第第頁分析國內行政發(fā)展政治政治與行政二分法是公共行政古典理論范式的重要理論支柱。但是,實踐證明政治與行政是緊密相連的,政治對行政具有根本性的影響。特別是在以沃爾多、弗雷德里克森等為代表的公共行政的憲政主義傳統(tǒng)中,公共行政就是政治,公共行政理論就是一種政治理論。[1]政治與行政的統(tǒng)一性在我國行政發(fā)展實踐中表現得更為充分,“在一黨政治的條件下,政治與行政總是表現為一體性的特征,它不可能實現政治與行政的分離”[2]。當代中國行政發(fā)展在政治上具有內在的邏輯統(tǒng)一性。

一、應對合法性危機———行政發(fā)展的政治動因①

合法性的獲得與維持是政治權力主體與客體在互動過程中不斷確認的結果。在社會的變革過程中,政府與市場、社會和公眾的關系以及權力主體和客體本身都在發(fā)生變化,這種調適和確認過程是持續(xù)的。在這一過程中,公眾對政府提出更高的要求或者政府自身的能力無法滿足公眾的需要,這種變化打破了公眾原有的認同基礎,從而導致公眾對政府認同的減弱乃至喪失,合法性危機隨之產生,主要表現為公眾對政府的信任危機和政府自身的權威危機。行政發(fā)展是政治發(fā)展的重要組成部分。政治發(fā)展的目的在于合法性的維護和拓展,政治發(fā)展涉及政黨、政府、立法與司法等方面,其中,行政發(fā)展旨在提升政府管理有效性,表現為政府良好的行政績效,政府管理的有效性和良好的行政績效是贏得公眾對政府認同與支持的重要條件。政府管理的有效性是政府獲取和維持合法性的重要資源。“如果一種政體的政績從長期來看是好的,它就好得到‘漫射性支持’,即民眾普遍認為這一政治體制本質上是好的,而不論其當前表現如何,這樣的支持能熬過困難期。”[3]發(fā)展中國家的合法性危機主要來自于兩方面:其一,在發(fā)展中國家的民主化過程中,公眾對原有體制認同的衰落;其二,發(fā)展中國家在經濟轉型中出現的政府績效困境導致公眾的政治認同感下降。當代中國行政發(fā)展在形式上是政府適應經濟體制改革的要求而進行的被動式的制度變遷過程,但是從政治發(fā)展的角度來看,行政發(fā)展的根本動因在于解決合法性危機。

首先,從改革的起點上來看,包括行政改革在內的整個改革共同應對后時代的合法性危機。時代的結束意味著建立在個人魅力基礎上的合法性權威的喪失,包括“”在內的一系列重大政治事件及其造成的消極影響,使得黨面臨著嚴重的合法性危機,黨要保持執(zhí)政地位需要尋找新的合法性基礎。這個合法性基礎就是發(fā)展經濟來滿足人民的物質文化需要,使人們過上幸福的生活。經濟發(fā)展必然要求行政發(fā)展與之配合才能實現。

其次,從改革的過程上來看,合法性危機伴隨著我國整個社會轉型過程。“在新的社會結構建立以后,如果新的系統(tǒng)不能在時間長得足以在新的基礎上確立合法性的時期內,滿足主要團體(基于有效性)的期望,則會出現新的危機。”[4]56我國的改革是計劃經濟向市場經濟轉軌以及由此帶來的整個社會轉型的過程。改革計劃經濟體制必須要在政治體制和行政管理體制上尋找突破口,以實現制度的有效性。有效性與合法性是辯證統(tǒng)一的,“有效性是指實際的行動,即在大多數居民和大企業(yè)或武裝力量這類有力量的團體看政府的基本功能時,政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。合法性是指政治系統(tǒng)使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”[4]55。在國家的能力結構中,國家實施經濟社會政策的能力是核心能力,如果這種能力強,國家的合法性基礎就不會弱;合法性基礎堅實,自然社會控制就不會那么困難。[5]事實上,國家實施經濟社會政策的能力就是政府的行政能力,行政發(fā)展的政治目標就在于通過政府行政能力的提升,為政治合法性提供績效基礎。在社會轉型時期,政府的績效困境很容易被轉移到公眾對執(zhí)政黨的認識上,政府不能有效解決經濟社會發(fā)展中的問題,往往被認為是執(zhí)政黨執(zhí)政能力不足問題,中國共產黨所推進的行政改革事實上是對合法性危機的直接回應。同時,行政改革也是政治家表達政治理想和贏得公眾支持的一種重要手段,行政改革的內容是執(zhí)政者對現實社會問題的認識和態(tài)度的現實反映,因此,行政改革往往成為政治綱領的重要組成部分。行政改革表達了一種社會的價值訴求,行政改革喚起了公眾對于政府的“重視”,從而給政府施加了壓力,行政改革也不得不積極推進。

