關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治亟需全面轉(zhuǎn)型的思考

作為土地綜合整治的牽頭部門，土地綜合整治政策、制度制定和項(xiàng)目實(shí)施管理承擔(dān)著起著自身的責(zé)任。我們必須深入思考，決策，優(yōu)先考慮，“先員工”。開展土地綜合整治,實(shí)施“萬村土地整治”示范工程,是國土資源部推出的一項(xiàng)重大行動(dòng)。國土資源部近日表示,未來5年將投入五千億用于土地綜合整治。圍繞這一重大任務(wù),怎樣把由國土資源部門開展的土地開發(fā)整理轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧鲗?dǎo)、相關(guān)職能部門齊抓共管,實(shí)行田、水、路、林、村、房統(tǒng)一整治的土地綜合整治,是目前國土資源系統(tǒng)普遍關(guān)注的話題。筆者認(rèn)為,國土資源部門作為土地綜合整治工作的牽頭單位,肩負(fù)著規(guī)劃編制、土地綜合整治政策、制度制定和項(xiàng)目實(shí)施管理等重任,必須深刻領(lǐng)會(huì)政策,當(dāng)好決策參謀,當(dāng)好“先行官”。農(nóng)村土地綜合整治亟需全面轉(zhuǎn)型農(nóng)村土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重大舉措。2000年以來,全國各地都開展了土地整理工作,實(shí)施規(guī)模大,保障了過去10年經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的用地需求。然而,令人不解的是,盡管國土資源部門對(duì)土地整理非常重視,相關(guān)投入也很大,一些地方卻并不十分積極,部分老百姓也不是特別滿意。其原因是:單純的土地整理,只是改善了農(nóng)民的耕種條件,并沒有從根本上改變農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式,項(xiàng)目區(qū)無法成為新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),農(nóng)民還是守著那點(diǎn)土地。土地開發(fā)整理向農(nóng)村土地綜合整治全面轉(zhuǎn)型迫在眉睫。農(nóng)村土地綜合整治是對(duì)農(nóng)村地區(qū)低效和不合理利用的田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治,提高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動(dòng),包括對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的整治。開展農(nóng)村土地綜合整治,有利于充分挖掘農(nóng)村土地整理復(fù)墾潛力,增加有效耕地面積,改善耕地質(zhì)量,堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,從而獲得“政府得土地、農(nóng)民得實(shí)惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效應(yīng)。主要存在的問題農(nóng)村土地綜合整治是一項(xiàng)關(guān)乎民生、牽系長遠(yuǎn)、艱巨復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。綜合全國各試點(diǎn)地方的經(jīng)驗(yàn),主要存在以下幾個(gè)方面的問題:一些項(xiàng)目作用和效益亟待提高,少數(shù)群眾不理解影響項(xiàng)目整體進(jìn)展。一些農(nóng)地整理項(xiàng)目整理前后耕作方式、生產(chǎn)組織都沒有變化,仍然維系以農(nóng)戶承包地為主體的傳統(tǒng)耕作生產(chǎn)方式,項(xiàng)目區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展聯(lián)系不緊密,未有效地向規(guī)模化、集約化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。規(guī)劃編制不科學(xué),部分土地綜合整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理。目前一些地方在開展土地綜合整治工作時(shí),因受技術(shù)因素和自身?xiàng)l件的限制,部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)論證不夠充分,與實(shí)際脫節(jié),實(shí)施過程中需要變更設(shè)計(jì)方案,影響了施工進(jìn)度和預(yù)算成本。也有些項(xiàng)目出于資金等考慮,設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低,與當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求不相適應(yīng),不能讓農(nóng)民充分滿意。項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范,資源和資金有效整合難度較大。有的地方“掛鉤”項(xiàng)目沒有認(rèn)真按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)要求對(duì)拆舊區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行有效復(fù)墾,復(fù)墾耕地也沒有按耕地用途進(jìn)行合理使用。同時(shí),各部門在申報(bào)和實(shí)施支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目過程中,由于立項(xiàng)不一致,資金來源不同,使用用途不一樣,建設(shè)內(nèi)容產(chǎn)生獨(dú)立性,驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)差異性,要做到真正的科學(xué)整合難度很大。利益分配欠公平,農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償安置難度不小。一些地方政府在土地整治的利益分配上,沒有充分考慮農(nóng)民群眾的利益,而是尋求自身的利益最大化,造成對(duì)農(nóng)民的不公平。多數(shù)地區(qū)由于受地理環(huán)境影響,農(nóng)村建房成本比較高,各地在實(shí)際操作中都大大提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn);但也有個(gè)別地區(qū),壓低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn),背離了農(nóng)村土地綜合整治的初衷,導(dǎo)致農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償安置難。監(jiān)管不到位,土地綜合整治成果管護(hù)有待完善。有的項(xiàng)目監(jiān)督不到位、把關(guān)不嚴(yán),出現(xiàn)工程質(zhì)量較差、擠占挪用資金、招標(biāo)不規(guī)范、弄虛作假的現(xiàn)象。同時(shí),由于管護(hù)資金短缺、責(zé)任不落實(shí),土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)工作往往流于形式,后期管護(hù)長效機(jī)制需進(jìn)一步建立和完善。做法上欠民主,尊重群眾意愿不夠。