德等最近也開發了一種新的方法,期望將繁文縟節與組織正式化在測量層面予以區分,從而精確測量繁文縟節。他們的方法是將繁文縟節視為正式化的函數而對其進行回歸分析,回歸模型解釋的部分是正式化與繁文縟節重疊的部分,而回歸模型的殘差則是正式化無法解釋的繁文縟節部分,因此可以將其作為測量繁文縟節的有效指標。他們將新指標與原來的指標進行比較,通過復制已有的若干實證研究結果,發現新指標的構念效度更高,即對其他理論結果的影響更為明顯。他們的研究表明,該方法可以在未來調查研究中用于精確測量繁文縟節。四、個人的繁文節公共管理研究人員和實踐者們一般都認為繁文縟節是負面現象,不利于組織發展。但早期的一些學者卻認為,繁文縟節是一把“雙刃劍”,它在損害效率的同時也會帶來正面收益。考夫曼就認為,“一個人的繁文縟節是另一人珍視的程序安全?！彪m然繁文縟節在一定程度上犧牲了效率,但它卻有利于通過程序公正保護公民的權利公平。關于繁文縟節的影響,目前還沒有積累充分的證據對這些論斷提供支撐。(一)繁文節和公共服務動機與組織員工繁文縟節是關乎規則與程序的負面影響,這種影響對象可以是態度上的,也可以是行為方面的。繁文縟節對組織內部的管理人員和一般員工會產生深刻的影響,而且這種影響主要是負面的。特別是人事管理領域的繁文縟節,使組織很難有效獎優罰劣,通過績效薪酬或職位升遷等為組織成員提供足夠有力的激勵,從而降低組織成員的工作積極性。有研究發現,繁文縟節降低了公務員的組織承諾、工作投入和工作滿意度,使公務員對其工作表現出倦怠傾向(P133-148)。公共服務動機是公共組織員工特有的需求,它有利于員工投身公共事業并甘愿犧牲。但莫尼漢和潘迪的研究卻表明,繁文縟節表現出的拖沓和僵化會嚴重挫傷公務員的公共服務動機,不利于政府公共事業的發展(P40-53)。因此,繁文縟節使身處其中的組織成員受到過度限制和管束,不利于組織成員發揮聰明才智,甚至會挫傷其原有的工作努力。(二)繁文節與政府績效繁文縟節對管理者與組織成員施加了過多的規則制約,限制了人們的自主性和創造力,不利于組織變革與創新。然而,現有研究并沒有證實繁文縟節對組織創新的負面影響。穆恩與布萊施奈德的研究發現,繁文縟節未必是信息技術創新的障礙,相反它會推動組織采取信息技術創新舉措來解決問題(P273-292)。一般認為,政府部門的變革型領導行為較少,組織結構可能是主要原因。但對美國市場經理的調查研究表明,繁文縟節沒有導致變革型領導的下降,二者之間的相關關系不顯著,說明繁文縟節不會抑制公共領導的變革傾向(P75-89)。繁文縟節對政府績效的影響也較為復雜,目前尚未取得共識。潘迪等的實證研究表明,人事管理與信息系統的繁文縟節對組織績效產生負面影響,而發展型組織文化降低了這種負面效應(P398-425)。布瑞爾與沃克爾對英國地方政府的實證研究表明,繁文縟節總體上對政府績效產生了負面作用,但與公共管理理論和一般常識相比,繁文縟節對政府績效的影響相對較弱,而且采取合適的戰略行動可以降低這種負面作用(P423-448)。由于繁文縟節與政府績效都是多維構念,二者的關系極為復雜,并非簡單的線性關系,不同維度的繁文縟節對政府績效的不同維度產生了不同的影響(P427-444)。具體來說,繁文縟節對效率和公民滿意度的影響不明顯,但對公平性的影響卻是顯著正向的(P233-257)。雅克與雅克對聯邦政府部門的實證研究也表明,繁文縟節并非一無是處,行政程序也并非像理論預測的那樣僵化呆板并束縛管理人員;相反,管理人員能夠在行政程序約束下快速制定規則并適應變化(P261-282)。此外,董皓結合中國地方政府的調查研究發現,繁文縟節與自由裁量權作為一對矛盾體,對政府績效產生了截然相反的作用,但其內部機制還有待于深入探究。上述研究顯示,雖然公共組織理論認為繁文縟節不利于組織發展,但繁文縟節對組織行為與結果的影響尚不明確。繁文縟節不僅影響組織及其成員,而且它還是一個社會問題。繁文縟節妨礙公民與政府打交道并參政議政,從而有可能影響民主發展和公平實現(P654-670)。更為重要的是,由于委托人與代理人之間的信息不對稱,繁文縟節有可能產生權力尋租,成為滋生腐敗的溫床(P489-504)。最后,伯茲曼指出,雖然繁文縟節是一種“官僚病”,但公共管理改革不應一味強調效率,而應兼顧績效、問責與公平等公共管理價值,實現各種價值取向的平衡。