公共部門人力資源績效考核存在的問題及對策

在公共人力資源管理體系的過程中，無論是人力資源的全球發展還是個人公務員的個人績效，都與組織提供的動力機制密切相關。而績效考核就是通過組織對所屬公職人員在工作中的政治素質、業務表現、行為能力和工作成果等情況,進行系統考查和評價,并示以獎懲,從而提供激勵公職人員不斷改進自身行為的動力,并最終達到提高公共部門整體效率的目的。當前,我國公共部門人力資源績效考核在實踐中還存在許多不盡如人意的地方,如何正確認識這些問題并加以改進,無疑是我國公共部門管理研究中的一個富有意義的課題。一、公務員考核的現狀公共部門人力資源中以公務員所占比重最大,是公共部門人力資源的主體部分,我們在探討公共部門人力資源績效考核時就將公務員績效考核的問題作為重點。1993年10月,《國家公務員暫行條例》頒布實施,標志著公務員制度在全國正式推行,與此相配套,從1994年開始,根據《國家公務員考核暫行規定》,迄今公務員考核已經進行了10年。在這10年中,公務員考核對于抓好公務員隊伍的“樓梯口”和“出口”兩個管理環節起到了重要的作用。與此同時,考核也促進了公務員隊伍中激勵競爭機制的形成。但是在我國以公務員為主的公共部門人力資源考核還存在不少的問題。(一)評估體系1.薪酬考核尺度不明確職位分類就是指在工作分析的基礎上,將職位依據工作性質、繁簡程度、責任輕重和所需資格條件,區分若干具有共同特色的職位加以分類,并作為公共部門人力資源分類標準的一種管理制度。這種規范化的分類管理體系為人力資源考核提供了客觀依據,有利于貫徹專業化原則,有利于完善機構建設、定編人員,是考核制度的核心和靈魂。但目前我國職位分類還不發達,領導職務與非領導職務的劃分還有不完善之處。對于眾多的、工作性質相差極大的非領導職位也沒有完全劃分清楚。在這種情況下,職位說明書大多是有其名而無其實,流于形式。不論在一般的行政單位還是在黨政機關,這種職位說明書是簡要的、原則性的,某特定的職位要求的職責和條件通常沒有明確的規定,這使得進行公務員考核時候沒有一個客觀的標準進行衡量,無法判斷公務員是否已經完成了本職工作,完成到什么程度,工作質量如何。久而久之,職位說明書既喪失了考核中的尺度的價值,又失去了對公務員的吸引力,成為一紙空文。與此同時,職位分類還缺乏具體的規范性文件和正式的規范,法制化水平偏低。2.細化考核標準過于籠統的考核標準往往導致考核結果的失真,嚴重損傷考核的公正性和有效性。我國公共部門人力資源中,公務人員的隊伍龐大、人數眾多、職位種類繁多、職務層級復雜,所以考核的標準要達到公正、合理、科學,就必須充分細化與具體化,以此適應各個層級的各類公務人員。然而我國目前現行的公務員考核制度中規定的“德、勤、績、能”4項標準只是原則性的規定,績效評估標準過于籠統,雖然有的部門出臺了一些細則,但由于工作性質、工作特點差異大,部門之間、被考核者之間缺乏可比性,考核者無所適從。3.認真履職,失重誤責《國家公務員考核暫行規定》第十八條對考核主體的責任做了一般性的要求,但未明確規定各個考核主體在各個考核環節應負什么樣的責任,認真履行了責任有何獎勵,失職失誤有何追究。以至于在考核實踐中,公務員考核主體的責任不清、失職、失誤無法追究。一些被考核者未履行崗位責任或有嚴重的問題仍然在考核中輕松過關,考核主體礙于情面,做好人,或與被考核者有私交,于是在考核中睜一只眼閉一只眼,使公務員管理的一個重要把關環節變得沒有實際意義,公共部門依據這樣的考核結果用人治事后果可想而知。