政府績效審計評價指標體系的探索與構(gòu)建肖霞（江蘇省無錫市新區(qū)審計局）【時間:2010年02月10日】【來源:】【字號：大中小】

【內(nèi)容摘要】審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出要全面推進政府績效審計。本文在回顧績效審計評價指標體系研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了構(gòu)建我國政府績效審計評價指標體系的原則，并根據(jù)審計對象的不同，從行政事業(yè)單位績效審計、公共工程績效審計、國有控股公司績效審計三個部分分別提出相應的績效審計評價指標體系，以期對當前的績效審計工作有所幫助。

【關(guān)鍵詞】政府審計

績效審計

評價指標

隨著我國財政體制改革的深化，績效審計已經(jīng)成為政府審計的發(fā)展方向。審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出“認真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計經(jīng)驗和方法，2010年建立財政績效審計評價體系，2012年每年所有的審計項目都開展績效審計”。在此規(guī)劃的指導下，必將推動我國績效審計更加廣泛和深入的發(fā)展。但從實際審計工作情況來看，開展績效審計過程中遇到種種難題，其中最大的難題在于缺少一套合適的績效審計評價指標。為保證我國績效審計的順利開展，構(gòu)建具有指導意義的評價指標體系是當前績效審計研究的重點。

一、我國政府績效審計評價指標體系研究綜述

目前，我國政府績效審計無論在理論上還是實踐上尚處于探索之中，對審計評價指標體系的研究引起國內(nèi)學者廣泛的關(guān)注和研究。根據(jù)研究對象的不同，大致可以分為兩類：以政府為總體作為評價對象的指標體系和以具體項目作為評價對象的指標體系研究。

以政府總體作為評價對象的指標體系研究中包括：瞿新生，沈翠玲（2004）將政府績效審計評價指標體系分為定性指標和定量指標兩部分，兩部分指標在體系中各占50%的權(quán)重。定性指標主要由領(lǐng)導者基本素質(zhì)、服務滿意度、基礎(chǔ)管理水平和發(fā)展創(chuàng)新能力等指標構(gòu)成；定量指標由發(fā)展能力狀況、資產(chǎn)營運狀況和財產(chǎn)效益狀況構(gòu)成。常印懷（2005）將審計內(nèi)容分為管理經(jīng)營行為與管理經(jīng)營效果兩方面，管理經(jīng)營行為又細分為資金籌集、資金使用、財務管理、投資決策、項目建設及項目運營六個方面；管理經(jīng)營效果則細分為經(jīng)濟效益、環(huán)境效益及社會效益三個方面，在這九個方面的基礎(chǔ)上構(gòu)建績效審計評價指標體系。

以具體項目作為評價對象的指標體系研究中包括：雷老閑（2008）將平衡計分卡方法運用于公共工程的績效審計評價研究，將評價指標體系歸整為平衡計分卡的顧客、財務、業(yè)務流程、學習與成長等四個維度73個衡量指標。錢永祥（2006）將政府投資項目的效益審計評價指標分為：反映交付使用前項目管理水平的指標和反映交付使用后項目產(chǎn)出效益指標。反映交付使用前項目管理水平的指標又細分為資金籌集、資金使用、投資決策、建設管理等指標。反映交付使用后項目產(chǎn)出效益指標細分為經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益等指標。

