制科研院所離退休人員社會保障政策分析內容摘要：本報告對中央、地方關于轉制科研院所離退休人員社會保障的重要政策及典型做法進行了較為全面的介紹和分析，并嘗試提出可能的轉制科研院所離退休人員社會保障問題解決辦法。就目前政策來看，雖然中央、地方出臺了一系列相關政策，有力增進了轉制科研院所的穩定和發展，但在諸如轉制前離退休人員的待遇標準、過渡期和過渡期后退休人員的社會保障和中央、地方院所的待遇差等問題皆缺乏統一的、有效的政策依據，應借鑒地方成功經驗，盡快出臺相應政策。關鍵詞：轉制院所離退休人員社會保障政策一、轉制科研院所離退休人員社會保障重要政策分析（一）重要政策概述在科研院所轉制進程中，為解決離退休人員社會保障問題，國家出臺了一系列重要政策。1999年2月，國務院辦公廳轉發科技部等6部門《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革意見》（國辦發[1999]18號）。提出了國家經貿委管理的10個國家局所屬242個科研機構管理體制改革的指導思想和改革方式，并規定相應優惠政策和組織實施意見。這是我國第一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的重要指導性文件，也是政府有關部門制定專項政策的主要依據。1999年4月，科技部等12部門按照國辦發［1999］18號文件精神，提出轉制科研院所離退休人員社會保障問題的可操作性實施意見（國科發政字［1999］143號）。與國辦發［1999］18號文件比較，其特點是保留了18號文件的大體精神和原則，明確提出5年過渡期離退休人員大體養老金問題的解決辦法等政策。2000年1月，勞動和社會保障部等4部門下發《關于國家經貿委管理的1（）個國家局所屬科研機構轉制后有關養老保險問題的通知》（勞社部發［2（）（）（）］2號）。明確了大體養老保險費繳納基數肯定的時間標準（1999年7月），重申了轉制前離退休人員原離退休待遇不變，對過渡期退休人員養老金待遇提出了5年過渡期待遇差的補助標準及辦法。2002年2月，勞動保障部等5部門針對242個科研機構、中央所屬178家工程勘探設計單位和134個科研機構，轉制前離退休人員待遇調整問題做了規定佛社部發［2002］5號）。明確有正常事業費的轉制單位再也不執行企業的調整辦法，沒有事業費的轉制單位仍執行企業的調整辦法。2003年7月，財政部等4部門，就有關部門、單位反映轉制科研機構有關政策執行中的問題，下發通知（財教[2003]68號），針對“過渡期”退休人員的養老金問題，轉制科研機構的醫療保險、住房補助問題，和屬地化管理等問題，重申、強調了過去一些政策，沒有提出進一步的解決辦法。（二）重要政策分析《關于國家經貿委管理的1（）個國家局所屬科研機構管理體制改革意見》（國發辦[1999]18號）。這是我國第一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的指導性文件，也是政府社會保障部門制定專項政策的主要依據。文件規定：“原有的正常事業費繼續撥付，主要用于解決轉制前的離退休人員的社會保障問題。其他人員的社會保障參照國家對企業職工的社會保障政策執行。”文件對解決原有正常事業費撥付單位的、轉制前離退休人員的社會保障問題有重要意義，但解決不了沒有事業費撥付單位的同類人員的社會保障問題，特別是某些轉制成股分公司和非國有性質的單位，沒有法概念務去安排經費解決這種問題。依照上述文件精神，轉制后離退休人員執行“企業職工的社會保障政策”。由于我國事業和企業退休人員執行的是兩種不同的社保體系，對因執行企業社保政策可能出現的“待遇差”，文件沒有明確的解決辦法。《關于國家經貿委管理的1()個國家局所屬科研機構管理體制改革的實施意見》(國科發政字[1999]143號)。