一些地方工作方法還是老一套的行政命令,在工作上不充分發(fā)揚(yáng)民主,不廣泛征求農(nóng)民群眾的意見,不讓廣大農(nóng)民群眾充分參與和監(jiān)督,強(qiáng)制推行,霸王做法,造成了一些社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。“八個(gè)堅(jiān)持”做好農(nóng)村土地綜合整治工作要做好土地綜合整治工作,把好事辦好,把好事做實(shí),把農(nóng)村土地整治工作變成一項(xiàng)富民工程,應(yīng)當(dāng)做到“八個(gè)堅(jiān)持”:堅(jiān)持發(fā)揮當(dāng)?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用。在實(shí)際推進(jìn)中,必須征得各級(jí)政府的支持。項(xiàng)目在建設(shè)過程中應(yīng)贏得所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的信任和支持,充分發(fā)揮基層黨委政府的組織協(xié)調(diào)能力。同時(shí),充分發(fā)揮項(xiàng)目區(qū)所在村黨支部和村干部的戰(zhàn)斗力和號(hào)召力。堅(jiān)持注意發(fā)揮國土資源部門的主力軍作用。國土資源部門在土地綜合整治工作中應(yīng)該大有作為。如何作為?重點(diǎn)抓好三個(gè)結(jié)合。即綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合,綜合整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合,綜合整治與承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合。堅(jiān)持突出規(guī)劃引領(lǐng),因地制宜。應(yīng)該緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一整治,統(tǒng)一發(fā)展”的要求編制土地整治專項(xiàng)規(guī)劃,突出土地整治區(qū)域綜合性、多功能性、多效益性的特點(diǎn),協(xié)調(diào)和銜接好基本農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、交通、水利和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃,田水路林村房綜合考慮,統(tǒng)籌把握生產(chǎn)、生活、建設(shè)和生態(tài)用地,全面促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。農(nóng)村土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重大舉措。堅(jiān)持注重規(guī)范運(yùn)作,嚴(yán)格監(jiān)管保質(zhì)量。注意把握“梳理現(xiàn)實(shí)問題,設(shè)計(jì)具體方案,局部先行試點(diǎn),形成制度成果”4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊規(guī)范。為確保農(nóng)村土地綜合整治工作項(xiàng)目質(zhì)量,加快項(xiàng)目工程進(jìn)度,要強(qiáng)化4項(xiàng)監(jiān)管措施:一是強(qiáng)化項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)管。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo),做到依法依規(guī)和公平、公正規(guī)范操作,確定項(xiàng)目施工單位、工程監(jiān)理單位。二是強(qiáng)化工程質(zhì)量監(jiān)管。定期或不定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢查抽查,及時(shí)通報(bào)工程進(jìn)度,嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān),高標(biāo)準(zhǔn)建造精品工程、放心工程。三是強(qiáng)化資金使用監(jiān)管。對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行全程管理與監(jiān)督,按照工程項(xiàng)目預(yù)算、施工合同和工程進(jìn)度撥付項(xiàng)目資金,實(shí)行專款專用、專項(xiàng)管理、單獨(dú)核算制度,確保項(xiàng)目資金使用規(guī)范。四是強(qiáng)化行業(yè)廉政監(jiān)管。強(qiáng)化重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督管理,開展突出問題專項(xiàng)整治,對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)崗位人員進(jìn)行監(jiān)督,嚴(yán)防出現(xiàn)弄虛作假、以權(quán)謀私、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為,從源頭上防治腐敗。堅(jiān)持維護(hù)群眾權(quán)益,關(guān)注農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。按照“因地制宜、分類指導(dǎo)、循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則,采取“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、宅基地置換、優(yōu)先安排集中居住點(diǎn)”等措施,充分維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。通過公告、聽證、公示等方式,廣泛征求村民組織和農(nóng)民意見,并依法簽訂協(xié)議。凡是村民組織和農(nóng)民不同意的項(xiàng)目,不得立項(xiàng)實(shí)施。切實(shí)抓好農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的完善配套,徹底改變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式。堅(jiān)持強(qiáng)化資金整合,發(fā)揮資金聚合效益。將各種涉農(nóng)資金捆綁使用,推行土地綜合整治勢在必行。按照現(xiàn)有政策,可以整合5個(gè)方面的資金來投入綜合整治。即土地整理開發(fā)專項(xiàng)資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤增值收益、各類涉農(nóng)資金、社會(huì)資金和財(cái)稅金融支持。堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)意識(shí),加強(qiáng)土地權(quán)屬管理。土地綜合整治,要打破原有土地戶界、組界,實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn),權(quán)屬必須清楚。必須在保持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)基本穩(wěn)定的前提下,公開、公平、公正地進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整并做好頒證確權(quán)工作,有利于維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益,依法保護(hù)土地合法權(quán)益。堅(jiān)持制度創(chuàng)新,