市管縣體制下的管轄問題研究

一、“市管縣”體制“依法”是法治的基本要求。行政制度是相對于國家權力分配、資源整合和相關利益關系的憲法制度。因此，從法律對這一制度的本質訴求來講，行政區劃的劃分與調整都應按照法定的原則與程序進行，并在國家憲法與法律上予以明確規定。我國的憲法與法律法規，雖然對行政區劃作了相應規定，但總的來看，行政區劃體制的設置仍缺乏法制基礎，主要表現為行政色彩過濃、規定零散、數量偏少、過于陳舊并缺乏時代發展變化的法律責任。新中國成立以來，涉及行政區劃體制規定的憲法修正主要在1954年、1978年以及1982年的修憲過程中。1954年憲法就規定，地方行政區劃體制可分為以下六種：（1）“直轄市—區”兩級體制；（2）“直轄市—縣—鄉”三級體制；（3）“省、自治區—縣—鄉”三級體制；（4）“省、自治區—市—區”三級體制；（5）“省、自治區—州—縣—鄉”四級體制；（6）“省、自治區—市（較大的市）—縣—鄉”四級體制。1由此可知，我國憲定的行政區劃是三級，即省、縣、鄉，也就是說，“省、自治區—縣、市—鄉、鎮”三級建制是憲法規定的地方體制的常規形式。1978年的憲法修正主要有兩點變化：一是規定我國地方政權基本上實行“省—縣—公社”三級體制，即以“人民公社”取代“鄉、民族鄉”，但仍以實行三級制為主；二是明確規定了“直轄市”和“較大的市”才可劃分為區、縣。21982年《憲法》又重新回歸到了“省—縣—鄉、民族鄉”的建制。從以上修憲過程來看，雖然憲法對行政區劃體制作了相應調整，但“省—縣—鄉”三級制作為我國憲定行政區劃體制的主體是固定不變的。3然而，20世紀80年代以來，隨著“市管縣”體質、的推廣與實施，基本的憲定“省—縣—鄉”區劃格局遭遇沖擊，在社會經濟快速發展的推動下，行政區劃層級逐漸演變為“省—市—縣—鄉”四級結構。“市”作為省與縣中間的一級區劃體制在實踐中被正式確立，由此，“市管縣”體制開始大行其道。對于此種現象，法學界存在兩種截然不同的觀點：一種觀點認為，這種“市管縣”體制是時代發展的產物，是對三級行政建制的靈活、變通式的補充，這個“市”（包括地級市）都屬于憲法中規定的“較大的市”，因此，它們擁有轄縣權，即“市管縣”體制合憲；另一種觀點則認為，“市管縣”體制中的這個“市”，除了直轄市與較大的市以外，還存在其他市，而這些市依據憲法是沒有轄縣權的，因此，持這種觀點的學者認為，“市管縣”體制違憲。從我國憲法第30條關于行政區劃劃分的規定來看，其明確界定全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為市、縣、自治州、自治縣；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。依此規定，憲法確實沒有“地級市”這一地方單位設置，因此，對“地級市”轄縣這一“市管縣”體制的合憲性爭議就產生了。爭議的焦點可總結為：憲法規定的直轄市、較大的市可轄縣，即“市管縣”體制合憲；然而，對于其他非直轄市以及非較大的市轄縣，“市管縣”體制又是否違憲？筆者認為，從憲法內涵的嚴格意義上來講，“市管縣”體制中的“市”與我國憲法是相違背的。因此，可以認定當前的“市管縣”體制缺乏充足的法治基礎，是行政越權的違憲產物，是變相地將“直轄市”與“較大的市”的轄縣權擴張到其他“地級市”的不合法行為。