中國巨災災害鏈的形成與演變

“災害鏈”一詞在1989年至1999年的國際救災計劃中由馬宗金和本人介紹，意思是由于極端自然災害造成的一系列次級災害。在我國形成巨災災害鏈的有四大類災害:地震、臺風、寒潮大風和干旱。這次雪災本質上是寒潮大風(北方)或寒潮靜風(南方)引發的低溫雨雪冰凍災害。“巨災”一詞最初是OECD(經合組織)在2003年提出來的,其內涵是指某一災害發生后,發生地已無力控制災害造成的破壞,必須借助外部力量才能進行處置,如中國1976年唐山地震、1998年特大洪水、2003年SARS公共衛生事件災害等。評價巨災與否的關鍵是當地是否已經無力處置災害,必須借助外部力量才能進行緊急處置。如1998年特大洪水災害發生時,我國出動了80多萬人次的部隊,這次冰雪災害發生時,動員了將近70萬人次的部隊,而當地涉及的人員則更多。我國目前還沒有處置巨災的充分準備,事實上,巨災本身造成的影響非常廣泛,對當前和未來都將產生深遠影響。這次低溫雨雪冰凍災害影響人群超過1億人。以前任何一次自然災害都未能殃及這么多的人!這是由于通過災害鏈放大了影響的地區和人口。斷水、路不通、電氣化鐵路停用等一系列次生災害,皆由惡劣天氣導致的斷電所引發。面對這次巨災還可能引發的“鏈式反應”,人們應該有所警惕。巨災成因分析為什么會形成這場大范圍持續性低溫雨雪冰凍巨災?我們分析如下:一、致災因子強度大。從1月10日以來發生4次天氣過程。這次低溫雨雪冰凍天氣持續時間長,冰凍災害的影響范圍及電線積冰厚度已經突破了有氣象記錄以來的極值。二、山地丘陵地勢加劇了致災強度。就全國來看,此次極端低溫雨雪冰凍天氣主要發生在我國的低山丘陵和高原地區,其最為突出的是云貴高原與南嶺地區。依據一般氣溫隨海拔高程遞減的規律(每升高100米減少0.5OC左右)。在這些廣大低山丘陵地區,氣溫則降低到-3OC到-10OC左右。由此可以看出,地勢對這場低溫雨雪冰凍災害所起的加劇作用。三、風速偏低相對加大了降雪對建筑物覆蓋厚度。就全國來說,在這一極端天氣過程期間,地面風速明顯偏低,這與已發生在北方大部分地區的寒潮大風降雪天氣形成明顯的對照。如在湖南郴州境內,我們沒有觀測到任何風雪流的痕跡。由此可見,降雪期間風速偏低成為郴州及全國廣大低山丘陵受災地區送變電網受到嚴重破壞的又一個重要的天氣原因。此外,在這場極端天氣過程中,大氣濕度偏大,積雪難以蒸散,亦成為加劇冰雪積壓厚度的又一重要天氣因素。四、低溫雨雪冰凍致災因子形成的災害鏈大大放大了這場巨災的災情。由于罕見的低溫雨雪冰凍致災因子的發生,在極端氣象因子與地勢因子相互作用下,建筑物上覆積雪和積冰相對加厚,以及每天中午或每次天氣過程過后稍微的升溫,又促使短暫雪冰消融后,形成各種各樣的冰掛,四次過程累積形成的冰凍層大大加重了各種建筑物的負荷,從而使經過災區的大面積電網設施遭破壞或毀損,釀成前所未有的大范圍斷電事故。這一次生災害(斷電)是引發這一地區生命線和生產線系統不能正常運轉的根本原因,形成歷史上罕見的由“斷電缺水”、“堵塞道路”而造成數以億計的受災群眾。這一災害鏈可以簡單地概括為:低溫-雨雪-冰凍-雪冰壓拉(自然災害)→斷電-缺水-堵道-機場關閉(生產事故)→車站擁堵-乘客積壓(社會治安)。我國江南地區人口密度偏高,廣大丘陵山區經濟仍不發達,承受巨災的能力十分有限(即災害脆弱性大,恢復能力小,適應冰雪災害性差),在前述強度巨大的致災因子作用下,與特定的山地丘陵地區遭遇,又因相關生產事故的發生與社會治安不穩,各種有利災害形成的因子耦合,最終釀成這場罕見的巨災。