澳大利亞債務的政策選擇與經濟政策取向

近年來，澳大利亞的外商投資債務逐年增加。如何解決由此而產生的國際收支不平衡現象已成為澳大利亞政府經濟政策關注的一個熱點。本文著重分析澳大利亞外債劇增的原因并對其解決債務問題上的政策選擇作一透視。一、現狀上的討論。在20世紀20澳大利亞外債的大幅度增長始于80年代后期而于90年代達到了頂峰。究其原因,可歸納為以下幾點:(1)國內投資浪潮的經久不衰形成持續性高度需求國外資金的拉動力。尤其是私人投資規模的急劇膨脹和私人儲蓄的相對減少導致了外債對國內生產總值比率的上升,從而引起經常項目的赤字(盡管聯邦預算盈余有較大的增長且政府部門的購買需求相應地減少)。(2)根據“價格和收入協議”制定的新的經濟政策以及為提高就業而采取的措施帶來了一些負面效應。雖然澳大利亞經歷了一個實際工資平穩增長和就業顯著增加的階段,但在財政上無法應付通貨膨脹的頻頻發生。80年代后期經常項目赤字占國內生產總值的4～6%。90年代初,以澳元計算的凈外債與霍克政府執政初期相比增加了3倍。(3)80年代后期澳元大幅度貶值所引起的“價值效應”。由于債務中很大比例的一部分是以外幣形式借進的,因此澳元的疲軟將增加以澳元計算的債務數額。(4)投資(包括對外資的利用)處于一種不合理的聚集水平上。大多數新的投資流向不可貿易的行業。其結果是,雖然經濟的綜合能力有所提高,但可貿易的產出卻并沒有增加,因此對償付外債產生了不利的影響。從80年代后期到90年代初,不可貿易的行業投資增長迅猛,尤其在諸如辦公樓和住宅建設等活動中。與此相比,農礦產品(主要是初級產品)可貿易行業的投資每況愈下,非農礦產品行業(如制造業和旅游業等)的投資增長緩慢。(5)某些借款過多并無力償還債務的私營企業還無法自動適應調整需求的標準機制(如各種破產規定等)。如果是小型企業,破產對其它企業或個人沒有多大的影響,但大企業的清算會不可避免地引起一系列嚴重的消極后果。(6)政策的制定者關心的僅僅是政府部門所擁有的債務的構成,而不是債務的總水平。因此,沒能有效地幫助個體投資者掌握必需的金融信息。市場的失靈和衰退往往導致促使私營部門進行自我調節所需的價格信號的匱乏、扭曲或姍姍來遲。(7)在通貨膨脹的條件下,把所有的利息收入都作為可征稅收入的稅收制度造成了借款受益,儲蓄受挫的局面。名義市場利率體現了對貸款者由于通貨膨脹而導致其資本的實際價值受到侵蝕的某種補償。這種補償采取一種高出實際利率的追加差額的形式。如果這種差額對于貸款者來說象收入一樣完全可征稅的話,就會人為地減少對貸款的實際報酬(扣除稅收和通貨膨脹)。同樣,如果這種差額象營業支出一樣可完全扣除的話,那么,借款的實際成本(不包括稅收和通貨膨脹的扣除額)將比貸款的實際成本要低。(8)由于稅收制度造成國內借款和儲蓄的不平衡(即借款大于儲蓄),為使國內借款和儲蓄和諧一致就必須增加向國外的借款,其利率必須高于國內借款利率,從而增大了外債的數額。二、關于債務政策的選擇澳大利亞政府對與日俱增的外債采取了一系列針對性舉措。這些舉措主要有:(1)財政政策加強指導下的對外債務管理上市政府原則上講,財政政策在管理外債的不平衡中可以發揮重要的作用。例如,在一定時期內降低政府部門的借款需求去彌補扭曲的機制對國內儲蓄的影響。如果私人儲蓄人為地受到抑制,政府可以暫時增加政府儲蓄(將政府部門的借款需求降至大大低于零的程度)來創造一種接近于無扭曲情況下可能出現的那種國內儲蓄水平。再說,負的政府借款需求(即正的政府儲蓄)在某種程度上能夠緩解政府的債務并減輕導致債務負擔的利息負擔。另外,即使政府部門的借款需求保持在零的水平上,政府可以通過同時降低歲入和支出在國內生產總值中所占比例來壓縮政府部門的相對需求規模。然而,財政緊縮既是有效的,也是有限的。90年代起,政府開支(占國內生產總值百分比的大幅度遞減使進一步大規模的緊縮難以實現。在此情況下,如果政府歲入增加,或降低的速度低于開支,公共儲蓄仍可增加(假定這些儲蓄的增加用占國內生產總值的百分比來表示)。總之,財政政策在對外債務管理上具有一種獨立的調節功能。尤其是,如果經濟條件要求財政緊縮的話,任何已提出的稅收削減方案(代表財政上的放松)都必須受到制約。(2)名義工資的增長在“價格和收入協議”的作用下,與通貨膨脹有關的工資增長由于較快的就業增長而受到抑制。實際工資增長率普遍較低。名義工資的高增長率一般被同樣高的通貨膨脹率抵銷了.另外,高通貨膨脹率對儲蓄和借貸產生了扭曲效應。改革工資政策的一個核心問題是要使現存形式的體制在工資的相對性方面具有充分的彈性,允許這種工資的相對性作為勞動力資源有效配置的價格信號,并以此帶動勞動力市場的改造。(3)降低經常項目國內的從負的價值政策貨幣政策作為一種能經得起短期運用檢驗的“周期性交替”工具而發揮作用。過去的貨幣政策旨在通過緊縮推動利率的抬高,以此控制國內需求,減少進口,從而降低經常項目赤字。這種貨幣政策至少有兩大缺點。首先,高利率遏制了投資,而這正是在最需要促進澳大利亞重建經濟的時候。其次,它使澳元堅挺起來,降低了澳大利亞可貿易行業的競爭力。因此,自90年代起,貨幣政策開始逐步放松,澳元匯價下浮,可貿易行業競爭力回升。為了抵銷這一做法的通貨膨脹效應,澳大利亞政府還采取其它一些措施,諸如財政緊縮,約束名義工資以換取已許諾的利率的放松,以及通過各種制度的改革,促進貨幣政策的合理化。(4)對工業的稅收征收結構澳大利亞政府認為,解決對外債務問題還必須采取綜合治理的政策。因為這樣做能夠從根本上改善經濟的運行,增強國際競爭力。綜合治理的首要目標是改革金融體制。政府對金融系統的管制得到了放松,外匯管理制度被取消,代之以浮動匯率制。治理的第二目標是調整產業結構,振興鋼鐵業、汽車制造業、紡織、制鞋業和一批大型工程。此外,用關稅替代非關稅使工業保護更具透明度,并通過削減關稅的辦法逐步地降低保護。澳大利亞政府還制訂了一項分階段降低關稅率的計劃,使1988～1993年的5年里關稅率總共降低了約25%。治理的第三目標是擴大稅收基礎,簡化稅收制度,同時在電信、交通運輸