中國公共服務(wù)供給機(jī)制的歷史演變摘要:我國自建國以來,公共服務(wù)的供給機(jī)制大致經(jīng)歷了三個(gè)階段,實(shí)現(xiàn)了從政府包辦、平均主義、無償享受的“集權(quán)融合——公平至上”供給機(jī)制到市場化、社會(huì)化的“解制分立——效率優(yōu)先”供給機(jī)制再到“多元競合——均等共享”的一個(gè)過程。分析我國公共服務(wù)供給機(jī)制發(fā)展的歷史演變,有助于我們對(duì)中國未來公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新和發(fā)展的展望。關(guān)鍵詞:公共服務(wù);供給主體;供給機(jī)制;歷史演變公共服務(wù)作為政府最重要的職能之一,在社會(huì)的發(fā)展過程中發(fā)揮著極為重要的作用,經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展和人民生活水平的不斷提高,對(duì)公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新和發(fā)展完善提出了更高的要求。我國從新中國建立至今,社會(huì)公共服務(wù)供給的總量大幅增加、服務(wù)質(zhì)量有了極大提高、主體逐漸從單一到多元發(fā)展,但是還存在很多問題,因此,有必要對(duì)我國公共服務(wù)供給機(jī)制的歷史演變進(jìn)行梳理總結(jié),并提出未來發(fā)展創(chuàng)新方向。一、相關(guān)概念的界定(一)公共服務(wù)公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品緊密聯(lián)系、相伴而生,自從薩繆爾森提出“公共物品”開始,公共物品具有非競爭性和非排他性這兩個(gè)主要特性,關(guān)于公共服務(wù)概念和特性的研究主要是基于公共物品的特性來進(jìn)行闡述,主要包括“物品解釋法”、“價(jià)值解釋法”、“內(nèi)容解釋法”、“利益解釋法”、“主體解釋法”、“職能解釋法”等。①筆者借鑒相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn):公共服務(wù)通常是指政府為滿足社會(huì)公眾需要、提供公共產(chǎn)品的服務(wù)行為的總稱。②公共服務(wù)在實(shí)踐中主要分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩類,基本公共服務(wù)包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障和社會(huì)福利、公共安全保障等,是政府依據(jù)法律法規(guī),為保證公民的基本權(quán)利和福利而必須向全體社會(huì)成員均等化提供的公共服務(wù)。而非基本公共服務(wù)則是為滿足社會(huì)公民多方面、多層次的公共服務(wù)需求而提供的公共服務(wù)。(二)公共服務(wù)供給機(jī)制①靳永翥:《公共服務(wù)提供機(jī)制——以欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)為研究對(duì)象》[M],社會(huì)科學(xué)出版社,2009年版,第30——35頁。②唐鐵漢,李軍鵬:《公共服務(wù)的理論演變和發(fā)展過程》[J],公共管理科學(xué),2005(6)公共服務(wù)供給機(jī)制是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)而設(shè)置的一整套動(dòng)態(tài)的制度體系或一系列制度安排。①公共服務(wù)的供給是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程,包括決策機(jī)制、效率機(jī)制、公平機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等。(三)公共服務(wù)供給主體在本文中,公共服務(wù)供給和提供是同一的,從公共服務(wù)的概念內(nèi)涵可以看出,公共服務(wù)供給或者提供的責(zé)任主體一定是政府,提供公共服務(wù)是政府的職能。考察公共服務(wù)的提供主體必須要區(qū)分“提供”和“生產(chǎn)”,在公共服務(wù)體制機(jī)制的研究當(dāng)中,“提供”和“生產(chǎn)”是不同的概念,一種公共服務(wù)由政府來提供,但并不意味著一定要由政府來生產(chǎn)這種公共服務(wù),一些公共服務(wù)可能是由私營部門來生產(chǎn)的。二者有時(shí)是統(tǒng)一的,有時(shí)是分離的。公共服務(wù)的“生產(chǎn)”與“提供”相分離概念的提出,為公共服務(wù)主體多元發(fā)展提供了技術(shù)支撐。②現(xiàn)階段,公共服務(wù)的供給主體主要包括公共部門、私人部門和社會(huì)組織。二、中國公共服務(wù)供給發(fā)展演變我國公共服務(wù)的供給機(jī)制,自建國以來主要經(jīng)歷了三個(gè)階段,分別是從建國到改革開放時(shí)期,改革開放開始到十六大的召開,和十六大召開至今。(一)“集權(quán)融合——公平至上”(1949——1978)③從1949年新中國建立,通過“三大改造”,我國在政治上實(shí)現(xiàn)了從新民主主義向社會(huì)主義的過渡,經(jīng)濟(jì)上建立起了社會(huì)主義的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者是合一的,公共服務(wù)的供給主體是單一的公共部門,實(shí)行由政府包辦的公共服務(wù)供給機(jī)制。同時(shí),我國當(dāng)時(shí)對(duì)社會(huì)主義的建設(shè)完全效仿蘇聯(lián),實(shí)行絕對(duì)的平均主義,公共服務(wù)的供給同樣是絕對(duì)平均的免費(fèi)配給。這一公共服務(wù)體系建立在單位制度、戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上,以城市“單位制福利”和農(nóng)村“集體福利制度”為主體。④這一時(shí)期公共服務(wù)的顯著特點(diǎn)是政府包辦、平均主義和免費(fèi)供給。同時(shí),在這一時(shí)期,由于處于社會(huì)主義初期階段,經(jīng)濟(jì)非常落后,社會(huì)公共服務(wù)的供給總體非常匱乏,供給質(zhì)量很差,同時(shí)由于國家配給的單一供給主體的①閆越:《我國公共服務(wù)供給的體制機(jī)制問題研究》[D],吉林大學(xué)2008年博士學(xué)位論文,第13頁。②鄭曉燕:《中國公共服務(wù)供給主體多元發(fā)展研究》[D],華東師范大學(xué)2010年博士學(xué)位論文,第27頁。③李春:《新中國成立以來公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)型分析》[J],中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2010(2)。