地方政府應急管理的現狀、問題與對策研究--以佛山市應對山竹臺風為例摘要：應急管理是地方政府的重要職能和職責，地方政府的應急管理是地方政府應對突發事件的一系列有計劃，有組織的管理程序，當務之急是有效地預防，處理各種突發事件和從各種突發事件中脫穎而出。為了最大程度地減少事件的負面影響，則需要對地方政府應急管理中存在的問題進行深入研究，不斷提高地方政府應急管理能力，積極推進應急管理體制創新。在其基礎上，本文采用2018年9月臺風“山竹”作為案例并且結合公共危機的概念、特征和當前我國地方政府危機管理的進況對案例進行論證。從案例中多個角度進行的探討分析。最后，提出我國地方政府需要提高公眾危機意識、制定健全的災害基本法、制定科學的應急預案、完善災后的信息溝通渠道。關鍵詞：地方政府，應急管理，自然災害，應急方法Researchonthecurrentsituation,problemsandcountermeasuresoflocalgovernmentemergencymanagement--takingtheresponsetotyphoonmangosteeninFoshancityasanexampleAbstract:emergencymanagementisanimportantfunctionandresponsibilityoflocalgovernments.Emergencymanagementoflocalgovernmentsisaseriesofplannedandorganizedmanagementproceduresforlocalgovernmentstodealwithemergencies.Themosturgenttaskistoeffectivelypreventanddealwithallkindsofemergenciesandstandoutfromallkindsofemergencies.Inordertominimizethenegativeimpactoftheincident,itisnecessarytoconductin-depthresearchontheproblemsexistinginthelocalgovernment'semergencymanagement,continuouslyimprovethelocalgovernment'semergencymanagementcapacity,andactivelypromotetheinnovationofemergencymanagementsystem.Onthisbasis,thispapertakestyphoonmangosteeninSeptember2018asacaseanddemonstratesthecasebycombiningtheconceptandcharacteristicsofpubliccrisisandthecurrentsituationofcrisismanagementoflocalgovernmentsinChina.Fromthecaseofmanyaspectsofthediscussionandanalysis.Finally,itispointedoutthatlocalgovernmentsinChinaneedtoraisepublicawarenessofthecrisis,formulatesounddisasterbasiclaw,formulatescientificemergencyplanandimproveinformationcommunicationchannelsafterthedisaster.Keywords:localgovernment,emergencymanagement,naturaldisaster,emergencyresponsemethod目錄TOC\o"1-3"\h\u18815第1章緒論 第1章緒論1.1研究背景和意義1.1.1本課題的背景分析我國是世界上受臺風最嚴重的國家之一，我國的臺風這類災種災害呈現次數太多，其特點是風力猛、降雨量大影響范圍大等特點。