基于此,我們認為我國今年年初所經歷的這場巨災,是歷史上罕見的巨災,應對其造成的嚴重災害有清醒的認識。我們認為大氣環流異常和拉尼娜事件,只是誘發這場低溫雨雪冰凍天氣事件的氣象原因,而廣大江南丘陵和云貴高原的地勢,特別是綿延千里的南嶺山區,則是造成這場巨災的另一重要原因,加之災區人口密度較大和正值春節前人流高峰,使這三個方面有利于巨災形成的因素,相互遭遇到一起,即“天—地—人”三方面的系統相互交融,構成巨型災害鏈,最終形成了這場巨大災難。在此基礎上,造成世界上罕見、影響人口眾多的災害的另一個重要因素,是低溫雨雪冰凍致災因子使災區大面積的電網受損,進而引發了斷電所產生的一系列生產事故,打亂了正常的生命線和生產線過程,進而又引發了社會治安問題。由此可以認為,一場巨災的形成,是一個復雜的災害系統(致災因子、孕災環境、承災體共同復合而成的復雜地表系統)各因素共同作用的結果,不可能從單一因素的角度予以解釋。自然災害發生嚴重,易引發大量系統災害引發社會安全事件這次巨災給人民群眾生命財產和工農業生產造成重大損失,正常生產生活秩序受到極大影響。一、基礎設施、條件保障系統損壞嚴重且影響深遠。一是電力設施嚴重損毀。全國有13個省(區、市)電力系統運行受到影響,170個縣(市)停電。二是交通運輸一度嚴重受阻。由于倒塔斷電,北京至廣州、上海至昆明兩大主要鐵路干線部分區段運輸受阻。三是電煤供應告急。二、工農業生產系統破壞巨大且災情嚴重。一是農業生產遭受重大損失。二是林業生態系統破壞嚴重,損失重大。三、受災與影響人口眾多且保障需求壓力巨大。據統計,這次低溫雨雪冰凍災害已造成上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等20個省(區、市)和新疆生產建設兵團不同程度受災。因災死亡129人,失蹤4人,緊急轉移安置166萬人;農作物受災面積1.78億畝,成災8764萬畝,絕收2536萬畝;倒塌房屋48.5萬間,損壞房屋168.6萬間;因災直接經濟損失1516.5億元。四、次生災害引發的災情仍十分嚴峻。雨雪冰凍災害可能引發一系列次生災害。一是巨災造成大面積斷電引發的社會安全事件。重災區的城鎮特別是廣大山區和偏遠地區農村,有可能形成大量較長期的“斷電災民”以及“斷水災民”,一旦不能及時通電供水,會引發一系列生產和生活不穩定現象,并有可能造成社會不穩定,進而引發社會安全事件。二是諸如冰雪融化后容易引發崩塌、滑坡泥石流等地質災害。三是停水停電后引發的垃圾堆積、污水處理廠停止運行后帶來的環境污染,特別是飲用水源污染后所引發的飲用水和食品衛生安全。四是重大基礎設施(如道路、橋梁、水庫、堤壩、河道堤防、供水供電基礎設施等)安全隱患。五是農林次生災害,諸如農作物病蟲害大面積暴發,因災因病死亡畜禽的無害化處理,受損林區枯枝落葉層加厚,一旦溫度回升,易引發森林火災等等。這些次生災害將使這場巨災造成的損失隨災害鏈而擴散,使其造成的災情仍有可能繼續擴大。自然災害一級響應的啟動程序反思這次巨災的應對,有以下四點值得思考。一、災害性天氣預報和預警不能代替區域氣象災害的預報和預警。中國氣象局及地方氣象部門對這次災害性天氣做了比較及時的預報,為中央和地方政府應對本次巨災起到了重要的作用。然而災害性天氣的預報與災區所形成的災害有很大的不同,災害性天氣只是發生在這一地區的致災因子,而本次巨災的形成已如前述,是天地人綜合作用的結果。因此,我們必須從災害風險防范的角度,由致災因子的預報和預警轉向區域綜合災害災情的預報和預警,這樣就更能科學而全面地指導巨災防范工作,特別是巨災應急處置工作。二、應及時宣布在我國部分重災區啟動救災工作一級響應。