內蒙古自治區(qū)實施補獎機制的主要內容與特點

一建立少數(shù)民族補獎機制《環(huán)境保護補貼》頒布后，內蒙古高度重視，立即開展了強有力工作。從2011年7月底起，全市73個旗區(qū)中39個旗區(qū)完成了任務落實和實施方案，其他旗區(qū)相繼起了實施計劃。初步統(tǒng)計,已核實補獎機制實施面積5.6億畝,占計劃面積的55%。有的旗縣,如達茂旗在中央資金下達之前,就由地方財政安排資金,已經按季度提前發(fā)放了部分禁牧補助。總之,目前全自治區(qū)補獎機制已進入全面實施階段,而且體現(xiàn)了幾個比較顯著的特點:一是指導思想明確。根據(jù)草原生態(tài)保護建設的實際,內蒙古自治區(qū)提出了“四保一完善”的總體工作思路,即保生態(tài)、保收入、保供給、保穩(wěn)定,完善監(jiān)督管理制度。為了使補獎機制更加科學合理,符合當?shù)貙嶋H,充分調動盟(市)的積極性和創(chuàng)造性,自治區(qū)采取“四到盟(市)”的責任機制,即資金、任務、辦法、責任到盟(市)。自治區(qū)負責制定實施補獎機制的基本原則、基本目標和基本政策,部署盟(市)任務,提供技術支持,承擔監(jiān)督、檢查、指導、服務的職責。二是基礎工作扎實。為了全面了解草原實際狀況,自治區(qū)對全區(qū)草原進行了重新普查,掌握了草原的最新數(shù)據(jù),為制定草原生態(tài)保護政策提供了準確的基礎信息。同時,自治區(qū)政府還及時下發(fā)了關于進一步落實草原“雙權一制”的通知,就尚未落實“雙權一制”的1.5億畝草原提出具體明確的承包到戶要求,為實施補獎機制奠定了基礎。三是確保牧民利益。首先,按照“標準畝”分配補獎資金。內蒙古自治區(qū)草原類型多樣,載畜能力差別很大,分配資金如只考慮面積因素,對于草原質量好、載畜能力高的地區(qū)就不公平。因此,他們提出并運用“標準畝”作為補貼的基本單位。“標準畝”是指根據(jù)自治區(qū)天然草原的平均載畜能力,測算出平均飼養(yǎng)1只羊所需要的草地面積,然后將自然畝換算成標準畝,據(jù)此確定不同地區(qū)的補獎額度。其次,科學確定減畜方式。在減畜時間上,變一次性減畜為分年度減畜,階段性禁牧區(qū)按照4∶3∶3的比例分三年減畜。草畜平衡區(qū)原則上也按照4∶3∶3的比例分三年減畜,但對于部分減畜損失大的旗縣可按照每年減少20%的方式分五年減畜。在減畜數(shù)量上,變強制性減畜為控制性減畜。具體方法是:階段性禁牧區(qū)留30%轉為舍飼,出欄70%;草畜平衡區(qū)超載牲畜留70%轉為舍飼,出欄30%。第三,統(tǒng)一相關政策。將國家正在實施的退牧還草工程及自治區(qū)從2010年開始實施的階段性禁牧工程一并納入補獎機制范圍,并按照標準畝重新計算補貼標準,新標準低于原標準的,按原標準執(zhí)行;高于原標準的,按新標準執(zhí)行,以保持政策的連續(xù)性,實現(xiàn)政策平穩(wěn)過渡。第四,實行封頂保底。對牧民的補助額度,按照各盟(市)上年牧民人均純收入的2倍進行封頂,同時,由自治區(qū)統(tǒng)一確定保底標準。通過采取封頂保底的措施,既可以有效防止壘大戶的現(xiàn)象,又可以最大限度地保證牧民的生產生活不受影響。四是建立牧民管護制度。每個嘎查(村)根據(jù)草原面積大小,通過民主選舉的方式產生1-2名牧民管護員,配合草原監(jiān)理部門,專門負責禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的監(jiān)管工作。牧民管護員由旗縣草原監(jiān)理機構負責管理,并對管護員每人每年補貼4000元,所需資金由自治區(qū)和盟(市)各承擔50%。五是開展牧民轉移安置試點。