同時，臺風這類自然災害已經成為我國公共危機事件中的重要重視自然災害之一，它不僅會危害到國家政治和廣大居民的生命財產安全和財產安全。然而，自然災害給地方政府的應急管理額帶來了巨大挑戰，同時間接的推動政府管理管理水平的提高，帶來了能夠促進社會經濟發展，增強人民凝聚力和認同感的機會。如何高效地應對自然災害更加是以后能否體現到我國應對自然災害處理的同時也能提升地方政府的自然災害應急管理能力。在當今快速的經濟增長和持續的氣候變化中，伴隨著城市化進程的發展以及經濟社會的持續發展，地震、干旱、臺風和暴雨等其他自然災害的頻繁地發生，這將會是影響到當今社會的進步和生態協調影響的重要因素。1.1.2本課題的研究意義當自然災害臨來時，國家會遭受了許多重大損失，臺風尤為嚴重。比如2018年的第22號臺風“山竹”于9月16日14時在廣東北邊沿海登陸，強勢襲擊廣東，還成為了當年年底第二個臺風紅色預警信號。佛山則是此次臺風的重災區，佛山多地方出現斷電、倒塌等其他嚴重情況。這場災難已經破壞了佛山至少數以萬計的養魚場，經濟損失預計將達到數百億。應急管理工作的出發點應該在災害發生前是預防和到災難發生后有效地減少災害性事故的發生，然而更好地控制和減輕災害性所發生的緊急事給社會造成的嚴重的危害，努力地保障居民的生命財產安全和社會的穩定。面對自然災害的風險挑戰，地方政府的公務人員不僅先以預防風險為先手，而且還要作出有出色的方式應對和預備多個解決風險的方案，還有必須做好充分物資的準備和人員分配用來應對和防御出現問題的時候能夠及時應對，將出現危險情況轉變為機會。加強應急管理工作，需要時刻警惕災害隱患，密切關注形勢，把握機遇，化險為夷，使各項任務穩定和有序進行。本人建議遇到自然災害時，政府應立馬組建臨時應急管理指揮中心總部，讓廣大人民體現到政府有充分的憂患意識和解決問題思維，穩定人民群眾的心。1.2文獻綜述1.2.1國內研究羅天純指出自2003年的SARS病毒發生以來,我國就開始關注且注重公共突發事件的預測和遇到時候采取的應急措施。在這個過程中，我國地方政府的應急管理不僅要系統化和專業化，而且社會組織正力量開始變得越來越重要，社區組織正在逐漸形成對政府資源的有效補充，往后繼續動員社會的各種資源。宋智娟和盧寧宋智娟;盧寧;地方政府應對突發公共事件的對策研究[J];內蒙古民族大學學報;2011年04期指出目前,在應急管理體系中,各級地方政府在職能定位、部門協調、社會參與以及信息溝通等方面都存在著許多問題,因此,需要加強各級地方政府應急管理能力和預防能力，提高各級政府應急管理能力和預防能力是前提的工作。熊昌茂宋智娟;盧寧;地方政府應對突發公共事件的對策研究[J];內蒙古民族大學學報;2011年04期熊昌茂;周程和海曉明認為把應急管理職能相結合是黨和國家機構改革的一項重要工作，旨在建立“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”的新時代應急管理體制。其他地方政府會將此作為契機，將“以人民為中心”的發展思想積極推行到社會中，把“保安全、保穩定、促發展”作為目標任務，快速高效地進行職能整合。殷國輝殷國輝;近來我國應急管理的經驗及啟示[J];農家科技;2011年03期殷國輝;近來我國應急管理的經驗及啟示[J];農家科技;2011年03期張海嘉張海嘉張海嘉呼和浩特市人民政府關于調整市應急管理委員會(應急總指揮部)及市應急管理委員會所屬綜合機構和專項應急指揮機構成員的通知[J];呼和浩特政報;2011年03期面對自然災害來臨時，立刻發布了《關于調整市應急管理委員會(應急總指揮部)及市應急管理委員會所屬綜合機構和專項應急指揮機構成員的通知》。