論我國法治背景下的行政執(zhí)法隊伍身份管理

隨著城市化進程的加快和社會法律義務(wù)的完善，人們對依法管理城市的需求越來越高，政府和公民對依法管理城市的機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)的期望也越來越高。建設(shè)一支高素質(zhì)的城市管理行政執(zhí)法隊伍,是改善城市環(huán)境,提升城市形象,促進城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),也是社會各界包括城管行政執(zhí)法機關(guān)本身的迫切要求。筆者認為,建立長效的保障機制是城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)持續(xù)提升的必由之路。一、執(zhí)法隊伍身份不規(guī)范身份管理是城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)提升的基礎(chǔ)。國務(wù)院63號文件規(guī)定,“集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”。國務(wù)院17號文件進一步指出:“集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員,要按照《國家公務(wù)員暫行條例》和其他有關(guān)規(guī)定,采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會符合條件的人員中擇優(yōu)錄用”。由此看出,國務(wù)院對這支隊伍身份的定性是公務(wù)員,要求按照公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定進行錄用與管理。從各地實際情況看,這一要求還沒有完全實現(xiàn),各地的城管執(zhí)法人員身份復(fù)雜,有的是行政編制,有的是事業(yè)編制,有的是兼有行政與事業(yè)編制,有的地方不按編制而是給予公務(wù)員身份,有些地方甚至是臨時工身份。不規(guī)范的身份管理直接導(dǎo)致了城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)的參差不齊。筆者認為,規(guī)范的身份管理應(yīng)包括三方面內(nèi)容:(一)行政執(zhí)行類事業(yè)單位的性質(zhì)決定,需要對本政府職能部門直接領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院17號文件規(guī)定,“集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個獨立的行政執(zhí)法部門,依法獨立履行規(guī)定的職權(quán),并承擔相應(yīng)的法律責(zé)任”。該規(guī)定將集中行使行政處罰權(quán)的城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)定位為政府直接領(lǐng)導(dǎo)的行政執(zhí)法機關(guān)。行政機關(guān)的定位決定了城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該是享受政府全額財政撥款的行政執(zhí)法類行政單位,強調(diào)這一行政定位,是為了和中國存在的行政執(zhí)行類事業(yè)單位相區(qū)別。行政單位是國家機關(guān)行使政府職能管理社會的部門,經(jīng)費和人員財政全額撥款,納入本級財政預(yù)算。事業(yè)單位是為了社會公益目的,由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。可以分為行政執(zhí)行類事業(yè)單位、社會公益類事業(yè)單位和開發(fā)經(jīng)營類事業(yè)單位。行政執(zhí)行類事業(yè)單位是依據(jù)國家法律、法規(guī),受政府委托承擔具體行政行為的單位,主要包括各類監(jiān)督、稽查機構(gòu)等。此類事業(yè)單位只允許政府主辦,經(jīng)費來源完全靠財政撥款,行政性收費和罰沒收入要全額上繳財政,人員經(jīng)費和事業(yè)經(jīng)費列入財政預(yù)算。它與行政執(zhí)法類行政單位的區(qū)別在于,它是由相關(guān)政府職能部門主辦的,屬于政府職能部門的下屬機構(gòu);而行政執(zhí)法類行政單位本身就是政府職能部門,直接對本級政府負責(zé)。依托相對集中行政處罰權(quán)成立的城管執(zhí)法機關(guān)屬于本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法類行政單位,與其他職能部門擁有同樣的行政地位。為了保持隊伍的穩(wěn)定與統(tǒng)一,并使其能夠?qū)Ｋ緢?zhí)法工作,各級編制部門應(yīng)該結(jié)合本地實際增設(shè)行政執(zhí)法專項編制。行政執(zhí)法專項編制的確立將為這支隊伍的成長和發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ),行政執(zhí)法人員的公務(wù)員化必將提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。(二)編制管理機制的專司化。