這次救災工作對社會公開宣布只是啟動二級響應,實際上是國家啟動了特別響應。由此,我們認為,需要健全自然災害救助預案的啟動程序。自從建立預案制度以來,還沒有宣布啟動過一級響應,而在實踐中,已經是多次啟動了一級響應。為什么實際啟動而不宣布啟動呢?主要是在救災過程中往往有一種擔心,害怕宣布啟動一級響應會對社會產生負面影響。盡管這種擔心有一定道理,但如果不明確宣布啟動一級響應,國家層面的高級協調機制就會因缺乏應用而無法得到健全。因此,需要健全國家自然災害一級響應的啟動程序。三、我國應對巨災的準備不足及能力還相當薄弱。這次巨災發生后,首先是各相關部門和地方分別啟動了不同級別的應急預案,動員中央和地方積極投入搶險抗災一線。然而,從目前來看,中央各部門以及各有關省區在應對這場巨災的過程中,相互間的協調仍然存在著許多問題。造成這一問題的根本原因是我們缺少整合條條與塊塊應對巨災的綜合性預案。其次,從災區廣大城鄉在災害應急過程中缺少必要的應急裝備和物資,我們看出城鄉社區備災物資還十分缺乏,一些重要的生命線部門基本沒有必要的應急準備。當大范圍斷電以后,連基本的應急發電裝備和照明設備都難以保證,以及指揮應急工作的各級負責人不能按時到災區一線開展工作等等,都充分顯示了應對巨災的各方面工作仍然與經濟快速發展不相適應,折射出應對巨災的能力嚴重不足。四、恢復重建要科技先行。如何快速而科學地制定恢復重建規劃,是一項十分艱巨而科學性要求極高的工作。因為我們對巨災造成的損害和影響,還沒有一個系統的科學評估,在此情況下,迅速開展恢復重建工作,就可能會出現掛一漏萬,使有限的減災資源難以發揮更好的效益。為此,我們提出“恢復重建,科技先行”的建議。其一,規劃要先行,要迅速動員相關專家做好恢復重建的規劃工作,要把恢復重建和提高減災能力結合在一起。這需要科技界與政府以及生產系統配合,在短時期內,做好綜合規劃,不僅是為了恢復重建,更重要的是要調整不合理的土地利用和產業結構,提高進一步應對巨災的整體社會經濟能力。其二,科學地對災毀山林做出評估,增加災區恢復重建的資金,以收代賑,加大恢復山林的步伐。其三,要加快科技型企業恢復重建的步伐,以科技成果轉化帶動龍頭企業,又使龍頭企業帶動整個地區發展。其四,對于遭受災害的一些承擔國家和省市級重大科研項目的科技單位,也應優先支持他們迅速恢復重建,這不僅是保證完成國家重大科技任務,而且對于未來區域社會經濟發展、對于國家可持續發展都有重大影響。構建綜合風險防范體系面向國際減輕災害風險戰略與行動的新趨向,以及著眼全球變暖造成的巨災風險發生可能性的增加,為了“全面提高國家和全社會的抗風險能力”,“完善突發事件應急管理機制,強化防災減災工作,加強應對氣候變化能力建設”,在加強綜合減災能力建設的戰略方針的指導下,完善國家綜合減災,防范巨災風險已迫在眉睫。一、制訂國家、地區綜合減災戰略并加強防范巨災風險。一是加快完成減災戰略的轉變。首先,在已有的部門或行業減災工作基礎上,形成中央和地方各級政府的綜合減災體系,實行“四個統籌”的減災戰略方針。其次,調整減災目標,即從減輕災害調整為減輕災害風險,全面構建災害風險的轉移機制,大力倡導開展災害保險、再保險和利用各種金融手段,提高巨災風險的轉移能力,從而實現從減輕災害損失到減輕災害對可持續發展造成的影響。第三,加強社區和區域綜合減災工作,即從國家綜合減災轉變為區域綜合減災,在國家綜合減災框架下,高度關注高風險地區的綜合減災工作,全面提高高風險地區巨災風險綜合防范能力。