周景周景;試論突發公共事件中政府的媒體應對策略[J];視聽縱橫;2011年04期認為自然災害的發生存在一定的突然性，這類的緊急事件可能會間接造成嚴重造成大量人員死亡、人民群眾的財產安全受到損失、破壞生態環境并且嚴重危害到社會和公共安全。突發公共事件關于調整市應急管理委員會(應急總指揮部)及市應急管理委員會所屬綜合機構和專項應急指揮機構成員的通知[J];呼和浩特政報;2011年03期周景;試論突發公共事件中政府的媒體應對策略[J];視聽縱橫;2011年04期如何加強應急管理體系建設[J];理論導報;2011年08期劉云光劉云光;應急管理培訓的實踐與創新[J];求實;2011年S1期在應急管理工作中對從事應急管理培訓的工作人員是重要組成部分之一。近年來，地方政府和各級領導不斷進行應急管理任務，積極開展應急管理培訓，有效提高了領導的應急管理意識和應急急救能力。這為促進科學發展和促進社會和諧提供了有力保證。劉云光;應急管理培訓的實踐與創新[J];求實;2011年S1期1.2.2國外研究除了我國以外，印度、菲律賓、美國、日本等國家也是比較頻繁受到臺風災害襲擊的，美國、印度還把臺風稱為颶風。美國和日本在臺風不斷襲擊的過程中，這些國家對臺風造成的國家損失進行預報和監測，針對臺風造成的災害的作出及時的應急措施，對人民的的意識還會先進行預先教育，同時制定相關法律法規等，國外的這些先進的經驗都值得我們國家去學習和參考。比方說，日本是一個典型的自然災害頻繁發生的國家，可是日本在自然災害應急辦理方面采用了很多行之有用的辦法，出版很多關于防災誠災的冊本，包括《消防白皮書》《情況白皮書》和《防災白皮書》等，百姓住房四周持久備有礦泉水、緊縮餅干和相干應急物品等。韓國為了人民更好的應對自然災害的來臨，將5月25日定為“全國防災日”，在這一天進行全國的防災練習訓練，并經由過程圖文并茂的宣揚手冊向百姓教授防災的經歷和常識。國外的一些發達國家很早就開始研究自然災害的應對，因此理論比較成熟，機制也比較完善，實踐也很豐富，救援也非常及時，他們為了更好應對自然災害的發生，已經建立了相對完整的自然災害披露系統機制急決策機制，處理協調機制和善后處理機制，因此在發生自然災害（例如臺風災害）時可以高效地進行救援。1.3課題研究方法和內容1.3.1研究方法為了研究具體問題，我參考了幾種研究方法，選取了以下的一下研究方法思考問題：理論研究與實踐互相結合在確定了研究目的和范圍后，本文采用了理論研究與實踐互相結合方式，由于受疫情影響，所以在家從網站上收集大量資料，通過知網、百度等網頁查閱和匯集各種應急管理資料對地方應急管理的相關資料。同時，還研究了國內外相關文獻和報告，并分析了其他地方政府的應急管理狀況，并參考了其他國家應對自然災害的相關經驗和采取相關措施。文獻研究文獻研究方法是研究論文的其中之一的一種辦法，論文研究應該是在其他已有了研究的基礎上延伸。在研究過程中，本文也參考了政府應急管理、城市災害管理等其他領域的相關文獻。1.3.2研究內容本文連系了公共危機管理的實際情況，先是描述地方政府危機管理的發展過程，并使用文獻分析方法通過公共危機管理的基本理論采用大量文獻數據，以及分析目前的發展狀況。各級地方政府在危機管理這方面中存在的問題有災害應急管理意識淡薄、應急管理立法尚未健全、自然災害的預案體系尚待完善、災害中各方面協調不到位。1.4核心概念和理論基礎1.4.1核心概念地方政府指的是管理一個國家行政事務的政府組織的總稱，全稱地方人民政府。應急管理是在緊急事件發生的時候所采取的應急準備措施，一個國家是否具有應急能力以及預防和減少災害的能力。是代表了社會、商業，社區和家庭安全文化的基本素質。作為一名公眾人員，我們應學習安全減災文化知識和應急管理知識，并具有良好的心理素質。1.4.2理論基礎應急管理理論：遇到自然災害和事故災害等災害時，作為國家的職能部門當發生公共衛生事件和社會緊急安全事件都需要采取立即行動，因為它們可能突然發生或對社會造成嚴重破壞。