稅務巡檢威培訓基地建設的思考

一、提高偵查威懾力的價值稅務監督和管理是稅務機構的一項重要職能之一。稅務稽查權屬于行政權。稅務機關為了順利行使其職權,必須賦予充分的條件予以保障。稅務稽查威懾力就是稅務機關以其依法擁有的充分足夠的權力對偷逃騙抗等各種涉稅違法犯罪行為予以震懾和打擊,從而維護公平稅收環境的能力。稅收環境是市場主體開展正常生產經營活動所必須具備的經濟環境組成部分。提高稅務稽查威懾力,維護公平競爭的稅收環境,本質上是維護市場主體賴以生存的市場經濟環境和投資發展環境。稅務稽查威懾力具有以下幾個特征:首先是法定性,即稅務機關擁有的稽查權必須由法律法規所賦予,這是依法治國和建設社會主義法治國家的要求。其次是充分性,就是稅務機關擁有充分足夠的權力和手段對偷逃騙抗稅等涉稅違法犯罪行為予以震懾和打擊。還有威懾性,使得市場主體始終處于稅務機關的震懾和高壓控制之下,不想、不敢涉稅違法犯罪,反之,對干擾市場經濟秩序的涉稅違法犯罪行為予以打擊和嚴懲。在構建和諧社會背景下倡導和諧稽查的基本前提條件是稅務機關首先要提高稽查威懾力。提高稽查威懾力,對于實現良性管查互動,提高征管效能以及提高納稅人的納稅遵從度具有積極作用。在科技手段和知識經濟日益發展的社會,納稅人對稅務機關內部運作規律的研究越來越深入,對稅法的研究越來越透徹,不法分子偷逃騙稅的手法層出不窮。稅務機關不提高稽查威懾力,必將給稅收工作帶來被動,給國家帶來稅收流失將不可避免。構建提高稽查威懾力條件下的和諧稽查是稅務稽查追求的目標。二、稅務檢查威懾力的證據分析(一)現任深圳會計師事務所稅務監督體系和活動機制1.市、區兩級偵查根據《國家稅務總局關于深圳市國家稅務局系統機構改革方案的批復》(國稅函499號)等有關文件精神,深圳市國稅局實行市、區兩級稽查局的兩級稽查模式。鹽田區國稅局和海洋石油稅收管理分局暫不設稽查局,稽查工作參照區局稽查局的職能執行。2.稅收征管中的制度設計要建立良性互動機制逐步建立工作例會制度、意見交流制度、移送反饋制度等工作制度,形成良性互動機制,提高稅收征管的質量和效率。鹽田區國稅局和海洋石油稅收管理分局暫不設稽查局,稽查工作參照區局稽查局的職能執行。(二)現行企業檢查指標分析目前,對稽查威懾力的衡量尚未有定論,在總結現有研究成果和經驗的基礎上,經過綜合比較和考慮,課題組主要依據現有的系統數據,嘗試構建稽查威懾力衡量指標體系,測算鹽田區稽查威懾力水平。數據來源主要是中國稅務管理信息系統(CTAIS)以及稽查統計報表中。綜合起來,稽查威懾力可以通過以下七個方面進行衡量:主要以稽查面、選案準確率、入庫率、結案率、案件查補率、案件處罰率、稽查收入占稅收總收入比率等數量指標來綜合衡量稽查執法力度。具體考核標準如下:(1)稽查面。檢查戶數與征管總戶數之間的比率,主要用于衡量稽查工作的開展的廣度。按照原有規定,工商企業檢查面每年要在10%以上。(2)選案準確率。選案準確率是指有問題戶數與檢查戶數之間的比例,主要用于衡量稽查選案工作的準確度。參照總局要求,原則上要求選案準確率不得低于80%。(3)入庫率。入庫率是指稽查收入入庫總額與稽查收入總額之間的比例,主要用于衡量稽查工作的實際效果。參照總局要求,原則上要求入庫率不得低于90%。(4)結案率。結案率是指查結戶數(當年出具決定書或稽查結論的戶數)與檢查戶數(本轄區內稅務稽查機構當期下達《稅務檢查通知書》(一)對納稅人、扣繳義務人和其他當事人進行納稅檢查的戶數)之間的比例,主要用于衡量稽查工作的效率。參照總局要求,原則上要求結案率95%。(5)案件查補率。案件查補率是指考核期內稽查查補收入的戶數與查結戶數(當年出具決定書或稽查結論的戶數)之間的比例,主要用于衡量考核對象的案件稽查查補工作實效。(6)案件處罰率。案件處罰率是指考核期內有處罰的戶數與查結戶數(當年出具決定書或稽查結論的戶數)之間的比例,主要用于衡量考核對象的案件稽查懲處力度。(7)稽查收入占稅收總收入比率。指考核期內稽查收入入庫總額占全部稅收收入的比重,主要衡量稽查綜合力度。