二、我國政府績效審計評價指標體系的設計原則

政府績效審計的審計內(nèi)容十分廣泛，在設計評價指標時應該遵循一定的原則，從而使各評價指標相互獨立、相互聯(lián)系、相互制約，形成完整的評價指標體系。

1.可靠性。可靠性是指在相同的環(huán)境和條件下,不同的審計人員用同樣的評價指標,能夠得出同樣的結(jié)論。

2.相關(guān)性。相關(guān)性是指評價指標體系應能夠反映信息使用者的需求,評價結(jié)論應與使用者的需求密切相關(guān)。

3.代表性。代表性是指評價標準體系能夠涵蓋被審計單位或項目的整體特征、目的和宗旨,尤其是在特定的環(huán)境和條件下,要涵蓋績效的所有重要事項和方面。

4.可比性。可比性是指在相同或類似的被評價事項之間,在不同的審計年度期間,應用的標準應該是一致的,具有可比性。

5.可獲得性。可獲得性是指在制定績效評價標準時,要考慮成本效益原則,要求績效評價標準指標能夠以可接受的成本獲得。

6.可操作性。主要是指評價標準必須簡明、具體,便于審計人員實際操作使用。

7.靈活性。靈活性是指績效審計評價標準體系要與審計目標和審計環(huán)境相適應,不能生搬硬套。

三、構(gòu)建我國政府績效審計評價指標體系

政府績效審計的對象是復雜的財政支出及其相關(guān)的經(jīng)濟社會活動，因此要制定一套放之四海而皆準的績效評價指標體系，審計人員直接套用現(xiàn)成的指標實施績效審計，既不現(xiàn)實也不可能。但我們可以建立一個統(tǒng)一的思路框架，列出幾個大的評價方向，到具體的審計工作中，審計人員再根據(jù)需要設置相關(guān)的分解指標。

本文在借鑒國家人事部設計的各級地方政府的績效指標體系和財政部等四部委印發(fā)的《國有資本金績效評價規(guī)則》、《國有資本金績效評價操作細則》以及前人研究分析的基礎(chǔ)上,根據(jù)審計對象的不同，分別提出相關(guān)的績效審計的指標。

（一）各類行政事業(yè)單位評價指標

由于行政事業(yè)單位執(zhí)行單位預算會計制度，不存在成本核算和資金周轉(zhuǎn)等問題，因而審計中應著重分析:

1.資源的耗費和使用指標。資源的耗費和使用即財政資金的投入和使用情況，可以從財力、物力、人力三個角度進行評價。

財力：財政每年撥款多少，預算內(nèi)、外收支各占多少；在公用經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否存在浪費；在事業(yè)費和專項經(jīng)費使用中，是否按規(guī)定專款專用，使用效果預期與結(jié)果；在預算外資金收支中，預算數(shù)和執(zhí)行數(shù)是否相符，收入和支出是否合法、合規(guī)，分配是否恰當?shù)取?/p>

物力：所用固定資產(chǎn)總量及其效率，正常的耗費等等

人力：在行政管理費用中，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比重怎樣，人均經(jīng)費水平與實際開支水平比較，人員的工作效率及與同業(yè)先進水平比較等

2.職能指標。根據(jù)各行政事業(yè)單位不同的職能和管理特點設置職能指標，主要用于考察行政事業(yè)單位的管理效率和工作業(yè)績。根據(jù)各行政事業(yè)單位職能的不同，可以劃分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務三個二級指標。

經(jīng)濟調(diào)節(jié)：GDP的增長率，財政收入，就業(yè)率，通貨膨脹率等。

社會管理：刑事案件的發(fā)生率，交通事故死亡率，突發(fā)事件應急處理效果等等。

公共服務：基礎(chǔ)設施建設，信息公開度，群眾滿意率等。

3、內(nèi)部管理指標。各單位內(nèi)部管理水平的高低決定著其履行職能的好壞，也決定著政府能否和諧、可持續(xù)的發(fā)展。內(nèi)部管理指標應該包括：組織結(jié)構(gòu)和人員配備、內(nèi)部控制、業(yè)務流程三個二級指標。

組織結(jié)構(gòu)和人員配備：組織結(jié)構(gòu)設置的合理性，人員編制及超缺編情況，人員的業(yè)務水平以及職業(yè)道德。

內(nèi)部控制：單位的內(nèi)部控制制度的建立與執(zhí)行情況。

業(yè)務流程：業(yè)務流程制度的合法合理性以及執(zhí)行效果。

表1

行政事業(yè)單位績效審計評價指標

一級指標

二級指標

三級指標

資源的耗費和使用

財力

財政撥款，預算內(nèi)、外收支各占多少；公用經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否存在浪費；在事業(yè)費和專項經(jīng)費使用中，是否按規(guī)定專款專用，使用效果預期與結(jié)果；在預算外資金收支中，預算數(shù)和執(zhí)行數(shù)是否相符，收入和支出是否合法、合規(guī)，分配是否恰當

物力

所用固定資產(chǎn)總量及其效率，正常的耗費等等

人力

在行政管理費用中，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比重怎樣，人均經(jīng)費水平，與實際開支水平相比較，人員的工作效率及與同業(yè)先進水平比較等

職能

經(jīng)濟調(diào)節(jié)