公共危機理論指在不確定性的情況下可能對社區系統產生嚴重威脅，并且由于不確定性對的基本價值和行為準則的構成威脅的情況下的存在缺陷。第2章地方政府應急管理現狀分析2.1我國地方政府的自然災害概貌由于我國土地面積大，導致自然災害的客觀條件有很多，例如各種氣候帶和地形帶，這種類型發生頻率都比較高。如，江蘇鹽城的龍卷風冰雹、北京的特大暴雨、“威馬遜”超強臺風、四川的蘆山地震、陜西山陽的山體滑坡、山西、內蒙古的春夏旱災等。2018年最為突出，自然災害連續發生不斷，造成了國家巨大的危害。當年的7月江西暴雨洪澇災害致使當地政府直接經濟損失約10億元，還有9月的臺風“山竹”更加致使直接經濟損失55億元。為了更直觀地了解我國的自然災害動態，根據國家部門的數據和資料統計，我整理了我國近三年間的自然災害情況(見表1)。表一2016-2018年我國自然災害概況時間主要自然災害類型受災人數（億人）死亡人數（人）農作物受災面積（千公頃）直接經濟損失（億元）2018年洪澇、臺風1.248910716.316742017年洪澇、臺風、干旱和地震1.5688124682019.72016年洪澇、臺風、風雹和地質1.71342163204082.5這些數據能夠巧妙地反映出我國人民在面對自然災害的時，對農業造成巨大的負面影響，但是這樣損失和傷害，很難通過“禁止”自然災害引起的方式加以解決。不過可以通過加強預測、管理和控制可以減少各個面的損失。2.2我國現有的自然災害管理系統在建立應急管理體系方面，為了做好應急管理工作，應急管理辦公室于2005年國務院設立，并在全國各地政府中建立了應急管理職能部門，建立了以分類管理、綜合指導、綜合協調為重點的應急管理體系。目前，全國大多數市縣政府已經建立了應急管理部門，并在許多領域建立了專門機構，包括森林防火，減災減災和防洪等。顯然，各部門分工足以充分表明了協調分明。災害應急管理不僅是思想上的戰略部署，而且還是實踐中的具體改革，我國正在適應應急管理以統一領導、全面協調和高效地進行的一個組織系統。在如今“互聯網+”和信息快速發展時代的背景下，利用互聯網平臺，積極發動全社會的各種力量，這一舉動的已充分彰顯新時代的高科技手段，并且能在發生自然時遇到災害緊急情況下中發揮了積極作用。第3章地方政府應急管理過程中存在的問題3.1災害應急意識淡薄在自然災害的防備與節制方面，我國處所政府遍及存在著“被動接管、被動應對”的征象。很多職員對自然災害的危急認識相對稀薄，極易致使自然災害應急辦理事情的缺失和不敷。最近幾年來，雖然中心對自然災害應急辦理和國家綜合防災事情做出了很多勉力，但落實到理論層面的辦法不管在力度上仍是大打折扣。受我國傳統政績觀的影響，一些處所政府將經濟增加作為政績查核的首要目標，對危急防備的存眷不敷。比擬而言，我國在災難的應急辦理、培訓和練習訓練等方面較多地逗留于“喊標語”的階段。在日本福島核泄露事務中，我國呈現“搶鹽潮”、“超級月亮”等征象，必然程度上反應出公家災禍應急看法的缺失。另外，國家對整體缺乏自然災害應急管理的自救互救能力，遇到自然災害時，群眾缺乏應急急救意識和群眾之間缺乏互救能力。3.2應急管理立法尚未健全近年來，我國開始重視自然災害應急管理這一項工作，并發布一系列的《中華人民共和國地震防災法》《中華人民共和國法》《中華人民共和國防洪法》等立法條文。這些法規按災害類型進行分類，由于之間缺乏有效的聯系，因此，難以同時兼顧和考慮整個過程。目前在法律依然還不夠明確，這不利于災害的綜合管理。例如《中華人民共和國緊急應變法》盡管仍然存在著問題，例如防災和災難恢復之類的問題，但許多法規仍不明確，監督管理機制不夠明確以及相關的法律責任體難以追究。此外，當災難臨時時，自然地分散到對應的責任部門負責，很難從最大限度地發揮國家在預防和減少災害過程中的作用。難以達到預防災害以及救災和減災的目的，在由于未能形成與國家政府完全相符的災害響應管理法律體系而發生實際災難時，出現應急救災的工作的隨意性強，無法實現實滿意的效果。