我國道路客運線路經營權招投標管理研究

近年來，在國家運輸開放政策的指導下，各級交通機構積極發展和發展道路運輸市場，極大地促進了道路運輸生產力的發展。由于受管理體制和市場機制不完善等多種因素的影響，客運市場中的一些深層次的矛盾逐漸顯露，如運輸市場主體過多，無序競爭與規?；?、集約化經營的矛盾；現行管理機制與市場所需要的公平競爭、優勝劣汰機制不相適應的矛盾等。為此，以道路運輸資源優化配置為切入點，對道路客運線路經營權進行招投標管理已成為改革的焦點。一、線路經營招投標我國自廣東省首先實施道路客運線路經營權招投標以來，已有浙江、江蘇、吉林、重慶等十余?。ㄊ?、區）先后制定政策開展線路經營招投標的工作?？傮w來看，東部沿海地區步伐較快，中西部地區仍處于試驗階段。實施的對象主要是新辟線路運力和舊線新增運力，招投標的操作方法各地都有明確的規定。我國的道路客運線路經營權招投標工作仍處于起步階段，要完善招投標管理還涉及到方方面面的因素，這里就目前出現的主要問題加以分析。1、下一步的管理一是線路選擇，目前實行招投標的線路除了城市內部分公交線路外，城間運輸線路幾乎都是那些等級高、客流量大的線路，這樣高等級線路客運市場得到規范，而普通客運線路和農村客運線路卻面臨著更多的低質量運輸活動的充斥。特別是經營分工重新整合后，大量運力有向普通線路、農村線路轉移的趨勢。二是經營權期限。目前，各地在線路經營權期限確定方面差別較大，最短期限有2年的，最長有6年的。由此帶來的問題是有什么依據可以說明所定期限的合理性。若不能平衡各方利益，經營的短期行為不可避免。三是評標委員會的組成。由于按照規定執行的有限，致使招投標的科學性、公正性遭到質疑。四是組織者行為。審批制的主要弊病之一便是層層審批、效率太低、不能適應市場經濟的需要，倘若招投標不能解決好效率問題，就不可能真正為市場所接受。另外，隨著投標線路數及運力的不斷增加，招投標效率問題將日益突出。五是確定標的。在打分過程中，僅有資質等級、車輛結構和一些定性指標是不夠的，還需要客運正班率、定點?？柯?、發車正點率、事故率、投資速度、集約經營所占比例及增長速度等一系列定量的指標，并且權重適當，分出檔次。否則，線路服務質量招投標將很難走遠。2、道路客運線路經營權招投標問題道路客運線路經營招投標在定標、合同簽訂后的監督管理工作是招投標工作成敗的關鍵。倘若后期管理流于形式，運輸經營者的經營行為不能得到有效引導和監管，服務質量差的不能強制退出，服務質量無法得到有效保障和提高，那么線路經營權招投標就會失去應有的意義，當前運輸市場出現的準入管理問題就不可能得到有效解決。道路客運線路經營招投標之所以能達到優化道路客運資源配置的作用，關鍵就在于其對投標人做出嚴格的進入市場的要求。目前有的地區出現客運熱線車輛一再增加，導致爭客、兜客現象時有發生，旅客怨聲載道，這個責任主要應由道路運政管理機構承擔?，F在道路運輸市場準入管理采用前置管理，雖然出現了運力相對過剩，但仍有很多人要來參與競爭，這是由現行的行業開業標準太低造成的。因此有必要在線路經營權招投標時提高條件，制定較高的市場準入標準，變前置管理為后置管理。3、有利于克服行政審批的優缺點市場準入管理的基本類型有審批制、核準制、登記制三種。道路客運線路經營權招投標實際上是審批制到核準制的過渡。線路經營權招投標有利于克服行政審批的一些缺點：（1）審批過細，在一定程度上影響了企業的經營自主權。（2）審批程序過于復雜，審批周期過長。（3）審批過程中地區封鎖、地方保護主義嚴重。（4）審批缺乏透明度，人為因素較為嚴重?？梢哉f線路經營權投標制克服了線路審批制在適應市場經濟和社會化大生產時出現的問題，是對審批制的有力改革。二、完善道路客運經營權的投標對策1、未開發線路的初始經營者也可能在另一個時間上進行采購由于目前招投標線路多確定為新開辟的線路、高速客運線路或快速客運線路，有可能造成低質量運輸充斥其他線路，所以下一步的招投標工作可以把其他普通線路也納入，在保證經營質量的前提下通過適當優惠促使運輸經營者加入，從而促進干線與農村客運協調發展，促進普通線路的快客改造，提升整個運輸市場素質和競爭力。