④郁建興:《中國的公共服務(wù)體系:發(fā)展歷程、社會(huì)政策和體制機(jī)制》[J],學(xué)術(shù)月刊,2011(03)。供給方式,也導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)和效率的低下。(二)“解制分立——效率優(yōu)先”(1978——2002)①實(shí)行改革開放之初,政府的公共服務(wù)職能的主要任務(wù)就是恢復(fù)遭到嚴(yán)重破壞的公共服務(wù)機(jī)制。如恢復(fù)了高考制度,開始允許個(gè)體醫(yī)生行醫(yī)等。但是,這一階段政府忙于改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè),公共服務(wù)職能讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。從1985年開始,中央國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》、《關(guān)于衛(wèi)生工作若干政策問題的報(bào)告》、《關(guān)于認(rèn)真執(zhí)行改革勞動(dòng)制度的幾個(gè)規(guī)定的通知》、《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》等,對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的體制改革作政策性指導(dǎo),標(biāo)志著我國公共服務(wù)體制改革進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。②改革適應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的雙重目標(biāo)。從90年代開始,隨著國企改革的推進(jìn),城市公共服務(wù)改革的目標(biāo)是從傳統(tǒng)的“企業(yè)辦社會(huì)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化和市場化的公共服務(wù)供給。③然而廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給則處于一種真空狀態(tài)。這一時(shí)期公共服務(wù)供給的總體特點(diǎn)是:主體逐漸多元化、供給逐漸社會(huì)化、市場化、地方化、有償性。這一時(shí)期的公共服務(wù)供給總體水平和質(zhì)量相比于前一期有了很大提高,開始嘗試供給主體由單一政府向多元主體的轉(zhuǎn)化,取消了免費(fèi)配給,走向了公民有償社會(huì)服務(wù)。這一時(shí)期政府的公共服務(wù)職能是讓位于經(jīng)濟(jì)職能的,公共服務(wù)的供給總體上短缺,分配不均,廣大農(nóng)村地區(qū)和城市貧困居民社會(huì)保障較差。雖然開始嘗試供給主體多元化,但是不同供給主體之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制,導(dǎo)致一些有收益的社會(huì)服務(wù)爭相供給,一些社會(huì)服務(wù)無人供給。由于分稅制等財(cái)政機(jī)制原因,地方政府在社會(huì)服務(wù)的供給上力不從心,中央和地方在社會(huì)服務(wù)的供給上分工不明。(三)“多元競合——均等共享”(2002至今)④從十六大以來,我國政府工作開始在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)更加關(guān)注社會(huì)公共服務(wù)職能,在基本教育方面,推行義務(wù)教育,2006年的《義務(wù)教育法(修改案)》通過,規(guī)定在義務(wù)教育方面不收取學(xué)雜費(fèi),同時(shí),將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政的保障范圍。尤其是對(duì)于教育資源短缺的農(nóng)村地區(qū),免費(fèi)義務(wù)教育的普及意義重①李春:《新中國成立以來公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)型分析》[J],中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2010(2)。②姜曉萍:《中國公共服務(wù)體制改革30年》[J],中國行政管理,2008(12)。③郁建興:《中國的公共服務(wù)體系:發(fā)展歷程、社會(huì)政策和體制機(jī)制》[J],學(xué)術(shù)月刊,2011(03)。④李春:《新中國成立以來公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)型分析》[J],中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2010(2)。大,對(duì)于基本教育服務(wù)均等化起到了極大的推動(dòng)作用。在基本醫(yī)療保障方面,自我國農(nóng)村推行建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,在城鎮(zhèn)推行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在社會(huì)保障方面,不斷完善城市居民最低生活保障制度。總體而言,自2002年以來,我國公共服務(wù)體系逐漸完善,公共服務(wù)供給的總體水平和質(zhì)量有了質(zhì)的提高,也開始更加關(guān)注廣大農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)貧困居民的基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)供給均等化進(jìn)程得到推進(jìn)。但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、財(cái)政體系等仍然制約著我國公共服務(wù)供給體系的發(fā)展和完善。三、未來展望自新中國成立以來,我國逐漸建立起了社會(huì)服務(wù)的基本體系,社會(huì)服務(wù)的發(fā)展得到政府的高度重視,社會(huì)服務(wù)的供給總量、供給質(zhì)量得到了極大提高,在逐漸的嘗試供給主體的多元化發(fā)展、市場化發(fā)展、社會(huì)化發(fā)展方向,但是總體上存在很多問題,尤其是在供給主體的協(xié)調(diào)、創(chuàng)新機(jī)制上,如何實(shí)現(xiàn)供給主體的協(xié)調(diào),從而最有效率地提供公民真正需要的社會(huì)服務(wù),滿足人民不斷提高的多元化的公共服務(wù)需要。發(fā)展完善我國社會(huì)服務(wù)的供給機(jī)制,首先需要完善我國的民意表達(dá)渠道,使人民真正的公共服務(wù)