關(guān)于保護范圍和建設(shè)控制地帶的思考

文物保護局是國家列入國家保護名單的不可移動文物的法律名稱。在保護文物保護單位的保護中，保護范圍和建設(shè)控制區(qū)是兩個重要的劃分和概念，這是保護文物保護單位有效保護的重要手段。在經(jīng)濟發(fā)達、城市化進程快速蔓延的地區(qū),占地范圍較大的文物保護單位保護范圍的劃定不僅關(guān)系到文物保護單位本身的保護,還關(guān)系到地方城市發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟建設(shè),關(guān)系到民權(quán)、民生方面的問題。在某種程度上,保護范圍的劃定需要協(xié)調(diào)文物保護和地區(qū)發(fā)展之間的矛盾。目前,全國重點文物保護單位的保護規(guī)劃工作正在陸續(xù)進行,保護范圍和建設(shè)控制地帶的劃定因此成為保護規(guī)劃中最為敏感和關(guān)鍵的問題。可以說,抓住了保護范圍,就等于抓住了保護規(guī)劃的鑰匙。那么規(guī)劃中保護范圍和建設(shè)控制地帶應(yīng)該怎樣劃定,它們的現(xiàn)實意義又是如何實現(xiàn)的呢?一保護范圍應(yīng)先定后公布在國家層面上,涉及到保護范圍和建設(shè)控制地帶劃定的法律和文件主要有兩個:一個是《中華人民共和國文物保護法》(以下簡稱《文物法》)及其實施條例;另一個是《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制要求》(以下簡稱《保護規(guī)劃編制要求》)。《文物法》第十五條規(guī)定:“各級文物保護單位,分別由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護范圍……”第十八條規(guī)定:“根據(jù)保護文物的實際需要,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶,并予以公布……”《中華人民共和國文物保護法實施條例》第十四條規(guī)定:“全國重點文物保護單位的建設(shè)控制地帶,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府的文物行政主管部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門劃定并公布。省級、設(shè)區(qū)的市、自治州級和縣級文物保護單位的建設(shè)控制地帶,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,由核定公布該文物保護單位的人民政府的文物行政主管部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門劃定并公布。”以上法律條文說明,各級文物保護單位都必須劃定保護范圍,可以劃定建設(shè)控制地帶,并且保護范圍和建設(shè)控制地帶都是由相應(yīng)的人民政府劃定和公布的,是具有法律意義的概念。在《保護規(guī)劃編制要求》)出臺之前,保護范圍一直是文物保護單位保護規(guī)劃的死穴。因為之前政府公布的保護范圍有相當大的一部分都是不合理的,直至現(xiàn)在,保護規(guī)劃中對保護范圍進行重新劃定和修整仍然是規(guī)劃的重要任務(wù)之一。早期的保護范圍的劃定和描述很多都是文物四周向東、西、南、北各外擴多少米,建設(shè)控制地帶再外擴多少米,以至于很多時候保護范圍會被稱作“四至”,也就是四個方向都到哪里。這種劃定方式多數(shù)時候沒有關(guān)注周邊環(huán)境要素,有時甚至無法操作。早期的保護范圍劃定不合理具有普遍性。首先這種劃定方式產(chǎn)生之初,保護范圍幾乎不具有明顯的操作目的。在沒有建設(shè)威脅、不做保護規(guī)劃的情況下,保護范圍僅僅是作為一種保護單位的附帶品出現(xiàn)。當真正的建設(shè)行為出現(xiàn)時,才發(fā)現(xiàn)類似于區(qū)劃線從建筑中間劃過、區(qū)劃線和等高線沖突、保護范圍過大等等情況時有出現(xiàn)。如全國重點文物保護單位遼寧阜新查海遺址地處自然環(huán)境較好的丘陵地帶,原保護范圍的劃定卻沒有順應(yīng)環(huán)境的地形,表現(xiàn)為直線、方形的形態(tài)(見彩插四)。此外,早期對文物價值及完整性的認知具有歷史局限性,隨著對文物保護單位所包含的歷史信息的認知從一個文物單體擴展到自然、人文及其物質(zhì)環(huán)境等方面,原有的保護范圍和建設(shè)控制地帶的劃定就會表現(xiàn)出明顯的不全面性。鑒于這些情況,保護規(guī)劃要實現(xiàn)合理保護就必須面對保護范圍不合理的現(xiàn)象,但是《保護規(guī)劃編制要求》出臺之前,保護范圍的劃定和公布是政府的責權(quán),規(guī)劃沒有權(quán)力對保護范圍進行修正,這使得保護規(guī)劃在很長一段時間內(nèi)幾乎陷入了一種僵局。根據(jù)《保護規(guī)劃編制要求》第八條保護區(qū)劃編制內(nèi)容:“文物保護單位保護規(guī)劃應(yīng)根據(jù)確保文物保護單位安全性、完整性的要求劃定或調(diào)整保護范圍,根據(jù)保證相關(guān)環(huán)境的完整性、和諧性的要求劃定或調(diào)整建設(shè)控制地帶。”