與國外相比，在19世紀日本制定《防災對策基本法》，美國于1978年通過了《救災法》，在20世紀早期德國還根據自然災害的類型建立了專門的法律制度，從而對這一法律進行了補充。3.3自然災害的預案體系尚待完善目前，我國自然災害的預案系統缺點比較多，首要表現在以下方面:第一，部門處所政府體例的預案離開現實、缺少科學性。第二，很多處所政府的應急預案近似。第三，現有預案缺失或不全，不足以應對災難的產生。第四，預案過于傳統，服從性不強。第五，預案演練時政府人員缺少協調性(出現懶散性)。第六，預案練習演練陪和修訂不足。普遍以為，個成熟的預案需要多次的練習訓練才能應用到實踐當中并發揮其應有的作用。作為預演實踐的一個例子，一些省份是按照全面的防備計劃組織起來的并且有針對性地組織起來進行演練實踐，通過分析，發現當沒有這種強迫性的詞語太傳統時，必然會導致這樣的演練過去形式。在發生災難的情況下，如果情況與備災計劃出現沖突時，則表明需要間接修改或補充備災的需要。有些政府更出現由于內容過于陳舊，沒有加以補充和補。因此，充分施展應急預案演練的重要性，積極發動社會人員的參與，增加參加度，提高預案的科學性和可操作性，在完善中，能夠發揮其作用。3.4災害中的各方工作協調不到位災難的發生顯然會是具有一定的緊急性和不確定性。在災難發生的時候，地方政府的各個部門通常應該協同工作，甚至可能多個省，自治區和直屬辦事處之間相互合作，這樣會形成了一個宏大的網絡。如果有個部門的出現“掉隊伍”了，使整個救災系統處于癱瘓的危險當中。從近幾年的自然災害應急處理的情況下，在中國來看，缺乏協同效應和相關領域及相關部門之間的聯動反映在中心區。在應急管理過程中，出現缺乏在信息通信的交互性的、信息不對稱，在信息傳輸，出現信息發布不及時導致滯后等情況。總之，現有的應急管理體系是容易導致各級政府不同政府部門之間的協調不足，在應對緊急災害時，這將會影響應急準備的正常運行。第4章完善地方政府自然災害應急管理的對策4.1提高公眾的災害應急意識自然災害具有不確定性，多樣性和巨大的風險，因此因此會在處理緊急管理工作中出現“特殊性”。不同類型的處理災害的方法，也應該有所不同，在就舊的的處理方法已經難以處理和應對當前應急情況。在這新的時代背景下，應該培養人民應急意識和防災減災意識，建立和長期維持科學技術投入和鞏固的增長機制，把的宣傳教育加入到地方政府的政績考核體系中的，在生活、學校和企業中，除了增加多一點防災和災害應急培訓活動，學校還可以定期或不定期組織師生舉辦日常的宣傳教育以及，醫院和社區可以為居民群眾開展假如遇到災難是，應該如何保護自己和各類防洪防震的講座還可以舉行模擬演練培訓，增加居民群眾的自我保護意識和應對突發災難的基本常識，以防止災難中由于缺乏基本的自我保護和災難造成的嚴重傷害。4.2制定健全的災害基本法當前專門為應急管理而頒布的中華人民共和國法律--《災害反應基本法》顯得非常重要，是為了補充我國學術界關于自然災害的法律體系。它形成了一個基本共識，是可以完善應急管理的相關法律體系，必須首先要制定應對災難的根本法，其內容包含社會組織、處理方案等。但是現行的法律體系中有涉及到各種自然災害的規定或者措施較為缺乏，如果出現多處地方發生停電或者城市交通遇到癱瘓等遇到多種復雜情況時，很容易造成混亂狀態。因此，我們制定了一部結合預防防災災難和具體采取具體實施的政策--《防災基本法》，《基本法》通過動員社會各方面的積極因素，最大程度地縮小災害所造成的范圍。4.3制定科學的應急預案制定應急預案的目的是通過在自然災害發生之前進行科學采取有效措施最大程度地減少自然災害的影響，但是目前，我國的自然災害準備措施還沒有完全達到相應的價值。許多地方政府的應急準備工作并沒有實施到位，而且大部分地方政府的應急預案過多類似《國家自然災害救助應急預案》的現象，因此從其他的角度來看，區域性災害也不太明顯。