對草原生態(tài)極度惡化,牧民失去生產生活條件的禁牧區(qū),自治區(qū)決定開展牧民轉移安置試點。轉移牧民堅持牧民自愿和搬遷地要能夠保障牧民正常的生產生活的原則,強調要通過創(chuàng)造讓牧民滿意的生產、生活、就業(yè)條件,確保移得出、穩(wěn)得住、能致富,生活水平明顯提高,既不搞強行移民,也不搞無人區(qū),禁牧不禁人,禁牧不禁養(yǎng)。2011年初步考慮轉移安置5000人,按照平均每人8萬元的標準進行補貼,補貼資金主要用于牧民房舍建設、就業(yè)培訓、社會保障等,所需資金由自治區(qū)和盟(市)各承擔50%。六是制定配套文件。包括《內蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護補助獎勵機制監(jiān)督管理辦法》、《內蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護補助獎勵機制資金管理辦法》、《內蒙古自治區(qū)禁牧、草畜平衡、監(jiān)測評價標準與方法》、《內蒙古自治區(qū)牧草良種補貼項目實施方案》、《內蒙古自治區(qū)嘎查(村)級草原管護員管理辦法》以及《中共內蒙古自治區(qū)紀委自治區(qū)監(jiān)察廳關于嚴明紀律確保草原生態(tài)保護補助獎勵資金安全發(fā)放的意見》等。此外,自治區(qū)組織專家編制了獎補機制管理軟件,強化了草場載畜能力測算、補獎機制評估以及項目檔案管理三個方面的工作。二積極籌措草原生態(tài)保護補助獎勵機制資金,確保資金充足為確保草原生態(tài)保護補助獎勵機制落實到位,內蒙古自治區(qū)財政廳充分發(fā)揮職能作用,為補獎政策的順利實施提供了有力保障。一是加強資金監(jiān)管。會同有關部門制定了草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理辦法,規(guī)范補獎資金的使用和管理,并要求各盟(市)財政部門要設立補獎資金專賬,各級財政部門要建立組織機構,制定管理辦法,加強監(jiān)督管理,按照“對象明確、補助合理、發(fā)放準確、符合實際”的原則,實行分項核算,做到及時足額發(fā)放、確保專款專用。二是積極籌措資金,加大“三牧”投入。從2010年開始,自治區(qū)本級財政每年預算安排8.7億元,用于對草原生態(tài)保護補助獎勵機制的配套資金,同時要求各盟(市)不能因為中央和自治區(qū)對“三牧”投入的增加而出現(xiàn)“擠出效應”,也要不折不扣落實盟(市)應承擔和安排的“三牧”投入,特別是要整合現(xiàn)有涉牧資金,統(tǒng)籌資金安排,最大限度地為落實好草原補獎機制政策做好配套。各級財政也要安排好所需工作經費,以保障補獎機制的順利實施。三是加快資金發(fā)放進度,提高資金使用效益。為了使農牧民早日受益,自治區(qū)財政廳采取預撥的形式,一方面審核各盟(市)方案,一方面預撥部分資金。截至7月底,自治區(qū)財政已預撥了60%的補獎資金,剩余40%的資金,按照“成熟一個、審核一個、撥付一個”的原則及時兌現(xiàn)。補獎資金的發(fā)放實行村級公示制,接受群眾監(jiān)督。補助資金全部采用“一卡通”發(fā)放,由旗(縣)財政部門通過銀行卡,直接將補助資金發(fā)到牧戶手中。四是建立績效考核和獎勵制度。自治區(qū)按照各地草原生態(tài)保護效果、地方財政投入、工作進展情況等因素進行績效考核,每年安排獎勵資金,對工作突出、成效顯著的盟(市)給予資金獎勵。三建立激勵保障機制,確保少數(shù)民族在“三牧”地區(qū)發(fā)揮財政主導作用盡管內蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護補助獎勵機制正在順利實施,但各地進展并不平衡,全自治區(qū)還有一半左右的旗(縣),由于基礎工作不同,獎補政策落實較慢。