五、文學節的起源和決定因素(一)政府與非營利組織間的繁文節圍繞繁文縟節的最早也是最主要的爭論,就是政府和公共部門的繁文縟節是否比私營部門更多?部門類型對繁文縟節意味著什么?早期的研究并沒有發現兩類部門之間在繁文縟節方面的顯著差異,布坎南甚至發現政府的繁文縟節反而比企業少。但鮑爾德溫的研究表明公共組織在所有類型的繁文縟節方面都比私營組織多,從而駁斥了布坎南的反常發現。伯茲曼的綜述也顯示,即便采用同樣的測量指標,多數研究都表明政府的繁文縟節比私營企業更多。斯科特認為,繁文縟節是一種主觀的或個人化的概念,將其在公私部門之間進行比較可能并不適宜,因為即使存在公私差異,這種比較也可能因為管理人員的固有態度而造成偏誤(P477-482)?；\統意義上的正式化與繁文縟節在公私組織之間并沒有顯著差異。但在具體管理職能領域,特別是人事管理和采購方面,由于“公共性”誘發的外部政治控制較強,導致政府在這些領域的繁文縟節比私營組織更為嚴重(P567-574)。瑞尼和伯茲曼對公私組織比較研究的綜述顯示,雖然目前的實證研究存在一些方法論缺陷,但多數研究都說明政府管理人員感知的繁文縟節比私營組織嚴重(P447-469)。此外,還有研究比較了政府與非營利組織之間在繁文縟節方面的差異。費尼與瑞尼的調查研究顯示,在控制了其他因素的情況下,政府管理人員感知的繁文縟節仍然遠高于非營利組織,他們受到的人事管理約束也比非營利組織多(P710-726)。綜合以上研究,我們認為公共組織的繁文縟節和受到的規則束縛比私營組織更多;而在公共組織范疇,政府比非營利組織受到的約束更多。(二)體制因素:政府對繁文節的外部控制需要功能如果政府的繁文縟節多于其他部門,那么究竟是哪些因素導致了這種差異?一些人認為,組織內部因素和管理人員的特征可能是導致繁文縟節不容忽視的原因。伯茲曼和瑞尼的實證分析發現,管理人員的工作態度及其所在組織的結構特征都使他們更傾向于通過建立規則來實現管理目標。然而,私營組織管理人員的這種規則偏好比公共組織更強,因此無法解釋為何公共組織的繁文縟節更多(P163-189)。還有研究發現,公共管理者的公共服務動機越強,他們更加注重公共利益和公共政策,其所感知的繁文縟節越高,對繁文縟節的容忍程度越低(P155-180)?？偠灾?關注組織內部因素與管理人員特征的研究并沒有發現極為顯著的影響繁文縟節的原因而表明繁文縟節主要起源于組織外部?；诼摪钪坪透H關系的角度,羅森菲爾德總結了繁文縟節的4個起因(國會問責、政治文化、聯邦制和主管部門控制等),認為繁文縟節源于政府計劃不得不處理許多外部制約因素(P603-620)。有學者研究發現,組織的外部政治支持不僅直接正向影響繁文縟節,而且可以通過發展型組織文化減少繁文縟節(P419-436)。因此,政治控制產生的外部誘因可能是繁文縟節最重要的起源。伯茲曼認為,既然繁文縟節是變壞的規則,那么就有必要從規則是如何變壞的角度考察繁文縟節的起源。他指出,一種是“天生就壞”的規則,對規則預期效果的預測不準確、規則的預期目的不合法、利益折衷和妥協、過度控制、本末倒置等產生了“規則自生型繁文縟節”;一種是“后天變壞”的規則,規則自身的演變、規則實施的變化、規則預期目標的變化、外部環境的變化、邊際收益遞減、規則沖突等導致“規則演變型繁文縟節”。最近的研究顯示,繁文縟節除了外部控制起源外,還有工作動機起源,即管理者的工作投入或承諾等工作特征會影響其報告的繁文縟節水平。對荷蘭小學校長的調查顯示,工作投入與繁文縟節負相關,而工作承諾與其正相關。與中央政府的關系網絡活動同繁文縟節正相關,而與地方政府和利益集團在勞資關系領域的關系網絡活動則同繁文縟節負相關。與此同時,工作承諾調節上述變量的相關關系(P445-471)。由此可見,繁文縟節并非完全來自于組織外部控制,它也會起源于管理者的工作特征,而二者可能共同塑造了繁文縟節。還有學者指出,人們對繁文縟節的感受和評價會受到其參照點或參考框架的影響,而這些直接與人們的職業軌跡和工作經歷息息相關(P582-597)。也就是說,人們不僅會因為當前工作特征的影響而對繁文縟節產生不同感受,而且會將目前的狀態與此前工作的環境和特征比較,從而確定其對繁文縟節的評價。