對于這種類型的準備工作相對較少情況相對較少，因此很難根據當地情況正確實施它。從本質上講，應急預案不應該太過去形式和籠統，并且應該按照實際上應基于該地區的具體情況。因此，應設計一個相對適應改地區的詳細的初步設計。各種應急預案必須充分考慮現實生活中的可行性和可操作性，因此要做好各項工作的準備，政府各部門相互之間應該相互交流和相互合作和相互學習，這樣遇到自然災害發生時，當地的政府也會及時的了解情況和處理發生緊急事件快速地處理事情，能進一步縮小財產損失和人員死亡的范圍，更好保障社會安定，從而更加確定在災害發生中的各項工作穩定有序的推進。4.4完善災后的信息溝通渠道一方面，有必要去建立符合我國法律法規的信息公開制度，以保障人民群眾的知情權，各級地方政府如果能做到把信息公開化、清晰化這是能夠實現保障人民大眾知情權的重要途徑之一?？梢源龠M人民群眾更多的了解災害的信息和應急知識，這更好地保護人民大眾的生命健康和財產安全。另外一方面，把通信機制中的欠缺的方面要進一步完善，在完善應急信息系統的基礎上，應擴大互聯網、新媒體、傳統媒體等各個領域的支持，建立全方位的通信系統。簡而言之，災難發生后，信息通信渠道更能幫助到政府和人民群眾，通過網絡能夠消除人民心中的恐慌，從而消除一些負面的情緒。4.4佛山市應對“山竹”臺風處理情況佛山市位于廣東省中南部，珠江三角腹地，屬于沿海地區，7到9月，天氣就變的復雜,存在的不確定因素很多,會爆發小流域洪水的可能性大,在9月16日的時候，被國家氣象局“命名為”的第22號強臺風“山竹”正面襲擊廣東，佛山市立馬啟動防臺風Ι級應急響應。在抵抗臺風的過程中，佛山市政府認真積極備戰。已經在9月11日起，佛山市全面已進入臨戰狀態，落細落實各項防備臺風的工作并且排查各個方面可能會出現的安全隱患，用全副武裝迎戰臺風“山竹”。根據資料顯示，9月13日8時，全市已轉移200多戶困難家庭，啟用避護場所175所，關停工地15處，勸諭回港漁船1719艘。全市506支應急搶險隊伍更是已集結待命，堅持“以人為本”的原則，更要充分發揮了黨員模范的作用。在預備戰中，佛山市政府做出了以下幾個方面工作：1.積極做好事前工作。佛山市政府通過各種渠道將災前預警及防災防損提醒發送到居中信息中，講企業防災防損指引傳送到各個企業當中，對各地方民群眾開展防災防損工作；針對部分地區佛山政府聯合其他部門開展了災前現場檢測工作，互相做好災前預防工作。2.及時做好應對措施。各地區立馬啟動大災應急預案，分別召開緊急會議由領導干部成立重大災害救援抗災領導工作小組，安排本次主要領導指導和部署本次救援抗災總體工作。3.及時做好事中工作。各部門在“山竹”來襲時期，尤其公安局、消防局、電力公司等部門，及時做好出險接案工作，組織人員到現場進行及時救援，安撫在災害中受災居民并積極幫助人民群眾抗災，戰勝這場災難。據統計，公安局共出動35人次，警車25輛次。臺風過后，工作人員及時解決因臺風刮倒、阻礙交通的樹木，實現“零事故、零擁堵、零傷亡”的目標。4.做安全備案工作。啟動Ι級應急響應后，當地政府呼吁人民切斷危險的戶外電源，并暫時停止一切戶外活動，停止和停止大規模的室內外活動，停止工作并停止工作;在有關水域和過往船的人員立即返回港口避風。同時，有關部門及時注意防止滑坡和地質災害的發生。5.為了迎戰臺風“山竹”，禪城區的城市公交線路在登陸臺風時期，將依據實時天氣狀況和道路交通狀況，采取緊急方案，如及時繞行，縮短運營時間或者暫時中止公交車運營。然而，近年來，有必要提高臺風預報的準確性和速度，以及需要改善自然災害應急系統，在抗臺風危機過程中遇到的問題在高效并且縮小搜尋過程中的時間，增加專業緊急救援人員和緊急設備。第5章結語自然災害具有雙重性質，它不僅具有危險性，而且具有機遇性，危機管理的關鍵是發現和造就了潛在的成功機會。通過錯誤地評估情況只會進步加劇局勢，這是不認真及時處理危機的典型例子。做好的防災工作不僅是政府履行政府職能的基本要求，而且是全球化一體化的不可避免