(二)評估流程包括1.個人主導作用不佳我國行政管理中大多數實行行政首長負責制,首長制固然決策迅速、效率極高,但由于我國的監督約束機制不完善,使得首長權力集中,容易引起個人專斷。在重大問題上都是由首長拍板決定,這導致首長的權威極少受到下屬的挑戰。在這種情況下,很多下屬常常是跟隨領導的意見,實踐中上級領導的評價作為公務員考核的一個部分往往起著重要的作用。一方面上級的評價很少受到挑戰,另一方面群眾容易受到上級的影響。所以,這使得考核結果帶有濃厚的主觀色彩。上級負責人出于維護本部門的榮譽或照顧部下情緒和利益,而置考核的公正、客觀于不顧,放棄或偏離考核的標準。在工作評語中往往可以看到“工作熱情、認真、誠懇”的評價。2.不在工作分級、考核結果等次上設立分類評分表公平是考核追求的重要價值。有失公允的考核容易造成被考核者的心理失衡,影響到同事之間的人際關系,不利于考核的順利進行和部門工作目標的實現。考核過程缺乏公平主要表現為:(1)按比例分配名額。考核分為優秀、合格、不合格3個等級,按照辦法規定優秀者在參評人數的10-15%,將名額分配到各部門。這樣一來,一方面不管部門的工作優劣,有指標就可以評優,挫傷了其他公務人員的積極性;另一方面容易形成人數少的部門獲得優秀者的機會反而比人數多的部門多的局面。(2)采取輪流坐莊的平均主義。由于考核結果等次的確定要與職務升降、工資高低掛鉤,因此有些領導怕傷和氣,以“擺平”代替“公平”,搞利益均沾,采取或默許今年評張三、明年評李四,背離了考核評比的初衷。(3)老好人現象。一是老好人容易被推選為優秀等次,在這種情況下,那些工作突出、原則性強、但人際關系有些缺點的職員往往難以獲選。二是對那些工作比較差的職員是否要確定為不合格時,相當部分職員礙于情面,只求息事寧人,樂得做個好人。3.對公務人員考核的多層級性沒有進行管理公共部門的多層次性決定了公職人員的多層次性。不同層級的公務人員有不同的服務范圍,有些公務員是直接服務于普通群眾的,有些公務員則限于機關內部的服務,現有的考核辦法則無視這種多層級,對所有公務員的考核一律由所在單位進行,這實際上在某種程度上忽視了公共部門本身作為一個服務于公眾的部門的特點,消解了公務人員的服務意識、顧客意識,這與目前進行的政府職能轉換的要求也不相符合。在公務員的考核當中,直接上司對下屬的考核往往占有較大的考核權重系數,卻忽視了公眾對公務人員的評議和考核,考核往往成為上司用人獲得合法性途徑,不能真正體現激勵和約束公務員的意義,使公務員接受公眾監督成為一句空話。4.考核的作用欠缺考核的結果應該作為公務人員獎懲、升降等管理活動的依據。而實際工作中卻存在著這類明顯的問題:公務員待遇優劣的更多相關因素往往是制度外的,而作為制度內因素的績效測評卻被“潛規則”所淹沒,考核結果失效。主要表現為激勵作用不足。在長期的計劃經濟體制的影響下,人們的思想觀念總認為在公共部門特別是政府部門工作是“吃皇糧”的“鐵飯碗”,而工作人員也有吃大鍋飯的思想。因此,考核在獎懲中的作用未能很好地發揮,有功不賞、有過不罰、是非不分、賞罰不明的現象較為普遍。這就使考核流于形式,失去了它原有的功能,不能幫助公務員了解自己工作中的缺陷和不足并及時改進和補救,更起不到激勵、提高的作用。另一方面是監督功能的缺位。本來通過公務員的工作績效進行考核,可以對公共部門的公務人員的情況進行監督。