二、加強和改善黨的領導———行政發(fā)展的政治主線

中國共產黨是我國革命和建設的領導核心,把握黨在我國政治體制中的核心位置是理解當代中國政治的邏輯起點。我國的政治發(fā)展是在維持黨的政治權威和執(zhí)政地位的框架下進行的,政治改革并不是要削弱黨的權力而是要強化黨的權力[6]1160。因而,加強和改善黨的領導是我國政治發(fā)展和行政發(fā)展的政治主線。改革開放以來,我國始終把加強和改善黨的領導作為政治體制改革和行政體制改革的重要內容。從在《黨和國家領導體制的改革》中提出改革國家領導體制的要求,到中共十三大把黨政分開作為政治體制改革的關鍵,再到中共十四大、十五大針對長期形成的黨的一元化領導的弊端,明確提出了堅持和完善黨的領導、發(fā)揮其他政治組織作用的改革方向。一方面,在合法性的約束下,黨意識到必須通過政府改革來提高政府的效率與能力;另一方面,改革必然要觸及既得利益,改革面臨強大的阻力。當改革面臨阻力的時候,黨的決策能力和組織能力使得改革能夠得以推進。加強黨的領導和改善黨的領導是辯證統(tǒng)一的,只有改善黨的領導才能加強黨的領導,加強黨的領導是改善黨的領導的根本目的。中國共產黨的合法性地位最終是要通過政府管理的有效性來維持,要求更高效、更經濟、更公平的政府行政管理,來贏得公眾對黨的認同。

三、重塑權力結構———行政發(fā)展的政治表現

政治活動是圍繞政治權力的配置和運行展開的,政治體制是權力關系的制度表現。權力配置的合理性直接決定了政治體制的制度能力和權力運行的實際效果。我國的行政發(fā)展是一個與政府運行有關的權力關系和運行機制的制度變遷過程,其效果直接影響政府的行政能力。在我國的政治體制中,對政府行政影響最為直接的是黨政關系和中央與地方關系。

1.改革黨政關系

黨政關系是我國最基本、最重要的政治關系。廣義的黨政關系是一個體系,包括黨和人大、行政機關、人民政協(xié)、司法機關、人民團體的關系等,狹義的黨政關系是指黨和國家行政機關的關系,即黨和政府的關系,本文論及的主要是狹義上的黨政關系。黨政關系改革是我國政治發(fā)展和行政發(fā)展的重要內容,黨政關系是否合理對于政府效能的發(fā)揮具有根本性的影響。改革開放以來,與行政改革同步,黨政關系也進行了改革,基本思路就是加強黨對政府領導,合理劃分黨和政府的事權范圍,減少黨對政府行政事務的直接干預,提高政府的行政效率。從新中國建立到改革開放之前這一段時間,我國的黨政關系主要表現為黨的一元化領導,權力過度集中,黨政不分,以黨代政。曾深刻指出了黨的一元化領導的制度弊端,“……官僚主義現象,權力過分集中的現象,家長制現象,干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象……”[7]327-329針對黨的一元化領導體制的弊端,提出了黨政分工的改革思路,拉開了改革黨政關系的序幕。1980年,在《黨和國家領導制度的改革》中提出要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”[7]321。1981年,中共十一屆通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》進一步提出:“黨在對國家事務和各項經濟、文化、社會工作的領導中,必須正確處理黨同其他組織的關系,從各方面保證國家權力機關、行政機關、司法機關和各種經濟文化組織有效地行使自己的職權……”[8]1982年,中共十二大進一步明確了黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導。1987年,中共十三大對“黨政分開”作了專門闡述,強調了黨政分開對政治體制改革的重要性,明確了黨對國家事務實行政治領導,不應對政府進行直接管理。并在組織機構設置和人事安排上作出了具體規(guī)定。“黨政分工”與“黨政分開”是不同的,前者意味著黨要行使一定的政府職能,而后者意味著政府是一個獨立的單位。但是黨政分開并沒有得到有效實施[6]1163。如何處理黨政關系仍然是我國未來政治發(fā)展和行政發(fā)展要解決的核心問題。