二、“市管縣”體制依存環境與制度支持的轉變從我國憲法的嚴格內涵上來講，“市管縣”體制是“直轄市”或“較大的市”才擁有轄縣權，但在目前實際操作過程中，變相地將這種轄縣權擴張到其他“地級市”。且不論“市管縣”這種體制在計劃經濟時代所發揮的積極作用，單從它的“合憲性”爭議與制度本身而言，隨著整個經濟發展模式、社會管理方式的轉變，其固有的一些局限及制度推行過程中的障礙也愈發明顯。市場經濟逐漸取代計劃經濟，社會資源配置的主要機制逐漸由市場本身承擔，這就說明“市管縣”體制最重要的依存環境與制度支持發生了改變。如果再以所謂的文字游戲方式繞過憲法規定條文，變相地將這種體制擴張到其他不擁有法定轄縣權的“地級市”，那么，這一體制最終勢必會阻礙當前區域經濟與社會的健康發展。（一）市縣級之間管轄不平衡造成的不公平“市管縣”體制的最終目的在于以中心城市的區位優勢與核心地位拉動所轄縣鄉的發展。通過中心城市的輻射帶動作用，提高市、縣整個區域的綜合發展能力。其中，起核心、帶動作用的“中心城市”一般是指綜合經濟實力較強的省會城市或較大的市，而一些工業基礎薄弱、公共服務發展滯后的地級市本身是很難具備上述輻射帶動作用的。然而，現實實踐中，卻大量存在著轄縣權擴張的局面，這種繞開憲法條文，違背經濟、社會發展規律的做法，最終必定是有害而無一益的。據2004年的全國數據統計，平均每個地級市管轄近6個縣，且不論管理幅度問題，大多數發展基礎薄弱的城市是根本無法拉動所轄縣鄉發展的。(4)出現這種現象的原因在于：首先，城市化發展的客觀需要。隨著市場經濟的快速發展城市化自然提上日程，市縣作為相對獨立的經濟利益主體，一旦發生利益沖突，地級市很有可能會利用自身有利的行政地位，以各種形式對所轄縣進行利益掠奪。加之，這些地級市本身經濟基礎薄弱、本級財力匱乏，于是，在公共資源分配、項目投資、資金配置等方面就容易出現“市吃縣”、“市刮縣”的局面。其次，市縣政府利益主體的相互博奕。由于一些地級市在長期發展過程中，嚴重盤剝、依賴所轄縣，侵犯縣域發展權力，而作為獨立經濟主體的縣，又要謀求自身發展，因此，兩者的利益沖突就激化性地滋生出區域發展中的“內耗”這一絆腳石，市縣各自為政的局面會直接阻礙整個區域的發展，也削弱了整個地區的對外競爭力。（二）信息傳遞過程變化方面在實行“市管縣”體制之前，我國地方行政區劃基本按憲定的“省—縣（市）—鄉（鎮）”三級制運行，即使為了便于管理，在省縣之間設立的地區行署也基本上是虛級機構。而實行“市管縣”體制之后，省縣之間的行政層級就由虛級轉為一級實級行政建制，行政層次也由三級建制變為四級。由于行政層級增加，就有來自至少兩個方面的成本上升問題：一方面，地方政府間的信息傳遞過程增加了一個環節，相應也就多了一套行政程序，不但信息傳遞的速度會遞減，而且信息的失真率也會大增。4由于信息傳遞過程中，信息阻滯與信息失真的存在，導致上級行政組織的政策、法令無法及時、準確貫徹到下級，因此，基層的各種問題也就無法有效反饋給上級，直接導致政府之間的溝通力弱化。而為了減免由于行政層級增加而引起的信息傳遞弊端，地方政府只能重新花費人力、物力、財力去規避之，那么，在此過程中，政府的行政成本，尤其是政策執行成本無疑是要加重的。另一方面，基于我國各級政府機構設置的“職責同構”模式，其強調“上下對口、左右看齊”，那么，在省縣之間再增加一級政府，就勢必會引起機構膨脹的問題，而機構膨脹又無疑會以行政成本的增加為代價。