以上七個指標分別反映稽查威懾力的不同方面,要綜合評價整體的稽查威懾力,需把這些指標進行綜合測算,即首先根據各項指標對稽查威懾力的影響程度為各指標賦值,顯示各指標在遵從度測算中的權重,隨后以各指標的年平均值分別乘以權重,再整體相加最終得出遵從度數值,這樣就可以對不同單位的稽查威懾力進行橫向比較和同一單位不同年度威懾力進行縱向比較。2.基層群眾對采用的偵查手段不足(1)稽查面(2)選案準確率(3)入庫率(4)結案率(5)案件查補率(6)案件處罰率(7)稽查收入占稅收總收入比率(8)稽查威懾力綜合評價綜合上面數據分析,鹽田區局稽查威懾力表現為穩中有升的態勢,但反映稽查威懾力的綜合比率還達不到50%,總體上稽查威懾力發揮不足。稽查威懾力不強主要體現在:(1)基層稽查部門職能定位不清。調查發現,我局基層稽查人員自身對稽查的地位和作用認識不夠明確,有的甚至錯誤地認為基層稽查部門應主要從事日常檢查,以彌補基層管理手段不足的缺陷。(2)稽查威懾力發揮不足。由于職能定位不清晰,基層稽查部門不僅要開展稅務稽查,還承擔著大量注銷檢查、舉報核查、一般協查等日常性檢查任務,“主業”不突出,極大地影響了稽查效果,直接導致稽查威懾力發揮不足。(3)檢查面過寬,以查促管的作用沒有得到有效發揮。按照工商企業檢查面每年要在10%以上的規定,鹽田區局稽查部門2010年應納入稽查計劃戶數總量要在345戶以上,而該局當年稽查人員的配置只有4人(不含選案審理人員)。因此,客觀情況導致稽查工作既不能查深、查透,大面積、拉網式稽查也加大了稅收成本和納稅人的負擔。(4)重點稽查缺乏有效的信息來源,選案準確率偏低。一是制定稽查計劃的隨意性較大。二是由于目的不正或對事實不了解,舉報不實的現象較為嚴重。三是由于缺乏科學的選案機制,重復選案、檢查的現象較為嚴重。四是由于受稽查收入任務的困擾,稅務稽查偏重稅源大戶。五是稽查的自主選案(選案崗)沒有一套統一的、科學的計算機信息分析軟件支持,信息收集及共享程度不高。三、提高稅務監督活動的執行能力和遏制(一)加強偵查隊伍建設,提高隊伍戰斗力根據總局有關資料表明,稅務稽查人員配置應在30%左右為宜。在人員素質管理上,一是建立稽查人員資格準入制度、任期限期輪崗制度及更新淘汰制度,激活稽查隊伍,提高稽查隊伍的戰斗力。二是推行稽查業務等級制和主查制,形成權責統一的稽查辦案制度。三是建立分類、分層、分崗位的稽查培訓體系,重點培養一批精通法律、經濟和計算機相關知識的復合型專才。(二)加強信息系統建設,實現互聯互通一是要完善稅收查賬資料(證據)的收集、審核、錄入、傳遞、歸檔等方面的操作規范,并建立相應的考核辦法。二是加快建立規范統一、功能齊全、與稅收征管系統(CTAIS)友好兼容的稅務稽查信息系統。三是在稅務系統內加快總局、省局、市局、縣(區)局四級網絡建設,實現互聯互通。四是運用計量經濟學對數據整理分析應用,完善數據分析指標體系。(三)加強案源庫和檢查機制一是選案機制科學化。對納稅人實行預警選案制,對連續零申報、低稅負申報及低于設置規定稅負率的納稅人自動轉入稅務稽查案源庫。增加案源比較研究,對稅負合理的企業,要在納稅額上、生產規模上進行比較。二是檢查機制規范化。切實建立查有案源、查前告知、查中輔導、查后反饋制度。做到取證規范、事實確鑿、定性準確。三是審理機制公開化。建立審理涉稅案件的人員公開、過程公開、結果公開制度。四是執法機制法制化。應盡快出臺稅務稽查執行工作指引,細化執行工作流程。(四)加強隊伍管理建立層級制約制度。在選案環節實行質量監控辦法,嚴格保密規定和辦案結果答復制。在實施環節實行案件退查制,明確退查標準。在審理環節施行案審責任制,明確審理人員工作責任。在執行環節則要實行督執制,確保按時結案。實施稽查必查項目制。實施項目化稽查制度,規定調查范圍、規范取證要求,制定稅務稽查提綱,減少主觀隨意性。健全稽查錯案責任追究制。采取稽查案件復查方式,對稽查人員在稽查過程中因過錯違法損害國家利益或納稅人合法權益的,依法追究相應責任。