區域統籌發展與財政轉移支付政策關聯性研究

一區域間財政轉移支付的特定含義在黨的16條件事件中，我們必須協調城鄉、區域發展、經濟和社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和開放。作為科學發展的核心內容，“五個統籌”被定位為國家戰略的高度。同時,區域統籌發展作為“五個統籌”中的一個重要組成部分也被首次提出,它的提出既是中國區域發展戰略理論發展的結果,又是中國區域經濟發展的現實需要。區域統籌發展是一種既不同于區域均衡發展,又區別于區域非均衡發展的一種全新的區域發展戰略。1它強調的重點是地區間的公平和平等,主張通過激發各地區的生產積極性,進而實現地區間生產力的平衡發展,逐步扭轉地區間差距擴大的趨勢,使我國東中西部地區之間及地區內部的不同區域之間相互適應、相互促進、良性互動,最終實現共同發展。換言之,區域統籌發展就是各區域間經濟、政治、文化相互銜接、相互推動,經濟社會發展與人口、資源、環境之間相互配合。究其本質,區域統籌發展是一種適度的非均衡發展戰略,即在承認區域發展非均衡的基礎上,從國家的整體利益出發,通過不斷調整區域發展的重點和區域政策的傾斜度,找到統籌發展與非均衡發展二者的平衡點,從而以適度的非均衡發展實現區域間經濟的均衡、協調發展。我國學術界在借鑒西方公共財政的相關研究成果基礎上,結合我國財政體制的特點,對財政轉移支付做出了一般性的定義,即根據各級政府的事權界定,財政資金在各級政府既已劃定的收支范圍內進行的無償性轉移,既包括縱向轉移支付(上級政府對下級政府的補助和下級政府對上級政府的上解),也包括同級政府間的橫向轉移支付。2這種定義方式雖有其規范合理性,但更多的是強調財政轉移支付在既定財政體制中的地位和作用,是從一個相對靜止的單維空間對財政轉移支付進行研究。本文的財政轉移支付在遵循上述一般性定義的基礎上,還有其特定的含義:本文的財政轉移支付與區域統籌發展戰略相結合,在區域統籌發展戰略框架內,對財政轉移支付政策的區域效應進行時間和空間的雙向擴展,突出財政轉移支付是緩解區域發展差異的一種重要的政策干預。在執行轉移支付政策的手段上采用類似于“中央對地方轉移支付”和“中央所得稅收入”的組合形式,即中央對地方的項目投入和財政資金的直接轉移,同時也涵蓋了中央對特定地區的部分優惠政策,如西部大開放政策,稅收優惠政策等。其本質都是強調轉移支付政策向特定區域的傾斜。區域統籌發展與財政轉移支付政策二者之間是相互融通的。一方面,區域統籌發展是財政轉移支付政策制定、完善與發展的指導思想,既為本文論點提供了一個宏觀視角,又為今后財政轉移支付的改革指明了方向;另一方面,本文所論述的財政轉移支付政策幾乎涉及到區域統籌發展的各個方面,轉移支付政策的制定及執行對于能否順利實現區域統籌發展戰略起著至關重要的作用。二區域全球發展的轉移支付政策的總結(一)財政補貼政策為了配合西部大開發戰略的實施,體現黨中央、國務院對民族地區的政策支持,中央財政制定并實施了以下了財政轉移支付政策:一是體制補助政策。2000年中央專項安排增加民族地區轉移支付10億元,以后每年按中央上年分享的增值稅收入增長率遞增;另外,對8個民族省區及非民族省區的民族自治州的當年上劃中央財政的增值稅收入,按環比辦法,將每年上劃收入比上年增長部分的80%轉移支付給民族地區。據相關統計,中央對民族地區財政體制的補助從2000年的25.5億元,增加至2009年的276億元,年均增長30.4%。二是少數民族發展資金。該資金在1998年改稱為“少數民族發展資金”。2009年少數民族發展資金規模達到12.4億元,比1998年的3億元翻了4倍。1998-2009年中央財政共下達少數民族發展資金59億元,其中投入西部12省區的少數民族發展資金為40.8億元,占10年來少數民族發展資金總額的69.2%。三是邊境地區轉移支付政策。這是中央在區域統籌發展時期對西部民族地區實施的一項重要的扶貧政策。據相關數據統計,2001—2010年中央財政累計撥付邊境地區專項轉移支付資金196億元,年均增長近46%。四是稅收優惠政策。