一般而言，政府主管部門在確定期限的時候，以該線路客運車輛報廢年限來確定（如高速客運車輛報廢年限為5年）。但筆者認為，還應該考慮開發線路的初始經營者的投入。開發一條新線路時吸引固定的客源需要花費一定的成本，而且只有在經營期限到期時才有可能核算。所以在經營到期后，政府主管部門在進行下一輪招標時，如果原中標人參加下一次投標，要根據考核業績對原中標人給以優惠。按照線路的性質，對那些已經經營多年的線路，經營權期限可以定得短一些，而對那些新開發線路考慮投入與產出的時間差關系，應該給予相對較長的經營期限。同樣干線與支線也應有所區別。2、道路客運企業準入管理原則，應遵循以下基本原則如何確定招投標中的準入標準，筆者認為可從以下幾方面的原則入手。(1）合理性原則。一方面要保持運力與道路運輸需求的適度平衡，也就是道路運輸市場上供需的適度平衡。另一方面，要保持道路運輸市場的運力結構的合理。(2）公平性原則。在市場準入管理中引入公平性原則，進一步打破行業壟斷，繼續鼓勵不同經濟成分、不同行業的企業從事運輸經營，引進競爭機制，開展公平競爭。(3）公開性原則。道路運輸市場準入管理的全過程應盡可能向社會公開。使交通部門和各道路運輸企業的行為受到社會的監督。在道路客運招投標的準入管理過程中貫徹以上原則，需要一些具體的手段，一般結合較為緊密的是道路運輸企業資質管理，各地在招投標過程中大都參考這一規定。但筆者還認為，將招投標的準入標準與運輸企業公司化程度相結合是未來發展的方向。道路客運企業的經營資質分級主要依據是資產規模和車輛設備等指標。然而經營是否獨立，產權是否明晰，機構設置是否合理，組織形式是否公司化，收益分配是否法律化，無法從客運企業經營資質等級中反映出來，但卻是企業適應市場經濟和社會化大生產的重要特征。運輸業要成為一個成熟的產業，就不能閉門造車，要勇于與社會接軌。3、．建立現代公司管理模式，強化社會監督工作作為招投標組織者的運政機構，扮演的不僅是招標人形象，更重要的是一個正著力轉變職能的社會主義市場經濟下的政府形象。禁止收取招投標議標費；成立專家庫、科學評標；成立專門負責小組，專人專管，提高專業水平和行政效率；尤其注意防止“暗箱”操作和破壞公平性原則的行為。招投標工作應做到高效靈活、公開公正，時刻以市場需要定位。加強對經營的監督檢查，源頭管理是重點，可以對經營企業資質推行服務質量動態管理，實行浮動定級制度，對中標企業有履行合同時，技術條件達不到要求，發生特大、重大交通責任事故，存在嚴重安全隱患，嚴重損害消費者權益的，調整其經營資質直至取消其經營資質。對經營線路的服務質量實行監督，對于達不到服務承諾的，限期整改或核減該線路剩余的一部分使用年限，心要時可以取消其經營權。反之對于經營規范、旅客滿意的企業應進行適當鼓勵，如在以后的招投標項目中給予優惠、在該線路再投標時優先等。另外，再強調一下反對地方保護的問題。如限制異地車輛等地方保護行為極不利于資源的有效配置。必須在市場準入管理中引入公平性原則，進一步打破行業和地方壟斷。中國電視機行業因為放開才得以成長，汽車行業恰好相反。在已入世的今天，盡快形成統一、開放、競爭、有序的全國市場是經濟發展的必然趨勢。4、結構適應性原則目前，全國各地加大道路客運班線管理的改革力度。浙江、江蘇、山西等省區已頒布實施道路客運線路經營權服務質量招投標制度。針對不同線路，采取不同管理方式，逐步弱化行政審批制代之以招投標，確定重點客運線路的經營權。由于客運直接涉及乘客的生命財產安全，現階段取消線路審批條件尚不成熟。因此，應將招投標與審批制、核準制、登記制相結合。比如對于新開發的客運線路、高速客運線路和客流量大的班車線路，可實行招投標；對于通往邊遠農村和鄉鎮的關系國計民生的客運線路，可實行審批制;對于運力不足、運輸需求大的線路和一些冷線，可實行核準制；并在市場逐步規范后加入一定的登記制?？傊m應市場的，兼顧公平的，兼顧社會效益和經濟效益的，就是我們需要的。隨著改革的深入和經濟的發展，道路客運業獲得了新的發展契機，也出現了新的問題。運