文件明確了轉制科研院所離退休人員退休金發放和日常管理工作由“原單位負責”；打通了轉制單位進入企業社保的政策通道，“轉制前的持續工齡視同繳費年限，再也不補繳養老保險費”；提出了轉制后退休人員待遇差“采用發補助的辦法解決”和“有條件的企業可成立補充養老保險”的辦法。143號文件是對18號文件精神的延續,雖然它是一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的操作性文件，但仍然沒有提出解決沒有事業費撥付單位退休人員社會保障問題的政策。雖然，文件提出了“轉制后退休人員待遇差”的解決辦法，但在實踐操作進程中,對轉制后近期退休人員的“待遇差”問題沒有明確的補償標準；對“單位成立補充養老保險”的規定也不是強制性的，致使這一補償政策落不到實處。《關于國家經貿委管理的1()個國家局所屬科研機構轉制后有關養老保險問題的通知》(勞社部發[2()()()]2號)。⑴文件明確了大體養老保險費繳納基數肯定的時間標準(1999年7月)，但對部份2000年以后轉制的科研院所，因在1999年7月后調整了工資，進入地方社保管理在驗封工資時只能按1999年7月進行確認，致使轉制后退休的人員亭受不到新增工資部份。⑵文件雖然重申了轉制前離退休人員原離退休待遇不變,由于養老金是按所在城市企業人均養老金標準支付的，雖然也明確了差額部份由原單位用事業費或自籌資金支付的辦法加以解決，可是許多科研院所轉制后繼續改制成股分公司和非國有性質企業，讓改制后的企業承擔事業費不足的差額部份補助，法律依據不足。對沒有事業費的單位，雖然明確了離退休人員養老金從大體養老統籌基金中支付。解決了“沒有事業費撥付單位退休人員社會保障”支付問題，但同時又規定了“大體養老金調整按企業的辦法執行”。因事業單位近幾年退休金增幅高于企業養老金，致使了企業與事業單位同類離退休人員待遇差距的逐漸擴大。由此看來，“待遇不變”實際上是指事業單位待遇的基數不變。⑶為保證離退休人員待遇水平平穩銜接，文件對轉制后退休人員退休待遇問題，提出了5年過渡期養老金待遇差的補助標準及辦法，重申“有條件的單位可成立補充養老保險”。雖然這些制度對過渡期退休人員養老金待遇有必然的補償作用，但待遇差的補助是采用逐年遞減的方式，絕大多數轉制單位因“成立補充養老保險”的制度不是硬性規定，并無成立補充養老保險，而過渡期養老金待遇差的補助政策難以調整與事業退休人員之間的差距，致使工作時間越長，退休后養老金待遇越低。《關于轉制科研機構和工程勘探設計單位轉制前離退休人員待遇調整等問題的通知》(勞社部發[2()()2]5號)。⑴文件對有正常事業費的轉制單位，調整2號文件規定的“離退休人員的大體養老金調整按企業的辦法執行”的政策，明確有正常事業費單位轉制前離退休人員“再也不執行企業離退休人員大體養老金調整辦法”，同時也明確“社會保險經辦機構只負責發放接收時按規定標準核定的大體養老金”，“退休待遇調整納入國家統一的事業單位離退休費調整范圍，由財政部門按統一的補助標準和現有經費渠道安排所需資金，并由離退休人員原單位負責發放”。應該說，對有正常事業費的轉制單位的離退休人員來講，是一個較好的政策安排。但由于轉制科研院所轉成企業后，事業單位調整退休金時，相關的文件發不到單位，致使不能及時調整離退休人員的養老金，造成誤解和矛盾。同時也增加轉制后企業管理壓力和管理本錢，無益于離退休人員實現社會化管理。若是未來企業改制成其他性質的企業，原單位負責發放養老金就成了問題。（2）對沒有正常事業費的轉制單位，轉制前離退休人員養老保險問題政策與2號文件大體一致，文件仍沒有解決企業繼續改制后調整離退休人員待遇資金來源的法律依據問題。同時，將待遇差的調整由2號文件規定的“由原單位自籌資金解決”的“剛性”政策，調整為“由原單位視經濟情況自籌資金解決”的“柔性”政策。