在中央編制是指機構(gòu)編制管理機關(guān)核定的行政機構(gòu)和事業(yè)單位的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。2007年出臺的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》(以下簡稱編制管理條例)規(guī)定:“地方各級人民政府行政機構(gòu)應(yīng)當使用行政編制,事業(yè)單位應(yīng)當使用事業(yè)編制,不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制?！边@一規(guī)定在一定程度上導(dǎo)致了城管執(zhí)法人員的編制多樣化。筆者認為,為了保持隊伍的穩(wěn)定與統(tǒng)一,并使其能夠?qū)Ｋ緢?zhí)法工作,各級編制部門應(yīng)該結(jié)合本地實際增設(shè)行政執(zhí)法專項編制。編制管理條例第17條規(guī)定:“根據(jù)工作需要,國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)報經(jīng)國務(wù)院批準,可以在地方行政編制總額內(nèi)對特定的行政機構(gòu)的行政編制實行專項管理。”這既為我們設(shè)立行政執(zhí)法專項編制提供了法律依據(jù),又使得專項編制的設(shè)立具備了可行性。行政執(zhí)法專項編制的確立將為這支隊伍的成長和發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ),行政執(zhí)法人員的公務(wù)員化必將提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。(三)建立和完善通過使用刑法進行管理的新體制來促進執(zhí)法隊伍建設(shè)制度是規(guī)范執(zhí)法行為的重要措施,也是加強執(zhí)法隊伍自身建設(shè)的有效保障。城管執(zhí)法部門需要根據(jù)自己的執(zhí)法特點,建立健全各項隊伍管理規(guī)章制度,形成規(guī)范化的人事管理體系,以促進隊伍的正規(guī)化建設(shè)。首先,要按照公務(wù)員法進行管理。即城管執(zhí)法人員的考錄、聘用、考核、工資福利等都按照公務(wù)員標準進行,尤其是要結(jié)合公務(wù)員法中的“行政執(zhí)法類”公務(wù)員進行管理。按照公務(wù)員法進行管理一方面有利于執(zhí)法人員整體素質(zhì)的提升,另一方面也有利于穩(wěn)定城管執(zhí)法隊伍。其次,要建立完善的內(nèi)部規(guī)章制度來促進隊伍規(guī)范化建設(shè)。各地城管執(zhí)法部門普遍推行的ISO9000系列質(zhì)量管理體系,在規(guī)范工作程序和執(zhí)法行為、增強制度執(zhí)行力和約束力方面起到了積極的作用,對執(zhí)法人員素質(zhì)的提升也起到了促進作用。另外,具體的規(guī)章制度也不容忽視。如長沙市城管大隊制定隊容風(fēng)紀規(guī)定,規(guī)范了隊伍的著裝、儀容、舉止、紀律等;在廉政建設(shè)方面出臺“十五不準”規(guī)定等,促進了城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)的提升。二、執(zhí)法人員的素質(zhì)與城市管理綜合治理工作的效果不實行相關(guān)原因執(zhí)法隊伍素質(zhì)。在執(zhí)法城管執(zhí)法人員的法制觀念和法律意識水平是其執(zhí)法行為中最重要和最基本的要素。因為他們的工作職責(zé)就是執(zhí)行法律并監(jiān)督法律的實施。實踐中的野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法以及執(zhí)法程序混亂等現(xiàn)象都是執(zhí)法人員法律素質(zhì)低下的基本表現(xiàn)。城市管理綜合執(zhí)法工作作為國家權(quán)力與社會基層的連接點,其工作既要體現(xiàn)出依法行政的精神,又要達到人性化執(zhí)法的效果,實現(xiàn)執(zhí)法效果與社會效果的統(tǒng)一。因此,城管執(zhí)法人員的素質(zhì)對于整個工作的完成都發(fā)揮著十分重要的作用。執(zhí)法隊伍素質(zhì)過低,簡單粗暴執(zhí)法的結(jié)果必然遭到群眾的反感與社會的淘汰。為了提升城管執(zhí)法人員的素質(zhì),各地城管執(zhí)法機關(guān)應(yīng)著力做好以下工作:(一)執(zhí)法管理方面作為一支與社會直接接觸的執(zhí)法隊伍,這支隊伍的思想政治素質(zhì)要求比其他隊伍更加嚴格。因為城管執(zhí)法的對象是以弱勢群體為主,對于一個處于社會底層、相對脆弱的群體來說,城管執(zhí)法隊員在做好本職工作的基礎(chǔ)上,需要為執(zhí)法對象提供更多的服務(wù)。城管執(zhí)法工作十分辛苦,大部分隊員常年在戶外執(zhí)法,如果沒有高尚的精神做支撐,很難保持旺盛的工作熱情和較強的敬業(yè)精神。而且,各地城管部門都把“民心工程”作為一項長期的工作來做,這對城管執(zhí)法隊員的政治素質(zhì)提出了更高的要求。只有通過不斷的思想政治教育,使每個執(zhí)法隊員都意識到自己肩負的責(zé)任和義務(wù),牢固樹立公仆意識,寓執(zhí)法于服務(wù)之中,努力為群眾辦實事、做好事,把政府的公共服務(wù)精神體現(xiàn)到每一個具體的執(zhí)法行為中去。