主要包括減免民族地區固定資產投資方向調節稅;對民族地區企業定期減征或免征企業所得稅;對西部地區新辦交通、電力、水力、郵政、廣播電視企業實行兩年免征、三年減半征收所得稅;3對除銷售石油、煙草外的縣級及縣級以下的民族地區貿易企業和供銷社企業免征增值稅。五是其他專項扶持政策。如中央從2000年開始建立西部地區外貿發展促進資金;2004-2007年設立西部地區“兩基”攻堅計劃專項資金等。(二)加大對老工業基地的財政稅收補貼力度改革開放后,東北老工業基地的發展因受到自身原有體制性因素和結構性矛盾的制約,發展模式陳舊,發展速度與質量明顯下降。為轉變東北老工業基地落后的發展狀況,中央制定并實施了加快東北老工業基地調整改造的轉移支付政策:一是投融資專項補貼政策。中央提供農業、社保等專項資金,支持老工業基地升級改造和資源型發展模式轉型;設立東北地區等老工業基地調整改造和重點行業結構調整專項資金;建立振興東北老工業基地高新技術產業發展專項資金,對高技術產業化項目給予支持。二是財稅優惠補貼政策。中央率先在黑龍江、吉林兩省全面免征農業稅,繼而對東北三省實行農村稅費改革轉移支付、糧食直接補貼和良種補貼轉移支付政策;從2004年7月1日起,將老工業基地增值稅抵扣范圍擴大到東北三省的裝備制造業、石油化工業、冶金工業、船舶制造業、汽車制造業、高新技術產業、軍品工業和農產品加工等8個行業;豁免東北老工業基地企業在1997年以前形成的歷史欠稅,并將該政策實施范圍擴大到內蒙古東部地區。三是社會保障補助政策。中央在遼寧、黑龍江和吉林三省全面推行社保試點工作,并對三省社保中“并軌”和“做實”給予財政補助,此外,還加大對東部三省農村扶貧項目投入的力度。(三)加大財政補貼力度,強化地方財政保障能力中部地區作為東西部地區的紐帶及南北地區的橋梁,擔負著承接南北,貫通東西的重要作用。因此,黨和國家提出了促進中部地區崛起的發展戰略,并實施了促進中部地區崛起的財政轉移支付政策:一是均衡性轉移支付政策。中央財政在強化稅收、農業、民生、生態建設和環境保護、基礎設施建設等專項扶持的同時,不斷加大對中部地區的一般性轉移支付力度,促進中部地區增強基本公共服務提供能力。2006-2009年,中央財政對中部六省的一般性轉移支付累計投入9637.5億元,年均增長31.9%,中部六省財政保證能力明顯增強。從財力總量看,2009年中部六省財力共計9300.13億元,是2006年4964.09億元的1.9倍,年均增長高出全國地方財力同期增幅約0.6個百分點;從人均財力看,2009年中部六省按總人口計算的人均財力達2612元,是2005年1093元的2.4倍,占全國地方平均人均財力的比例從2005年的65.3%上升到70.7%;從財政支出看,2009年,中部六省財政一般預算支出12473.13億元,其中中央補助資金占中部六省一般預算支出的59.3%,比2006年提高近3個百分點。5二是專項轉移支付政策。中央加大對中部地區“三農”和糧食主產區的轉移支付力度,并對糧食主產區的重點糧食品種實行價格保護政策,增加對產糧大縣的獎勵補助,擴大糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補規模;中央設立外貿發展基金,支持中部地區外經貿事業發展;對中部地區國家級經濟技術開發區和高新技術開發區公共基礎設施項目貸款實施貸款貼息補助。三是投資性轉移支付政策。以中央財政補貼為主,中部各地方財政補貼為輔,加大對中部地區能源、汽車、石油化工等產業發展,以及基礎設施工程建設的支持力度;對投資于中部地區重點行業的外商企業給予扶持;進一步加大對農村基礎設施、環境保護等領域的項目建設的支持力度,取消縣及縣以下農村公益性項目資金配套。三財外基金金融效應分析地方差距大、分布不均自實施以區域統籌發展為導向的財政轉移支付政策以來,在整個國民經濟呈快速增長態勢的同時,中西部地區的經濟發展也以年均11%的速度向前邁進,不僅縮小了與東部地區的差距,甚至還出現了趕超。