致使離退休人員“待遇差”的補助政策反而得不到保障，激化了離退休人員因“待遇差”得不到合理解決的矛盾。調查發現，中央轉制科研院所自執行5號文件后，原來亭受地方社保的某些優惠性政策補助則被完全取消了,致使和本地同類離退休人員相較，待遇差距愈來愈大。5.《關于轉制科研機構有關問題的通知》(財教[2()()3]68號)。(1)68號文件強調了“過渡期內退休人員的養老金計發和調整仍繼續執行國家對轉制科研機構的現行政策”，對執行現行政策形成的“工作時間越長，退休后養老金待遇越低”的問題沒有提出解決辦法。(2)對轉制科研院所離休人員醫療保障問題，文件明確“轉制科研院所離休人員的醫療待遇不變”；對轉制前的退休人員，明確“在參加大體醫療保險的基礎上，可以參照執行國家公事員醫療補助政策，實行醫療補助”。對轉制前有正常事業費撥付的單位，按原有正常事業費繼續撥付、統籌安排。文件解決了離休人員和有正常事業費撥付轉制院所轉制前退休人員醫療保障問題。⑶對沒有事業費撥付的單位的轉制前退休人員、兩類單位(有事業費和無事業費撥付)5年過渡期及以后退休人員，“參照國家對企業職工的醫療保障政策執行”。因企業醫療保障與公費醫療標準不同很大。致使這部份退休人員醫療經費捉襟見肘，大病不敢看，小病看不起，意見很大。雖然部份轉制單位視經濟狀況、岀于情感的原因，對他們的醫療費用有必然的補助，但不是政策性安排。特別是部份單位繼續轉制成其他性質的企業，退休人員只能亭受地方企業大體醫療保障的待遇。致使他們與有事業費撥付單位、地方科研院所、地方企業同類人員之間的醫療保障差距。二、地方解決同類問題的政策及辦法地方科研院所轉制中離退休人員社會保障問題的政策依據，也是在中央18號、143號文件的基礎上，按照各省的具體情況，進行了相關調整。（一）轉制前離退休人員的社會保障問題解決1?主要辦法。⑴在養老金發放標準上，各省市都重申了“轉制前已離退休人員，原離退休費待遇標準不變”的政策。（2）在養老金發放上，主要有兩種方式，一是由社會保險經辦機構發放；二是由原單位負責發放。科研院所轉制時，轉制前離退休人員隨單位其他人員一同進入企業社保的，統一由社保機構發放離退休人員養老金（如江蘇、上海、重慶、北京、黑龍江、湖北、內蒙古、遼寧等省市）；科研院所轉制時，轉制前離退休人員沒有隨單位其他人員進入企業社保的，養老金由原單位負責發放（如廣東、貴州、寧夏、青海等市）。⑶在養老金的資金來源上，按照科研院所轉前有無正常事業費情況而定。全額事業費撥付單位，轉制前離退休人員，無論是采取社保機構發放仍是原單位發放，資金都由原事業經費渠道解決；差額事業費撥付單位，轉制前離退休人員，退休金來源除原事業經費渠道解決外，差額部份由原單位自籌資金解決；無正常事業費撥付單位，轉制前離退休人員，無論是采取社保機構發放仍是原單位發放，差額部份由企業自籌資金解決。（4）在養老金調整上，也是按照有無事業費撥付渠道形成不同的方式。對有正常事業費撥付單位，轉制前離退休人員按事業單位辦法調整；對無事業費的單位，轉制前離退休人員按企業的辦法調整。⑸在時間上，多數省市按事業單位退休方式，將時間肯定為2001年12月31H；部份省市以轉制時間為節點(如河南省等)。2?政策分析。雖然各省市重申了“待遇標準不變”的政策，但養老金調整執行企業辦法，與事業單位差額部份由原有資金渠道解決。由于部份企業直接或繼續改制成其他性質的企業，由改制企業來承擔離退休人員待遇差，法律依據不足，即便應承擔法概念務的企業，因經營狀況的原因，無力承擔待遇差的補助費用，致使不同資金渠道來源的科研院所同類人員在養老金待遇方面的不同逐漸擴大。中央轉制院所存在的這些問題，一樣在地方轉制院所存在。過渡期退休人員的社會保障問題解決1?主要辦法。⑴提前退休。各地在提前退休的政策上，有一點不同。