第四,提高綜合減災能力,即在突出應急能力建設的同時,高度關注備災能力和災害恢復與重建能力的提高,使減災與區域可持續發展相結合,協調發展與減災間的矛盾,全面提高包括政府、企業、社會與公眾的減災能力,特別是防范巨災風險的能力。二是全面實施各項綜合減災規劃。首先,全面實施國家綜合減災“十一五”規劃。其次,全面實施“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃。第三,實施大型企業綜合風險防范工程。第四,全面實施巨災風險防范工程。三是優化建設綜合災害風險防范體系。首先,建立國家綜合巨災風險防范體系,借鑒國外成熟經驗和做法,組建國家巨災風險管理協調機構;成立中國巨災再保險公司;研究巨災保險制度,設計和出臺符合中國國情的中國巨災保險和風險轉移機制;建立中國巨災風險準備金制度;總結農業巨災保險試點經驗,全面推進政策性農業保險工作。其次,建立大都市地區巨災風險防范體系,特別關注珠三角、長三角、京津唐地區防范巨災風險防范能力建設,高度重視港澳地區、上海、北京、天津、重慶等大城市的巨災風險防范;制定全國綜合災害風險防范區劃,整合政府、企業和社區減災資源,形成集發展、減災與風險轉移為一體的巨災風險防范模式,把安全建設、應急管理與風險防范有機地集成在一起,為區域和諧社會建設提供保障。第三,建設國家綜合災害風險防范信息共享體系,即整合各行業和部門有關災害風險信息系統,形成分布式且可調用的虛擬實體系統;編制不同比例尺的災害風險地圖,建立災害風險定期評估體系,利用各種網絡傳播系統,為政府、企業、社會和公民提供有效的災害風險信息。第四,建設國家綜合風險防范技術服務平臺體系,即篩選已有的各種減輕災害風險的實用技術和開發高新技術;充分利用各種災害風險管理的中介機構,形成對各種災害風險識別、評估、模擬與溝通的標準體系;通過國家科技支撐計劃,全面推進區域和行業巨災綜合風險防范技術支撐體系的建立。四是大力創新國家綜合減輕災害風險的制度。首先,在進一步強化國家減災委的綜合協調職能的基礎上,建立健全地方各級綜合減輕災害風險的協調機構,完善條塊結合,以塊為主的綜合減輕災害管理體制。努力形成政府統一領導、部門協調配合、社會共同參與,結構合理、功能齊全、科學高效、覆蓋災害風險防范全過程的綜合減輕災害風險的協調管理機制,即整合災前備災、災中應急和災后恢復與重建為一體的綜合減輕災害風險的協調管理體制。第二,強化以防為主,防、抗、救相結合的綜合減輕災害風險的運行機制。第三,明確政府、企業、社會和公民各負其責的綜合減輕災害風險的系統法制,充分借鑒國外先進的綜合減輕災害風險的法制經驗,加快推進綜合減輕災害風險法制的調研和起草工作,優化已有的建筑規范和標準。加強對已有單一性減輕災害風險法律的修訂,使其更加適應綜合減輕災害風險,特別是防范巨災風險戰略的需求,為全面提高綜合減輕災害風險、防范巨災風險能力,提供堅實的政策法規保障。第四,加強國內與國際減災工作的協調,促進綜合減災、防范巨災風險國際合作,全面提升國家減災外交的能力。充分吸收國際防范巨災風險金融的經驗,構建國內與國際相結合的巨災風險分攤制度。二、加強應對巨災的能力建設。針對本次應對巨災的經驗和教訓,一是加強對巨災的深入研究,要掌握其形成的機制和影響過程。二是全面總結分析過去應對巨災的經驗教訓,為科學制訂應對巨災的預案提供依據。三是加強應對巨災的制度建設。其中包括五方面內容:其一是組織結構。如這次國務院為應對雪災組織了一個臨時機構,考慮到今后由極端氣候事件引發的災害的發生次數將上升,對此,國家決策層應考慮設置一個相對穩定的、高層次的組織架構。為了有力應對巨災,根據我國國情,建議在體制方面進行充實和調整,建立國