至此,在保護規(guī)劃階段開始可以對已經(jīng)公布的具有法律意義的保護范圍和建設(shè)控制地帶進行調(diào)整,也可以對尚未來得及劃定的保護范圍和建設(shè)控制地帶進行劃定。待保護規(guī)劃通過審批并公布實施后,人民政府根據(jù)保護規(guī)劃的劃定,重新公布保護范圍和建設(shè)控制地帶,或者新的范圍與規(guī)劃同時公布生效。因此,保護規(guī)劃中對保護范圍和建設(shè)控制地帶的劃定具有非常重要的意義:(1)它是在對文物保護單位認知程度提高的基礎(chǔ)上,對以前劃定的一種鑒定、調(diào)整和修正,是歷史進步的體現(xiàn),是劃定程序上的終極決策;(2)它的劃定是與保護要求一一對應(yīng)的劃定,是具有執(zhí)行操作目的的劃定,因而最具現(xiàn)實意義。二保護規(guī)劃與建設(shè)控制經(jīng)濟帶之間的關(guān)系《文物法》第十七條規(guī)定:“文物保護單位的保護范圍內(nèi)不得進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是,因特殊情況需要在文物保護單位的保護范圍內(nèi)進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的,必須保證文物保護單位的安全,并經(jīng)核定公布該文物保護單位的人民政府批準,在批準前應(yīng)當征得上一級人民政府文物行政部門同意;在全國重點文物保護單位的保護范圍內(nèi)進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的,必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,在批準前應(yīng)當征得國務(wù)院文物行政部門同意。”第十八條規(guī)定:“根據(jù)保護文物的實際需要,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶,并予以公布。在文物保護單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進行建設(shè)工程,不得破壞文物保護單位的歷史風貌;工程設(shè)計方案應(yīng)當根據(jù)文物保護單位的級別,經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后,報城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準。”以上條文說明了保護范圍和建設(shè)控制地帶的重要差別:保護范圍內(nèi)原則上不得進行建設(shè),受上一級文物主管部門制約;建設(shè)控制地內(nèi)可以進行有約束的建設(shè),并不必受上一級文物主管部門的制約。隨著城市化進程和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需求越來越大,這些差別的影響就越大,劃定的敏感程度也就越大。一旦劃定,必將影響很多決策。如果一個區(qū)域被劃定為保護范圍,首先意味著這塊地不再具有盈利建設(shè)的可能性,甚至連基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都要受到約束,有時還會帶來大量的拆遷和環(huán)境治理投入,因此保護范圍越大,有限區(qū)域內(nèi)的相對經(jīng)濟損失就越大;其次,還意味著所在地區(qū)的政府對這塊地管理決策權(quán)的部分喪失,使這塊地的管理難度加大,管理周期變長。尤其是全國重點文物保護單位,保護對象所在的空間位置大多遠離決策主體,信息的不完全傳遞會造成高層決策的準確性降低。保護范圍越大,或者保護范圍內(nèi)所涵蓋的內(nèi)容越多,管理效率越低,國家層面的負擔也會越重。所以保護范圍的劃定是否合理絕不是一項指標能夠考核的,規(guī)模和邊界都需要慎重。關(guān)于建設(shè)控制地帶的規(guī)定主要有《文物法》第十六條:“各級人民政府制定城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)當根據(jù)文物保護的需要,事先由城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門會同文物行政部門商定對本行政區(qū)域內(nèi)各級文物保護單位的保護措施,并納入規(guī)劃。”以及前文引用的第十八條。然而,由于很多時候地方建設(shè)的壓力過大,政府的建設(shè)發(fā)展意愿大于保護意愿,在行為和決策上會向建設(shè)規(guī)劃部門傾斜,文物部門在建設(shè)控制地帶內(nèi)應(yīng)有的權(quán)力得不到保障;此外文物部門自身也存在一定的局限性,很多時候缺少充足有力的依據(jù)作為干預(yù)建設(shè)控制地帶內(nèi)多種建設(shè)的理由。因此,很長一段時間內(nèi),建設(shè)控制地帶的劃定對文物保護單位的保護沒有發(fā)揮必要的作用。