(五)加大征管中的強制執行的力度第一,成立扁平化的互動協作組織機構,吸收征管與稽查部門的相關負責人參與,組織協調征管與稽查互動協作的開展。第二,進一步完善納稅評估與稅務稽查的案件移送和反饋制度,定期召開聯席會議,實現兩者的良性互動。第三,加強國地稅協作配合,定期通報共管戶的涉稅信息,對共管戶以聯合執法的形式開展檢查。(六)行業會議制度一是加強稅法宣傳力度,提高公民法律素質,增強公民守法意識。二是落實查后反饋制度。稽查案件結案后,通過約談納稅人或召開行業會議,對其通報案情及處理決定,披露偷稅手法,并敦促同行業其他納稅人限期自查。三是加強與銀行、工商等部門的合作,建立應稅企業的誠信納稅檔案。四、我們必須從根本上完善稅收和合同制度，改革管理制度，提高對稅務檢查和稅務控制的遏制能力(一)完善稅收和稅收政策體系，維護稅收和法治環境，通過法治手段提高監督和抑制的能力1.《要則》的歷史成因建國初期,中央人民政府政務院發布了《全國稅政實施要則》(以下簡稱《要則》)。由于歷史原因,《要則》的母法地位逐漸被淡化、直至消除。現在重新提出稅收基本法立法,對我國今后的稅收制度改革和稅收立法都有十分長遠的意義。2.特別檢查權是依法查本課題組認為,賦予稅務機關依法竊聽權、依法搜查權等特別檢查權是必要的。另外應修改其他有關法律,參照海關的管理模式,賦予國家稅務局稽查局刑事偵查權。3.加快建立符合《稅收征管法》規定的規章制度在稅務稽查工作方面,目前只是出臺了《稅務稽查工作規程》,還需出臺《稅務檢查的具體辦法》(規章),指導全國性的稅務檢查工作。4.完善現行稅收法和其他稅收規定的法律級別現行的稅收稽查工作規程屬于總局規章,法律級次有待提升。(二)稅務警察隊伍的建設隨著經濟活動的日益全球化和多樣化,不法分子偷逃稅款的手段不斷增多。為了加強對涉稅違法犯罪行為的懲戒,應重視稅務警察隊伍的建設。另外,我國應設立專門的稅務法院,同時確立稅務法院隸屬司法系統的模式,逐步擴大稅務法院司法審查的范圍和權力,使稅收司法在制度上與行政復議銜接協調。(三)加強稅務系統內的信息互通制度建設,健全協稅護稅網絡一是積極參與地方征信系統的建設。積極利用征信系統獲取有用的稽查信息。二是實現信息資源共享。要建立健全稅務系統與財政、工商、銀行、海關、社保和公安等相關部門之間的信息網絡聯通及信息資源共享制度。三是健全協稅護稅網絡。稅務部門要積極主動爭取地方黨委、政府機關和社會各界的大力支持,尤其做好與人民法院、檢察機關的溝通協調。五、借鑒國際經驗，提高稅收征管的問責能力(一)稅收犯罪案件行政檢查部門的問題美國在國內收入署內部分別設置了稽查部門和稅案調查部;德國將稅務稽查和稅收違法案件調查局分設;日本的稅務警察專司打擊稅收犯罪活動。而我國的稽查部門目前除了查處稅收犯罪案件外,還要承擔相當數量的一般違法案件的檢查。如能將一般違法案件交由稅收管理部門查處,可以使稽查部門集中有限的力量來打擊稅收犯罪。(二)執法權限較弱美國的稅案調查部可監視、跟蹤被調查對象,還可以向法庭申請搜查令、逮捕令。在德國,稅務違法案件調查局不僅有稅務檢查權,還有刑事偵查權和檢察起訴權。相比較而言,我國稅務稽查人員所具有的執法權限不足以使其能夠獨立打擊犯罪活動,威懾力較弱。因此,增加適用于特定情況下的執法權限是很有必要的。(三)稅務偵查的立法層次美國稅務稽查具體法律制度均被納入《聯邦收入法典》及相關法規中,立法層次很高。反觀我國的稅務稽查法律級次偏低且穩定性較差。如《稅務稽查工作規程》只是部門規章,其他大量的稽查執法只是依據規范性文件。高層次的稽查法律嚴重缺失,導致稽查執法剛性不足。(四)案源收集渠道狹窄在美國,90%以上的稅務案件通過計算機程序對納稅信息的分析而篩選出來的。目前,我國案源信息收集渠道狹窄,僅有納稅人報送的資料和稅收征管系統信息,缺乏企業經營動態資料。因此,加快建立一個資源共享、內外相聯、輻射范圍廣、監控能力強的稅收信息網絡是提高稽查選案準確率的工作方向。