GDP的增長率，財政收入，就業(yè)率，通貨膨脹率等

社會管理

刑事案件的發(fā)生率，交通事故死亡率等等

公共服務

基礎(chǔ)設施建設，信息公開度，群眾滿意率

內(nèi)部管理

組織結(jié)構(gòu)與人員配備

組織結(jié)構(gòu)的設置的合理性，人員的編制及超缺編情況，人員的業(yè)務水平以及職業(yè)道德水平

內(nèi)部控制

單位的內(nèi)部控制制度的建立與執(zhí)行情況

業(yè)務流程

業(yè)務流程制度的合法合理性以及執(zhí)行效果

（二）公共工程項目評價指標

公共工程項目由于投入大、周期長而受到公眾的廣泛注意，政府投資數(shù)額較大的工程一般要實行工程造價審計，對公共工程的績效審計應集中在項目資金合規(guī)性、項目執(zhí)行的嚴謹性以及項目產(chǎn)生的效益型三個方面。

項目資金合規(guī)性：評價資金的實際來源渠道是否合規(guī)；資金的數(shù)額、到位時間是否滿足項目進度的要求；資金使用是否合理，建設資金是否專款專用；資金支出結(jié)構(gòu)是否合理、合規(guī)；資金的支出標準是否符合有關(guān)規(guī)定，有無違反規(guī)定擅自提高或降低開支標準的問題，項目建設過程中是否存在超規(guī)模、超標準、擅自增加建設內(nèi)容等違規(guī)情況。

項目執(zhí)行的嚴謹性：評價項目的論證是否充分，可行性研究是否確實可行；項目立項、設計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)是否規(guī)范、有效；項目竣工驗收是否存在超概算、超標準、超規(guī)模等三超現(xiàn)象以及項目竣工實施、運行效果是否達到預期等情況。

項目產(chǎn)生的效果：項目直接收益率、財政貢獻率、項目預期投資回收期等等

表2

公共工程績效審計評價指標

一級指標

二級指標

項目資金合規(guī)性

資金的來源渠道是否合規(guī)；資金的數(shù)額、到位時間是否滿足項目進度的要求；資金使用是否合理，建設資金是否專款專用；資金支出結(jié)構(gòu)是否合理、合規(guī)；資金的支出標準是否符合有關(guān)規(guī)定，有無違反規(guī)定擅自提高或降低開支標準的問題，項目建設過程中是否存在超規(guī)模、超標準、擅自增加建設內(nèi)容等違規(guī)情況

項目執(zhí)行

項目的論證是否充分，可行性研究是否確實可行；項目立項、設計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)是否規(guī)范、有效；項目竣工驗收是否存在超概算、超標準、超規(guī)模等三超現(xiàn)象以及項目竣工實施、運行效果是否達到預期等情況。

項目產(chǎn)生的效果

項目直接收益率、財政貢獻率、項目預期投資回收期

（三）國有控股公司的績效審計評價指標

我國在80年代就開始探索國有企業(yè)的經(jīng)濟效益審計，并取得了一定成果，當前對國有控股公司的績效審計仍可采用財政部印發(fā)的《國有資本金績效評價指標體系》，如表3所示：

表3

國有控股公司績效審計評價指標

基本指標

修正指標

評議指標

財務效益狀況

1、凈資產(chǎn)收益率

2、總資產(chǎn)報酬率

1、資本保值增值率

2、銷售利潤率

3、成本費用利潤率

4、盈余現(xiàn)金保障倍數(shù)

1、經(jīng)營者基本素質(zhì)

2、服務滿意度

3、基礎(chǔ)管理比較水平

4、在崗員工素質(zhì)情況

5、技術(shù)裝備更新能力

6、發(fā)展創(chuàng)新能力

7、企業(yè)經(jīng)營發(fā)展策略

8、綜合社會貢獻

資產(chǎn)運營狀況

3、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率

4、流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率

5、存獲周轉(zhuǎn)率

6、應收賬款周轉(zhuǎn)率

7、不良資產(chǎn)比率

償債能力狀況

5、資產(chǎn)負債率

6、已獲利息倍數(shù)

8、速動比率

9、現(xiàn)金比率

10、現(xiàn)金流動負債比率

發(fā)展能力狀況

7、銷售增長率

8、資本積累率

11、三年資本平均增長率

12、三年銷售平均增長率

13、技術(shù)投入比率

上述分析只是對政府績效審計評價體系作一個粗淺的探討。在實際的審計工作過程中，每類評價指標還需要更加具體細化的指標構(gòu)成，而由于評價項目的多樣性，具體的評價指標也可能會千差萬別。這就要求審計人員必須針對每一個項目的審計目標、審計特點，與被審計單位進行充分地討論與溝通,根據(jù)被審計單位衡量或評價自身工作成果的績效指標和特點,有針對性地選擇和制定適當?shù)闹笜恕?/p>