戴維斯的分析發現,員工參與工會的話其對繁文縟節的評價越高,但如果他們對工會價值認同較高的話,則傾向于認為繁文縟節是可以接受的,因為他們將其作為贏取員工權益的必要條件。(三)收入預期對繁文節的影響既然繁文縟節對公共組織危害極大,那么如何剪除繁文縟節或降低其負面影響,就成為公共管理學者探討的話題。德哈特-戴維斯認為,繁文縟節源于規則的失效或扭曲,因此將繁文縟節轉化為“有效規則”(greentape)才是剪除繁文縟節的有效途徑。他通過調查總結了有效規則的5個屬性:盡可能書面表述規則要求,規則依據的因果關系是合乎邏輯和有效的,進行適當的控制而不是過度管束,在執行過程中保持前后一致,規則的預期目的得到利益相關者的理解(P361-384)。如果在規則制定和執行的過程中能夠注意上述幾點,繁文縟節產生的可能性就會降低。在全球化、信息化的大背景下,一些學者將剪除繁文縟節的希望寄托在信息技術,認為信息技術革命可能會降低繁文縟節的危害。然而,圍繞信息技術應用與繁文縟節之間關系的研究結論卻不一致。需求拉動學說認為繁文縟節使組織更加需要信息技術,藉此剪除繁文縟節;技術推動學說則主張信息技術應用使公共管理者具備了剪除繁文縟節的有力武器,有助于繁文縟節的減少。穆尼與布萊施奈德的實證分析發現,繁文縟節與組織創新之間的關系是雙向的,信息技術應用導致繁文縟節的降低,而繁文縟節推動信息技術創新(P273-292)。最近的研究發現,組織內部網絡的應用有助于強化組織內外溝通,從而減少繁文縟節(P379-404)。然而,信息技術應用并非一無是處,它的應用可能只是使繁文縟節從有形的書面形式轉化為無形的電子格式。因此,信息技術既為組織記憶提供了海量存儲,也導致冗余的電子繁文縟節,它們使組織創新困難重重(P414-435)。臺灣的一項研究也發現,信息技術應用不斷沒有減少繁文縟節,反而使電子繁文縟節爆炸式增長。雖然都面臨繁文縟節的束縛,但有些公共管理者卻表現得更加有效。究其原因,他們的工作態度更加積極,并能夠藉此化解繁文縟節的牽絆(P542-575)。奧斯本與蓋布勒認為,剪除繁文縟節的關鍵在于組織內部變革,通過服務導向和績效管理等實現政府轉型。然而,由于繁文縟節主要原因政府外部的政治控制和問責,更為根本的是從外部入手,為政府剪除繁文縟節掃清道路。不過,管理人員并非只能束手就擒,內部管理可以作用于外部環境,從而減少繁文縟節。有研究顯示,盡管公共管理者無法完全消除繁文縟節,但通過采用適當的管理策略和技術,卻可以減少繁文縟節及其帶來的負面影響(P255-272)。具體來說,主動出擊的前瞻型戰略可以降低繁文縟節對組織績效的負面影響,保守的防御型戰略對組織績效沒有顯著作用,被動的反應型戰略則可能使繁文縟節對組織績效的影響惡化(P423-448)。一些學者也指出,以“新公共管理”為代表的改革努力可能忽視了削減繁文縟節的復雜程度和影響。至為重要的是,與單純的剪除繁文縟節不同,改革更應該保持適當程度的平衡狀態,在注重效率的同時,更加注重改革對績效、問責和效率等價值理念的追求。因此,公共管理改革需要更加全面地審視繁文縟節在公共組織中的作用。六、不同國家繁文節的研究繁文縟節指對組織績效有害的冗余行政規則、規章和程序,判別繁文縟節的特征并追溯其起源,是實現“從繁文縟節到結果”的必由之路。繁文縟節是一種“官僚病”,對公共組織績效危害較大,并在西方公共管理研究領域得到了廣泛關注。本文對國際公共管理領域繁文縟節的研究進展進行了綜述,概述了繁文縟節的概念與測量、影響因素與作用后果。雖然西方國家在繁文縟節研究領域積累了大量研究文獻,但在借鑒其研究時有必要認識到中西國家的繁文縟節差異。從我國繁文縟節的研究狀況來看,學者們主要探討了兩個方面的問題。其一,是政府行政審批制度對企業和公民造成的負擔和成本。企業的成立、運作和管理等都受到政府各個部門的管理和規制,企業不得不應付名目繁多的行政審批制度,對企業發展極為不利。其二,認為政府的規則不是多了,而是少了;政府的自由裁量權過大,缺乏法治和“有限政府”的理念。兩個問題其實是一枚硬幣的兩面,都反映了我國政府組織有別于西方發達國家的特點。既然中西繁文縟節存在較大差異,西方國家繁文縟節研究對于我們的意義何在?我們認為,繁文縟節的起源、特征與影響受到政治體制和管理情境的影響,但繁文縟節可能處于不同的發展階段,