(二)加強業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高執(zhí)法能力作為一項綜合性很強的執(zhí)法工作,城管執(zhí)法需要處理的事務(wù)涉及到工商、交通、環(huán)保、規(guī)劃、綠化等多個領(lǐng)域,因此對執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。只有不斷進行業(yè)務(wù)培訓(xùn),才能真正實現(xiàn)“一隊多能,一人多能”的目標,也才能夠更好地履行職責(zé)。城管執(zhí)法涉及到的法律法規(guī)與行政規(guī)章不下百種,在如此眾多的法律法規(guī)中正確選擇適用法律條款是城管隊員必須做到的。因此,加強業(yè)務(wù)培訓(xùn),使隊員熟悉并熟練運用相關(guān)法律法規(guī)進行執(zhí)法就顯得十分重要了。除了學(xué)習(xí)運用法律法規(guī)以外,城管隊員還必須學(xué)習(xí)規(guī)范制作各種執(zhí)法文書,學(xué)習(xí)先進的管理方法與手段,學(xué)會正確適用法律程序等等?？傊?要把學(xué)習(xí)法律、法規(guī)知識作為一項長期任務(wù),不斷提高執(zhí)法工作水平,嚴格按照法定程序、法定處罰種類和法定幅度實施行政處罰,堅持依法行政、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法。此外,還要對執(zhí)法隊伍進行現(xiàn)代信息技術(shù)培訓(xùn),強化其執(zhí)法中科技手段的運用。引進和廣泛應(yīng)用當代先進的信息技術(shù),增強執(zhí)法管理的科技手段,是提高城市管理效率的有效途徑。目前,很多城市已經(jīng)建立起包括基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)站、業(yè)務(wù)管理等子系統(tǒng)的信息化系統(tǒng),這就需要加強執(zhí)法隊伍收集和處理城市管理中的各種信息的能力,建立一支熟練運用現(xiàn)代信息技術(shù)進行城市管理的執(zhí)法隊伍。(三)個體創(chuàng)設(shè)的感冒和具體的第四，是第一按照《公務(wù)員法》的要求,開展以“敬業(yè)愛崗強素質(zhì)、忠于職守強責(zé)任”為內(nèi)容的崗位教育,樹立崗位意識,增強工作的使命感和緊迫感。通過崗位教育可以進一步提升城管執(zhí)法人員的角色認知,使其清楚地認識到自己在工作中所擔任的角色與應(yīng)承擔的責(zé)任。尤其是要開展典型示范教育,挖掘、宣傳身邊先進典型和先進事跡,弘揚敬業(yè)精神。通過崗位教育,在執(zhí)法隊員中營造用心做事,盡心盡責(zé),干好本職工作,爭創(chuàng)一流工作業(yè)績的氛圍,進而實現(xiàn)執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的提升。三、行為的塑造：強化在提升城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)方面,我們還可以借鑒心理學(xué)中有關(guān)激勵理論的思想。筆者認為,激勵理論中的強化理論對素質(zhì)提升具有積極意義。美國心理學(xué)家和行為科學(xué)家斯金納等人提出的強化理論認為,強化可以塑造人的行為。所謂強化,是指對某種行為給予肯定、獎勵,或否定、處罰,使行為鞏固、保持或減弱、消退的心理過程,即通過外力來干預(yù)某種刺激與行為的聯(lián)系。強化分為正強化和負強化。在管理上,正強化就是獎勵那些組織上需要的行為,從而加強這種行為;負強化就是懲罰那些與組織不相容的行為,從而削弱這種行為。正強化的方法包括獎金、對成績的認可、表揚、改善工作環(huán)境和人際關(guān)系、提升、安排擔任挑戰(zhàn)性的工作、給予學(xué)習(xí)和成長的機會等。負強化的方法包括批評、處分、降級等,有時不給予獎勵或少給獎勵也是一種負強化。結(jié)合強化理論,我們在提升城管執(zhí)法隊員素質(zhì)方面可以采取如下措施:(一)實施《市城管局實施城市管理績效考核的工作方案》制度的完善對于實踐的意義非同一般,對此各地城管執(zhí)法機關(guān)都比較重視,如貴陽市人民政府辦公廳2008年6月6日發(fā)布實施了《市城管局關(guān)于實施城市管理績效考核的工作方案》及《市城管局城市管理績效考核獎懲辦法》,為本市城管執(zhí)法績效考核制定了依據(jù),同時也從績效的角度對執(zhí)法人員的素質(zhì)提出了要求。其他地方的城管執(zhí)法部門也先后建立了相應(yīng)的績效考核獎懲辦法,完善的考核獎懲制度能夠極大增強考核獎懲的可操作性。(二)加強崗位職責(zé)管理在考核獎懲內(nèi)容方面,要把崗位職責(zé)、執(zhí)法成效、執(zhí)法數(shù)量和質(zhì)量等內(nèi)容明確落實到具體的執(zhí)法隊員身上,建立詳細的崗位職責(zé)以及辦案問責(zé)制、錯案追究制,細化考核指標,采取統(tǒng)一標準、逐級考核、綜合評分的方式進行考核。(三)對執(zhí)法人員的考核如北京市城市管理行政執(zhí)法局使用IC卡式執(zhí)法證件,證件上印著執(zhí)法人員的照片、姓名、職務(wù)、執(zhí)法證號等?？ǖ男酒杏涗浿棵麍?zhí)法人員參加培訓(xùn)、接受考核以及違紀記錄等各種資料。督察人員對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行現(xiàn)場檢查時,就像交警對司機刷卡罰分一樣,可以當場