如江蘇、浙江、湖北、河北、河南、廣東、青海、重慶、福建等省市,都規定了“距法定退休年齡5年內(含5年),工作年限滿20年的人員；或工作年限滿3()年的人員，男滿55周歲、女滿5()周歲并工齡滿2()年的職工，本人志愿，經批準，可提前退休，亭受正常事業單位退休待遇。”浙江、河南、四川還制定了“提前一年以上退休的，增加一級職務工資”的政策。寧夏、湖南、黑龍江提前退休政策只規定“男滿55周歲，女滿5()周歲的職工，經本人申請，單位批準，可以按現行科研事業單位的待遇辦理單位內部退養手續，抵達退休年齡時，按規定辦理正式退休手續。”重慶還明確規定“在渝的中央轉制科研機構，在征得主管部門同意后，可以執行地方提前退休的政策，并由地方統一管理”。江西規定“在轉制進程中職工內部退養問題，由單位自行決定，經費由單位自行解決”。（2）延緩過渡期時間。有兩種方式：一是過渡期統一延后2001年12月31日，即轉制企業2001年12月31日之前的企業退休人員，一概亭受事業單位的退休待遇（如上海、北京、遼寧、吉林等）；另一種是科研院所批準改制為企業后，2?5年內抵達退休年齡的人員，按機關辦法退休，亭受事業單位的退休待遇，養老金的計發辦法按本市對機關退休人員的規定執行（如上海、貴州）。⑶進行身份置換。遼寧、江蘇等多數省市、地方及行業在所屬科研院所轉制前，對員工身份進行置換補償，補償后進入企業社保。退休后一概執行企業社保待遇。（4）遼寧等部份省2003?2004年間前后又出臺了新的文件，將提前退休工齡和年齡計算時間推延到2005年末之前（各省時間不太一致），同時過渡期又后延2?3年。2?政策分析。⑴雖然各地在提前退休的政策上有一點不同，但大體上解決了科研院所轉制前有2（）?3（）年工齡員工的社保待遇問題（按事業單位待遇）。由于沒有完全解決養老金調整執行的問題，按企業養老金辦法調整他們的待遇,也存在與事業單位差額部份補償的資金渠道問題。轉制前離退休人員待遇問題在這種人員中一樣存在。⑵延緩過渡期的第一種方式，把待遇差補償的逐年遞減政策的起始時間又推延了兩年，在必然程度上減緩了因執行不同的社保政策致使的待遇差矛盾。但一樣存在工作年限越長，退休時待遇越低的現象。延緩過渡期的第二種方式，實際上是把提前退休政策又放寬了2年，有效解決了轉制后2年內退休人員的社保待遇問題。⑶應該說，科研院所轉制前，對員工身份進行置換補償，補償后進入企業社保，退休后一概執行企業社保政策，是一個最合理和“一勞永逸”解決問題的辦法。從調査情況來看，采用此辦法解決退休人員社會保障問題，目前沒有后遺癥。（三）過渡期后退休的人員的社會保障問題解決1?主要辦法。各省市都規定了過渡期后“依照規定執行本地企業職工大體養老保險制度”的政策。2.政策分析。由于各地普遍采取了延緩過渡期的政策，到目前為止，過渡期后待遇差問題尚未表現出來。“身份補償”的配箕政策和目前這種人員數量不是很多，估計未來過渡期后員工在退休待遇問題上的矛盾不會突出。但對部份地域沒有采用“身份補償”辦法，會存在退休金待遇的不同。但矛盾是局部性的。（四）中央和地方院所待遇差問題解決辦法1?主要辦法。重慶市的主要做法是中央轉制科研院所執行屬地政策。“原則同意中央在渝改制科研單位執行地方科研機構改革政策”。中央轉制科研院所“在2001年12月31日以前，中央在渝改制科研單位在征得主管部門同意后，可以參照《重慶市人民政府關于印發重慶市科研機構體制改革實施方案的通知》(渝府發［2000J74號)和《重慶市人民政府關于重慶市科研機構體制改革實施方案的補充意見》(渝府發［2()()1］48號)中有關提前退休的規定執行。從2002年1月1日起，各單位參加我市企業職工大體養老保險統籌，提前退休人員和正常退休人員一并作為統籌對象，其退休費由地方養老保險基金支付。”上海市的做法是改變管理體制后統一轉制。即中央