2000年,全國GDP增速為8.4%,東中西部地區的GDP增速分別為10.52%、8.81%和8.83%,東部地區不僅高于全國增速2.12%,還分別高于中西部地區1.71%和1.69%。截止2009年,全國GDP增速為9.2%,東中西部地區分別為11.03%、11.95%和13.48%,中西部地區發展速度不僅高于全國發展速度,而且還分別超過東部地區0.95%和2.45%,東中西部地區間經濟發展速度差距縮小。(具體見表1)。產業鏈內地區的產業分布2000年,全國實現生產總值97174億元,比上年增長8.36%,東中西部地區生產總值分別為163945億元、159123億元和108662億元,分別比上年增長9.1%、8.57%和10.54%。其中,東中西部地區的第一產業增長率呈依次遞減趨勢;東中西部地區的第二產業分別增長10.15%、8.91%和8.85%,除東部地區高于全國水平外,中西部地區分別低于全國0.49%和0.55%;東中西部地區的第三產業分別增長11%、10.47%和13.12%,西部地區增長最快,其次是東部地區,最后是中部地區。截止2009年,全國實現生產總值238180億元,比上年增長9.23%,東中西部地區生產總值分別為92627億元、95848億元和350043億元,分別比上年增長11.17%、10.73%和15.43%;其中東中西部地區的第一產業分別增長4.07%、4.56%和4.49%,除了東部地區低于全國水平0.13%外,中西部地區均高于全國水平;東中西部地區的第二產業分別增長11.57%、11.57%和17.19%,均高于全國水平,且西部地區增長最快,中部地區跟東部地區持平;東中西部地區第三產業分別增長12.68%、10.85%和13.40%,均高于全國水平,且西部地區最高,其次是東部地區,最后是中部地區。通過上述分析可得:第二產業在2001-2007年為東部地區的支柱產業,但自2008年起,該地區第二產業增長速度開始落后于第三產業增速;中部地區第二產業增速自2001年開始超過第一產業和第三產業,并于2003年達到峰值17.64%;西部地區從2003年開始第二產業增長速度超過第一和第三產業,并在2007年達到峰值19.89%。這說明,我國區域產業結構在向協調發展的方向推進,區域間經濟發展均衡性增強(具體見表2)。均gdp的比較對表3進行縱向分析,可以發現自1999年以來,東中西部地區人均GDP增長率均高于全國人均GDP的增長率,而且增長率都呈先增加后減少的趨勢,全國人均GDP增長率和東部地區人均GDP增長率都在2007年達到峰值,分別為13.61%和13.12%,而中西部地區人均GDP增長率在2005年達到峰值,分別為15.95%和16.70%;從橫向分析,中西部地區與東部地區人均GDP的差距呈現穩步縮小的趨勢,中部地區人均GDP與東部地區人均GDP比值由1999年的0.47逐漸增至2009年的0.49,西部地區人均GDP與東部地區人均GDP比值由1999年的0.40逐漸增至2009年的0.43。這充分表明東中西部地區的富裕程度在不斷顯著提高的同時,區域間富裕程度差距在不斷的明顯縮小。轉移支付改革的主要原因2009年,中央財政轉移支付進一步提高到23955億元,是1994年的43.6倍,占地方財政支出比重從1994年的11.4%提高到47.7%,幾乎占到地方財政支出的一半。其中,中西部地區財政支出平均54.4%的資金都來源于中央財政轉移支付。這一時期地方可支配財力增多,地區間財力差距逐步縮小的主要原因在于:一是1995年的過渡期轉移支付,根據各地區人口、GDP等客觀因素,按照統一的公式計算財政收支差額,財政越困難的地區補助系數越高;二是配合西部大開發戰略,中央于1999年、2001年、2003年和2006年多次實行了調整工資轉移支付;三是優化一般性轉移支付結構,2009年,中央將原來的財力性轉移支付和專項轉移支付中并入基數的教育、社會保障和就業、公共安全、一般公共服務等支出改為一般性轉移支付,總額大幅提高到11374.93億元。四是中央于2005年,2009年先后安排了505億元增加對民族地區、糧食主產區和邊境地區的轉移支付及50