但在實際工作中很少能將兩者緊密聯系起來,對公務人員的監督往往來自其他的制度規范,而公務員考核難以發揮作用。某些“落馬”的腐敗分子在位時的考核往往是優秀,這就是典型的表現。(三)評估方法包括1.主觀隨意性不強,影響考核結果我國公務員考核雖然明確強調要采取定性和定量相結合的原則,但在實際的考核中,由于缺乏定量分析人員,對公務員的考核往往是定性測量為主,忽視定量測評。定性考核是我國傳統的人力資源考核方法。由于它簡便易行,長期以來在人事考核實踐中廣為運用。但是這種考核往往受考核人個人的感覺、印象和經驗所左右,缺乏客觀的標準,主觀隨意性大,難以從動態中了解人,考核結果容易失真。由于主考人的心理因素出現考核偏差,影響考核結果。如“暈輪效應誤差”、“近因效應誤差”、“趨中效應誤差”等。這樣一來,就容易造成了考核缺乏科學性,且難以避免隨意性和片面性,很難保證實際考核工作的順利進行。2.考核結果的層次化考核等次的設置使考核指標體系的重要內容,考核等次越多,區分度就越高,越有利于考核的精確性。1993年頒布的《公務員暫行條例》和1994年發布的《國家公務員考核暫行規定》中都規定公務員考核的結果分為3個層次:優秀、稱職、不稱職;結果在實際工作中造成了極大的不便,絕大多數公務員的考核結果都集中到了稱職這個層級上,在這部分人當中,有德才表現和工作實績較好的,也有欠佳的,然而他們都享受同樣的待遇,沒有任何差別,這就大大削弱了考核制度的激勵作用;雖然后來又增加了基本稱職這個等次,但仍沒有改變考核等次少的狀況。二、中國公共部門人力資源績效考核的改進(一)建立科學有效的評估體系1.科學設置崗位,完善崗位分類職位分類是基于政府及公務員的利益,將公務員職位就其所任工作的性質、內容及責任,予以準確的定義、順序的排列、公平的品評,以作為人事管理上公平處理的基礎。科學合理地設置職位,制定詳細的職位說明書,建立結構恰當合理,職責、任職條件比較明確的公務員職務和等級系列是公務員考核制度實施的前提。職位分類的完善從根本上說,與我國政府職能轉變有密切關系,只有在理順職能、機構改革的基礎上才能形成科學完善的職位分類。除此之外,一方面我們必須嚴格劃分領導職務和非領導職務,對各種工作崗位進行精確分析,并制定詳細的職位評價和工作說明書。另一方面,需要制定具體的規范性文件和正式法規,使職位分類有法可依,有章可循。2.制定科學的考核標準考核標準是考核工作的評價依據,標準的科學與否直接影響考核工作的成敗。確立科學合理的考核標準體系必須做到:一方面需要由行政管理專家和理論專家共同制定考核標準,將行政管理專家豐富的實踐經驗和理論專家高深的科學理論知識結合起來,提高考核標準的科學性和可操作性;另一方面,應確立制定考核標準的科學依據。首先,公務員的權利和義務是以法的形式固定下來的,這就要求公務員必須徹底履行義務,合理行使權利。因此公務員的權利和義務應是制定考核標準的基本依據。其次,德、能、勤、績是公務員考核的基本內容,它規定了考核的內涵和外延,綜合體現了公務員的素質及其工作狀況,因此,應成為制定考核標準的主要依據。再次,崗位責任制和工作目標責任制是制定考核標準的直接依據。應量化、細化崗位職責和工作目標,根據具體的工作崗位職責和工作目標范疇制定出便于比較的科學合理的標準體系,在此基礎上才能將公務員的職責、任務與考核標準相比較,做出客觀公正的評價。3.考核主體責任過去公務員管理上出現的諸多問題與公務員考核制度不完備不無關系。