因此，在憲法無明確規定下，增加省縣之間的行政層級，擴大地級市轄縣的權力，至少在政府信息傳遞與機構設置這兩個方面會增加行政成本，最終影響市縣居民的整體福利。5（三）城鄉合一模式的轉變從原蘇聯、東歐國家以及歐美各國的行政區劃史來看，城鄉分治是大多數國家城鄉治理的成功之道，是世界行政史揭示的客觀規律之一。我國當前所實施的“市管縣”體制，其實質就是所謂的“城鄉合治”，也就是說，這種體制把實行了近百年的城鄉分治模式重新退回到了城鄉合治的老路。更為嚴重的是，目前所謂的城鄉合一，并非是真正意義上有機統一的合治，而只是一種形式上板塊式的合一。在這種管理體制之下，市政府既承擔城市管理者的職能，又同時肩負著農村管理的責任，但由于市政府通常又以抓城市建設為工作重點，加之政績需要，其主要精力就多集中在城市。于是，通過項目爭奪、資源截留、財政偏移提取等各種形式侵占所轄縣的利益，而集中大量人力、物力、財力去建設地級市。這種“重城輕鄉”、“重市輕縣”的做法直接導致“城鄉虛化”現象的加劇，即通俗意義上講的“富了一個市，窮了諸多縣；美化了幾座城，苦了幾百個村”。6因此，違背城鄉分治的“市管縣”體制，不僅是一種排斥市場機制、強化行政手段的“政績工程”，更是一種阻礙城鎮化水平提高的短淺發展模式。三、行政區制度的實施由于各國和地區的政治、經濟、社會發展環境不同，其市縣關系存在著諸多差異。然而，在政治體制較為完善，法制基礎較為健全的地方，其行政區劃制度的實施也存在著許多相同之處。通過比較研究國際與地區的市縣關系，探究其在憲政框架內行政區劃制度實施的成功經驗，可為完善我國現階段的市縣關系，使其回歸憲法規范，提供理論支持與實踐借鑒。（一）美國支撐美國“規章”的地方政府體制在美國聯邦制度的基本規范下，其地方政府主要以州為基本單位，下分縣、市、鎮、學校區及特別區等建制單位。根據聯邦憲法，州政府對所轄區域擁有完全自主權，因此，美國各州地方政府的組織結構、領導體制等均沒有統一的固定模式，可由各州自行決定。美國的市從法律上界定，是一級較大的市政自治體，可分為“憲章政府”和“規約政府”。前者因被州法律賦予制定區域憲章的權利而得名；后者按州法律的規定而設定，相對而言，自主權較小。7美國市政府最古老最普遍的組織形式是“市長—市議會制”，即市的權力分別由市長和市議會行使。其中，市長由市民直接選舉產生，承擔法律法規執行的責任；市議會也由市民直接選舉，擁有制定地方法規、財稅征收率等權力。8談及美國市政府的具體職能，則主要集中于社會治安、公共服務、環境保護、市政管理等領域，提供的居民服務比縣政府更為廣泛。縣是美國地方政府體制中最為普遍的組織形式，各州基本上都是縣的建制，且數目穩定、變動不大。美國的縣具有雙重性，一方面，它是一級地方政府，負責管理轄區內的地方事務；另一方面，它又是州在該地區的代理機關，負責執行州政府委托的事宜。“縣委員會制”是美國縣政府的基本組織形式，縣委員會既是立法機關又是行政機關，擁有制定縣規章、審查縣預算、執行決策、任免官員等權力。美國縣政府的職能主要涉及社會治安、征稅、公用事業、公共設施管理等領域。（二）德國的《法國民法典》，確定了縣的組織保障從德國州憲法的規定來看，其地方政府是指州以下的縣、市、鄉鎮政府，其中，縣和市是州的基層單位，而同時又是一級享有地方自治權的行政實體。