另外,牧民的就業(yè)問題也比較突出。留在草原的牧民生產門路越來越窄;轉移出來的牧民缺乏技能,語言不通,就業(yè)困難。此外,禁牧減畜與促進牧民增產增收也存在矛盾。因此,落實好草原生態(tài)保護補助獎勵機制還有很多工作要做。為此,建議:一是加快政策落實。自治區(qū)要抓緊審核各盟(市)實施方案,盡快將全部資金撥付到位,并督促各地加快落實各項政策。要抓緊制定草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理辦法或實施細則,規(guī)范補獎資金的使用管理。另外,要強化監(jiān)督檢查,嚴格績效考評和獎懲。補獎機制的一個重要特點就是實行獎勵制度。各地要參照國家的相關規(guī)定,結合實際,細化獎勵的標準,制定補獎機制獎懲辦法,對成績突出的盟(市)和旗(縣)給予獎勵。與此同時,還要建立責任追究制度,紀檢監(jiān)察部門要實行全程跟蹤督查。對于在禁牧區(qū)放牧、草畜平衡區(qū)超載,對農牧民獎補資金落實不到位的,要層層追究領導責任,要把落實補獎機制作為對地方政績考核的重要指標。二是加強資金整合,逐年增加投入。補獎機制是一項復雜的系統(tǒng)工程,與農牧民的生產生活息息相關,涉及千家萬戶。因此,要以實施補獎機制為龍頭,整合涉及“三牧”工作的各類資金和項目,如京津風沙源治理、退牧還草、生態(tài)移民、農業(yè)綜合開發(fā)、游牧民定居、農村牧區(qū)危房改造、扶貧、教育、新農合等,形成保生態(tài)、惠民生、促和諧的統(tǒng)籌協(xié)調機制。中央和地方現(xiàn)有的草原生態(tài)保護建設資金要逐年增加投入,為農牧民的生產生活創(chuàng)造有利條件。三是加快牧業(yè)發(fā)展方式轉變。牧區(qū)禁牧后的產業(yè)發(fā)展問題,關系牧民收入能不能持續(xù)增長。禁牧不是不發(fā)展牧業(yè)生產,而是要從根本上改變傳統(tǒng)牧業(yè)生產方式。因此,要著力加強牧區(qū)飼草料基地、水利工程、標準化棚圈、青貯窖、儲草棚等基礎設施建設,發(fā)展規(guī)模化養(yǎng)殖,特別是對搬遷進入產業(yè)化園區(qū)的,要積極利用各項國家優(yōu)惠政策,捆綁各類項目,用于發(fā)展現(xiàn)代舍飼畜牧業(yè)。要推廣一些牧業(yè)合作社的成功經驗,采取“企業(yè)+基地+牧戶”的經營模式,不斷提高舍飼圈養(yǎng)的規(guī)模、質量、效益和牧民收入水平。四是積極穩(wěn)妥地推進轉移安置。要根據(jù)牧民的意愿進行搬遷轉移,不能采取行政命令的方式。對自愿轉移出來的牧民,有意進企業(yè)的,要加強就業(yè)培訓;有意從事牧業(yè)生產的,安排他們進入畜牧產業(yè)化園區(qū)發(fā)展舍飼養(yǎng)畜;有意進城鎮(zhèn)定居的,應積極安排城鎮(zhèn)廉租房、經濟適用房、公租房、棚戶區(qū)改造等保障性住房項目,當?shù)匾M可能給予牧民住房補貼。同時,積極推動將進城牧民納入城鎮(zhèn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系,讓進城牧民住有所居、學有所教、老有所養(yǎng)、消除他們的后顧之憂。五是強化草原執(zhí)法管理。要充分發(fā)揮草原監(jiān)理、禁牧管護隊伍的作用,建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級管護聯(lián)動網絡,地方財政要安排一定的管護補助。禁牧期內要嚴禁草牧場流轉,嚴厲制止破壞草原生態(tài)的行為。特別是要