實行公務員考核責任制,必須明確規定在各種公務員考核的各個環節考核主體應負的責任,以及考核失實后考核主體要受到的處罰,進而保證考核進程和考核結果客觀、公平、公正。建立公務員考核責任制,就是要從制度上明確一個責任機制,以此對公務員考核的各主體在考核過程中的表現進行考察,做到有功賞功,有過究過,功有人領,過有人當。(二)確保評估過程的公平1.廣泛接受群眾意見后審議為保證考核公平,需要有監督考核人員的法規和機制,尤其是要加強對負有考核責任的領導干部的監督。比如,在考核中可以由領導根據考核標準計算所屬工作人員各人所得分值后公布于眾并征求群眾意見后審定;也可由被考核人根據標準計算自己的各項目及總體應得分數,交本部門群眾評議后由領導審定;對領導干部的考核,則要進行民主評議、民意測驗,廣泛聽取群眾意見。這樣做,有利于將考核置于群眾監督之下,可以防止考核中個人說了算,或以印象論優劣等不良現象的發生。2.建立和完善考核干部的制度要推進公務員考核制度改革,必須促使公務員轉變觀念。這種觀念的轉變主要包括以下幾個方面:首先,各級公務員的觀念不能再停留在舊的干部人事體制下,要迅速適應新的干部人事制度新的職位分類要求。公務員考核是以德才兼備為標準,定性與定量相結合,要摒棄過去單一的政治評價考核干部的觀念。其次,各級公務員要認識到只有根據職責要求做好本職工作才是通過考核的唯一途徑。通過與上級拉關系、與同事群眾講人情的做法是非正當做法,不可能通過考核。每個公務員應從思想上堅決抵制關系風、人情風。最后,公務員不僅要盡職盡責,而且要勇于接受競爭,敢于承受優勝劣汰的局面。因為唯有公平競爭、公正考核才能獎勤罰懶,提高效率。3.加大考核力度考核結果的兌現和使用是指考核等次必須同公務員的升、降、獎、懲等相關利益緊密掛鉤,它既是整個考核工作的延伸,又是與其他單項制度相聯系的重要環節。加大考核的兌現力度,使我國公務員的考核與目標管理、人員聘用、單位福利等內容相聯系,能有效發揮激勵競爭的功用,保證公務員隊伍的旺盛活力。在公務員考核結果的兌現方面,要加大對優秀公務員的獎勵力度,獎勵對象首先從優秀等次的人員中挑選,真正激勵先進;另一方面,對那些德才表現極差、工作實績不佳、政策水平和業務能力很低、紀律性和責任心不強、完不成工作任務或工作中出現重大失誤的不合格公務員,要不顧情面,敢于動真格,真正鞭策后進。(三)科學評價的運用1.合理的界定考核指標,把握考核結果我們可以借鑒企業人力資源的考核方法比如層次考核方法、排列法、對比法、強制分類法、量表分析法、目標考核法等等,形成立體化綜合性的方法;堅持定性定量的考核方法相結合,以確保考核的科學性和準確性。為此,要把德、能、勤、績4個方面的內容分解為若干不同的要素,通過具體的指標來加以表示;同時給每個指標確定適當的分值,尤其要注重實際。參評人員根據考核對象完成工作的情況,在各項指標及其等級上進行評價,然后綜合得出考核結果。實行定量考核不僅能提高考核的科學性和考核效率,而且能減少許多人為的矛盾。在定性和定量方法相結合的基礎上盡量增加考核等次,使考核能有較高的區分度,為考核的激勵和獎懲提供參照。2.調整考核部門的比例在確定考核等級時,在現行的方法中雖然有不分優劣、一律平均的不足,但是在宏觀上易于控制,許多基層單位樂于采用。為此,在分配名額時,考核部門應該實事求是,對工作明顯突出的部門,可以由考核部門決定提高評優比例、增配限額;也可以在考評之前拿出一小部分或一部分評優