德國的市縣關系十分明確，市和縣之間的立法也相當完備，各州都制定有各自的《市章》及《縣章》，并依法享有自治管理權，在各自轄區范圍內具有獨立的法人資格。9德國的市分為“兩類三級”，“兩類”即縣轄市和非縣轄市，“三級”即州級市、縣級市和鄉鎮級市，其中，縣轄市在德國城市中占絕大多數，因這些市本身較小，為了完成某些市單獨完成不了的任務，就把這些市組織在一起，形成一個縣。非縣轄市是指不屬于任何縣的較大的市，亦可稱為“縣外市”。州級市既是州又是市，并享有州級單位法律權利。(11)從德國地方政府體制來看，縣是州以下的最高一級地方行政單位，其設立、職能范圍、職責權限等也均由各州法律規定，各縣一般都設有縣議會、縣理事會、縣政府三大機構，分別行使決定、咨詢、執行等權力。其中，縣政府的職能主要涉及縣域內的公共事務管理、公共福利、公共安全以及衛生監督等領域。（三）臺灣地區的市域劃分臺灣地區的地方政府分為“省—縣—鄉”三級，根據臺灣地區的憲法規定，縣、市政府均為自治單位，享有高度自治權、具有獨立的法人資格。(12)臺灣地區的市分為院轄市、省轄市、縣轄市。(13)縣以下的基層地方政府大多采用縣轄市、鎮、鄉并列分設臺灣地區，之所以大力發展并設置縣轄市，主要是為了發揮縣轄市對促進城鎮化建設的龍頭帶動作用，以此拉動整個縣域內的工農業發展。因此，縣一直都是臺灣地區地方制度的重心所在，其法律地位也明確規定，縣為臺灣地區的地方自治單位，且擁有高度自治權。（四）．市和縣的法律關系不同從以上市縣關系的國際與地區比較來看，這些地方的市縣關系雖然在形式設置上存在些許差異，但就其法制基礎而言，也存在著許多共同之處：第一，通過憲法及法律的明確規定，嚴格劃分市、縣之間的職責權限及職能范圍，并在地方自治制度的有效推行下，依法保障各級地方政府職權的順利行使；第二，市與縣之間雖然分屬不同的行政級別，但并不存在行政隸屬關系，相反，地方政府機構的設置往往多是根據所轄區域內社會公共事務管理的需要而定；第三，處理市縣關系時有明確的法律規范與法治保障，比如，美國與德國的州憲法、《市章》、《縣章》、臺灣地區的《省縣自治法》及《直轄市自治法》等。由此反觀我國的市縣關系，雖然在表現形式上與美國、德國和臺灣地區的市縣關系有相似之處，但從市縣關系的本質上而言，卻存在著很大差別：首先，從法律關系上來講，其他國家和地區的市、縣均具有獨立的法人資格，是一級獨立的地方政府，在法律地位上是平等的，而我國的市縣形式上是各省的行政分治區，實質上卻是市代表省對所轄縣實施直接性的管理，與其他國家和地區的自治實體不同，它實際上形成了一種典型的上下級行政隸屬關系；其次，相比其他國家和地區市、縣的自治權力與自治程度，我國市縣政府在“市管縣”體制的約束下，其職能存在明顯的錯位、越位、缺位現象，職責界限模糊不清，同時，因受制于行政層級之間的控制力，導致市、縣的自主治理能力都不高，市、縣政府間的監督也多是借助行政手段，而非憲政意義上的法律控制。因此，可以說，當前我國“市管縣”體制管理之下的市縣關系，其法律基礎相當薄弱，除了地級市轄縣權存在合憲性爭議外，整個“市管縣”體制的運行也缺乏明確的法律規范，任意性很大，行政化色彩過濃。四、改革思路：恢復城市和地區關系（一）回歸憲定的三級建制我國憲法明確規定，行政區劃層級為省（自治區、直轄市、特別行政區）、縣（自治縣、旗、自治旗、市轄區、特區、林區、縣級市）、鄉（鎮、民族鄉）三級制。