這種情況一度導(dǎo)致保護領(lǐng)域內(nèi)對保護范圍的偏好,很多文物保護單位粗放地劃定了面積較大的保護范圍。建設(shè)控制地帶的這種情況隨著文物保護單位保護規(guī)劃的出現(xiàn)和推進逐漸出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。由于保護規(guī)劃中會對包括建設(shè)控制地帶在內(nèi)的各種區(qū)劃提出明確的管理要求和控制規(guī)定,使得建設(shè)控制地帶內(nèi)的各種建設(shè)都有明確的規(guī)定可循。只要保護規(guī)劃有文物部門深入?yún)⑴c,文物部門的意見就可以通過規(guī)劃得以體現(xiàn)。《文物法》第十六條的規(guī)定也通過規(guī)劃得到了真正的實現(xiàn)。可以這樣認為,保護規(guī)劃的出現(xiàn)使建設(shè)控制地帶發(fā)揮了前所未有的作用,并進而分擔了保護范圍的壓力。這種變化和作用最終會體現(xiàn)在各種區(qū)劃的劃定形式上。三各類保護區(qū)的分級和保護對象及其所處環(huán)境的多樣性《文物法》中沒有保護范圍和建設(shè)控制地帶分級的有關(guān)規(guī)定,因此,政府公布的保護范圍和建設(shè)控制地帶是沒有分級的。分級出現(xiàn)在保護規(guī)劃中。《保護規(guī)劃編制要求》第八條提出:“保護范圍可根據(jù)文物價值和分布狀況進一步劃分為重點保護區(qū)和一般保護區(qū)。建設(shè)控制地帶可根據(jù)控制力度和內(nèi)容分類。”保護規(guī)劃中對各種區(qū)劃進行分級是由對象的復(fù)雜性決定的。雖然法律規(guī)定了保護范圍和建設(shè)控制地帶,但是兩個區(qū)劃層次顯然不能適應(yīng)保護對象及其所處環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性。分級意味著對保護對象及其所處環(huán)境更深入的分析和更細致的甄別,意味著各種保護措施更具有針對性,因而更加有效。《保護規(guī)劃編制要求》第八條還說明:保護范圍內(nèi)重點保護區(qū)和一般保護區(qū)的劃定體現(xiàn)的是文物價值程度,并沒有提到區(qū)分管理程度;而建設(shè)控制地帶分類指的是管理程度和管理情況的分類。因此保護范圍內(nèi)重點保護區(qū)和一般保護區(qū)的保護力度應(yīng)該是等同的,這與《文物法》的情況一致,即沒有對保護范圍分級提出相應(yīng)的規(guī)定和要求。也就是說,重點保護區(qū)和一般保護區(qū)的劃定沒有管理操作層面的直接現(xiàn)實意義,無論是重點保護區(qū)還是一般保護區(qū),都必須遵循文物保護法中針對保護范圍的管理和審批規(guī)定。而建設(shè)控制地帶則不同,在分級和對待方式上具有很大的靈活性,在管理程序和審批級別等方面比保護范圍具有更多的地方性和能動性。四法定區(qū)劃、保護范圍和管理要求相結(jié)合的情況就規(guī)劃而言,各種區(qū)劃分級的目的是為了在操作層面提供具有指導(dǎo)意義的決策,因此與操作層面無關(guān)的分級在規(guī)劃中實際上不具有現(xiàn)實意義。關(guān)于價值認定方面的分級,僅僅是作為操作策略提出的依據(jù)之一存在。所以我們可以得出這樣的結(jié)論:區(qū)劃劃定和分級真正的現(xiàn)實意義在于它所伴隨的管理和控制要求,而非價值認定本身,更非區(qū)劃等級的高低程度。也就是說,在既定規(guī)劃能夠?qū)嵤┑那闆r下,只要提到較高的保護要求,即便是類似于建設(shè)控制地帶這樣的區(qū)劃內(nèi)也一樣會得到高標準的保護。這樣的結(jié)論有別于以往的認識:區(qū)劃級別越高越有利于保護。它應(yīng)該被修正為:管理要求越高越有利于保護。這種結(jié)論推到極致,就會導(dǎo)致法定區(qū)劃虛無、規(guī)劃區(qū)劃至上的結(jié)論。但是這種情況目前不會出現(xiàn)。因為:(1)保護規(guī)劃并沒有深入到每一處文物保護單位,沒有保護規(guī)劃支持的文物保護單位必須依靠政府公布法定保護區(qū)劃;(2)保護范圍的管理情況還體現(xiàn)了一種上級主管部門的監(jiān)督,監(jiān)督存在,保護范圍及其相關(guān)制度就會存在;(3)規(guī)劃編制的質(zhì)量和實施程度還有局限性,對保護范圍的依賴還沒有完全消除。但是不管怎樣,在《保護規(guī)劃編制要求》的影響下對保護范圍的偏好將會得到緩解。對于沒有規(guī)劃支持的文物保護單位,政府公布的保護范圍在形式和內(nèi)容上可以略大于最恰值。待保護規(guī)劃編制實施時,文物主管部門只要控制住保護規(guī)劃,實現(xiàn)規(guī)劃中各種區(qū)劃的高要求,就可以不必再僅僅依賴保護范圍,也無需再努力增大保護范圍,并最終使保護范圍趨向適度和合理。五保護區(qū)劃的調(diào)整和細分保護范圍和建設(shè)控制地帶是對文物保護單位進行保護時的法定概念,它們在保護中各自發(fā)揮著不同的作用。其中保護范圍是管理條件嚴格、管理難度高的區(qū)劃,也是保護的關(guān)鍵;建設(shè)控制地帶相對靈活,可操作的