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（作者：肖霞江蘇省無錫市新區(qū)審計局）（本文內(nèi)容僅為作者個人觀點，不代表任何審計機關(guān)和本網(wǎng)站的觀點，未經(jīng)許可，不得轉(zhuǎn)載）個人工作業(yè)務總結(jié)本人于2009年7月進入新疆中正鑫磊地礦技術(shù)服務有限公司(前身為“西安中正礦業(yè)信息咨詢有限公司”)，主要從事測量技術(shù)工作，至今已有三年。在這寶貴的三年時間里，我邊工作、邊學習測繪相專業(yè)書籍，遇到不懂得問題積極的請教工程師們，在他們耐心的教授和指導下，我的專業(yè)知識水平得到了很到的提高，并在實地測量工作中加以運用、總結(jié)，不斷的提高自己的專業(yè)技術(shù)水平。同時積極的參與技術(shù)培訓學習，加速自身知識的不斷更新和自身素質(zhì)的提高。努力使自己成為一名合格的測繪技術(shù)人員。在這三年中，在公司各領(lǐng)導及同事的幫助帶領(lǐng)下，按照崗位職責要求和行為規(guī)范，努力做好本職工作，認真完成了領(lǐng)導所交給的各項工作，在思想覺悟及工作能力方面有了很大的提高。

在思想上積極向上，能夠認真貫徹黨的基本方針政策，積極學習政治理論，堅持四項基本原則，遵紀守法，愛崗敬業(yè)，具有強烈的責任感和事業(yè)心。積極主動學習專業(yè)知識，工作態(tài)度端正，認真負責，具有良好的思想政治素質(zhì)、思想品質(zhì)和職業(yè)道德。

在工作態(tài)度方面，勤奮敬業(yè)，熱愛本職工作，能夠正確認真的對待每一項工作，能夠主動尋找自己的不足并及時學習補充，始終保持嚴謹認真的工作態(tài)度和一絲不茍的工作作風。

在公司領(lǐng)導的關(guān)懷以及同事們的支持和幫助下，我迅速的完成了職業(yè)角色的轉(zhuǎn)變。一、回顧這四年來的職業(yè)生涯，我主要做了以下工作：1、參與了新疆庫車縣新疆庫車縣胡同布拉克石灰?guī)r礦的野外測繪和放線工作、點之記的編寫工作、1:2000地形地質(zhì)圖修測、1:1000勘探剖面測量、測繪內(nèi)業(yè)資料的編寫工作，提交成果《新疆庫車縣胡同布拉克石灰?guī)r礦普查報告》已通過評審。2、參與了庫車縣城北水廠建設項目用地壓覆礦產(chǎn)資源評估項目的室內(nèi)地質(zhì)資料編寫工作，提交成果為《庫車縣城北水廠建設項目用地壓覆礦產(chǎn)資源評估報告》，現(xiàn)已通過評審。3、參與了《新疆庫車縣巴西克其克鹽礦普查》項目的野外地質(zhì)勘查工作，參與項目包括：1:2000地質(zhì)測圖、1:1000勘查線剖面測量、測繪內(nèi)業(yè)資料的編寫工作；最終提交的《新疆庫車縣康村鹽礦普查報告》已通過評審。4、參與了新疆哈密市南坡子泉金礦2009年度礦山儲量監(jiān)測工作，項目包括：野外地質(zhì)測量與室內(nèi)地質(zhì)資料的編寫，提交成果為《新疆哈密市南坡子泉金礦2009年度礦山儲量年報》，現(xiàn)已通過評審。6、參與了《新疆博樂市五臺石灰?guī)r礦9號礦區(qū)勘探》項目的野外地質(zhì)勘查工作，項目包括：1:2000地質(zhì)測圖、1:1000勘探剖面測量、測繪內(nèi)業(yè)資料的編寫工作，并繪制相應圖件。7、參與了《新疆博樂市托特克斜花崗巖礦詳查報告》項目的野外地質(zhì)勘查工作，項目包括：1:2000地質(zhì)測圖、1:1000