然而，實際上，我國目前的行政區劃層級仍為四級制，即省（自治區）、地級市（自治州）、縣（自治縣、旗、自治旗、特區、縣級市）和鄉（鎮、民族鄉），除此之外，還存在著許多“虛四級制”及“虛五級制”。從前述“市管縣”體制的弊端來看，它不僅在理論上引起了合憲性爭議，在實踐中，也導致了諸多不利后果。如：政府信息傳遞失真、“官僚主義”作風嚴重、市縣矛盾升級、行政成本增加以及“城市虛化”現象加劇等。以上這些弊端都充分表明“市管縣”體制已到了非改革不可的地步。針對目前政區層級比較混亂的狀態，尤其是（地級）市管（縣級）市的無法律依據現象，地方行政制度改革的一個重要問題即簡化管理層次。10因此，改革“市管縣”體制的首要舉措就是：減少地方行政層級，回歸憲定的三級建制，以此來解決該體制的合憲性爭議。從歷史發展的進程來看，多級制只有在前工業社會比較普遍，由于當時社會生產力水平比較低下，交通通訊落后，為方便政府管理各地區的社會事務，中央政府不得不多劃分一些行政層級。然而，隨著工業化、現代化的逐步推進，生產力得到極大發展，交通通訊能力也大幅提升，社會事務變得日益復雜化、分散化和企業化，客觀上就要求減少地方政府層級，擴大地方政府權限，鼓勵地方自治。11所以，為適應這種客觀變化，就需要調整與改革現行的“市管縣”體制，減少管理層級，回歸憲定的三級建制，這也是從根本上解決“市管縣”體制合憲性爭議的有效途徑。（二）委托國家立法機關對之進行規范憲法條款的制定有一個基本的立憲技術，對于不會隨著時代與場合變化而改變的事務，適合用“硬性”的憲法條款予以規范，而對于可能會隨著經濟與社會發展而改變的事務，則適合用“彈性”憲法條款予以規范，如行政區劃體制等，也即通過憲法解釋機構“創造性的解釋”而使之適應時代發展。12憲法條款“彈性化”的一種重要方式就是“法律保留”原則，即：將進一步的規范權委托給國家立法機關，國家立法機關對之進行規范時應遵循一定的憲法原則，國家行政機關也可在立法機關的授權之下對之予以規范。(17)根據前面合憲性爭議的分析可知，“市管縣”體制的合憲性爭議正源于憲法沒有采取“法律保留”的立憲技術。原因在于：“市管縣”體制雖然符合當前實際發展需要，但由于憲法并沒有將行政區劃進一步的規范權委托給國家立法機關，而是對其作了一種“硬性”規定，因此，如果嚴格按照憲法文本的解釋來看待“市管縣”體制，其的確是有違憲法的。鑒于此，為理順市縣關系，規范行政建制，應及時完善立憲技術，引入“法律保留”原則，對當前的“市管縣”體制予以重新定位。具體做法是：將行政區劃的進一步設立及變更權委托給國家立法機關，國家立法機關采用“法律保留”原則，根據國情做出一定裁量；在立法機關授權之下，國家行政機關也可對現有地方單位的裁并做出改革，但立法機關與行政機關的任何裁量行為，都必須合乎憲法的基本原則，應有國家法律的授權。這樣一來，行政區劃體制的規范就有憲法、法律、行政法規、行政規章等不同層級的法規來約束，而憲法在其中則更多地起約束法律的作用，而非對行政區劃體制作進一步的具體規范，由此，市縣關系的合憲性爭議也就可化解。（三）“違憲審查”制度的確立由于行政區劃體制會隨著時代與社會經濟的發展而變化，因此，有必要在立憲技術上引入“法律保留”原則。憲法“彈性化”地對行政區劃予以規制，也就意味著憲法對這一制度不再做出“硬性”規定，而是將一定的裁量權委托給國家立法機關或行政機關。而這