2.改革中央與地方關系

中央與地方關系是我國行政管理體制的重要組成部分。改革開放之前的中央與地方關系主要表現為權力過多地集中在中央政府,地方政府的積極性受到很大制約。改革開放以來,針對中央政府高度集權所導致的地方政府積極性差,政府管理缺乏主動性和靈活性等弊端,開始通過擴大地方政府的權力來調整中央與地方的關系。以中共十四大為分界點,中央和地方關系的調整經歷了兩個階段:從1978年改革開放到1992年中共十四大之前,中央和地方關系調整的主要思路是中央政府向地方政府分權。其主要內容有兩方面:一是將更多的決策權下放給地方政府和生產單位;二是給地方、企業(yè)和勞動者個人以更多的利益。兩者的目的都是調動地方政府和生產者的積極性。因此,這一時期的改革被稱為以“簡政放權”或“放權讓利”為基本思路的改革。[9]1992年以后,我國逐步建立了社會主義市場經濟體制,政府職能得到轉變。為中央與地方關系的調整提供了新的思路,擺脫了中央與地方對立的思維模式,進一步明確了中央與地方的權責關系,在保證中央權威的基礎上,通過稅制改革來調動地方的積極性。這一時期中央與地方關系調整取得較好的效果的原因是市場經濟條件下政府職能得到一定程度的轉變,政府對市場的直接干預減少,同時,通過分稅制改革使得中央政府對財政掌控的力度加大,增強了中央政府的宏觀調控能力,地方政府工作的重心轉移到促進地方經濟發(fā)展上來,而不是通過行政權力獲得更多的利益,從而確立了一個相對合理的中央與地方關系形態(tài)。這一過程突破了中央對地方的單一的權力控制模式,引入了資源和經濟控制模式。

四、既得利益的阻礙———行政發(fā)展的政治困境

權力與利益是政治分析的基本要素,任何意義上的政治改革必然涉及權力和利益的調整,影響政治改革的多重因素最終都能夠在利益層面上找到其根源。較為徹底的行政改革必然要觸動現有的權力格局和利益格局,這會使得在原有體制下既得利益者的既得利益受到較大影響,改革也會因此受到這些既得利益者的阻礙。既得利益是特定制度和組織所賦予人的一種利益,或者說是一種身份利益,這種利益的獲得與人的付出并沒有直接關系,主要依據是現存的制度和組織。改革就是舊制度的解體和新制度的建立,這就是意味著舊制度下的人的既得利益的喪失,那么這些人必然會對改革進行阻礙。既得利益越大,對改革的阻礙也就越強,當改革涉及一個群體的既得利益,那么改革往往會失敗,這根源于人的自利動機和人的認識能力的局限性。但是,既得利益者并非都反對改革,然而,反對導致其喪失既得利益的改革,然而不觸及既得利益的改革往往只能是形式化的改革,不會取得最終成功。“組織再造的失敗是狹隘或特殊的利益格局對貫徹符合公共利益的行政政策嘗試進行抵制的結果。”[10]改革要想推進下去,要么政府具有能夠控制既得利益者阻礙的足夠能力,要么能夠采取新的利益補償機制來對既得利益者進行必要的彌補。我國行政發(fā)展的困境就在于行政改革是政府對自身的改革,同時政府許多部門又存在大量的既得利益,行政改革的艱難程度就不言而喻了。但是,政府又必須進行改革,政府不改革,整個社會改革就無法推進。可以說,政府改革處在艱難的困境之中。在政府對自身改革過程中,政府還沒有足夠的能力來對抗既得利益者。那么,一個可行的策略就是設計一個科學的利益補償機制對既得利益的喪失給予補償。但是,在我國的政府改革過程中,這種利益補償機制并沒有建立起來,從而在政治和行政領域的改革裹足不前。最為典型的就是政府機構改革中的“怪圈”現象,其根本原因就是無法有效地剝離既得利益,從而改革不斷循環(huán),沒有利益補償機制,人員不能得到徹底分流,政府財政仍然供養(yǎng)著那些被分流的人員。改革開放以來,我國進行了六次行政管理體制改革,一些政府管理的邊緣性問題都得到了解決,改革進入了“深水區(qū)”,本文認為,所謂“深水區(qū)”就是權力和既得利益最為強大,難以撼動的部分,他們有足夠的力量來維護現有的制度,從而維護既得利益。

五、正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系———行政發(fā)展的政治智慧

改革通常面臨著雙重不確定性。一方面,改革要面對環(huán)境的不確定性,這在全球化背景下表現得更為明顯;另一方面,改革也會帶來新的不確定性。這種雙重不確定性使得改革通常要面臨較大的風險,對涉及整個社會層面的經濟體制、政治體制改革的風險性更為巨大。如何應對不確定性,保證改革穩(wěn)步進行,需要決策層具有高超的政治智慧。我國改革能夠克服阻礙穩(wěn)步推進的一個基本經驗就是正確處理了改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關系,決策者表現出高超的政治智慧。改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的邏輯也體現在我國政治改革和行政改革過程中。我國政治改革和行政改革首先要維護和鞏固黨的執(zhí)政地位與合法性,這樣才能為經濟發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定的政治社會環(huán)境。在變革時代,鞏固黨的執(zhí)政地位是最重要的,這就決定了我國政治改革和行政改革的漸進模式。“中國的政治體制改革總體上是一個循序漸進的過程。改革在黨和國家領導層的主導下,通過中央與地方、政府與社會、政治與經濟的互動,對中國的政治體制進行了持續(xù)的調整,使其不斷適應中國經濟和社會發(fā)展的需要。這種漸進的改革維持了中