城市化進程中城鄉風貌與景觀的融合

1日本城鄉風貌規劃現狀及問題目前，中國正處于城市化進程的快速階段。1996年，中國城市化水平為30.48%，2010年，中國城鎮人口為66億人，城市化水平達到49.68%，年均增長1.37%。它超過了中國工業化的平均水平。面對如火如荼開展的城市開發建設,我國景觀資源規劃與管理顯得相對滯后,“千城一面”的城鄉風貌、“化妝”式的城市景觀塑造、過分強調審美需求的景觀設計及傳統景觀風貌的缺失等問題成為當前我國大部分城市面臨的通病。近年來,不少業內人士及相關行政部門已經意識到了上述問題的嚴重性,開始從多角度進行城鄉風貌規劃實踐,如對城市空間結構、城市天際線、綠地景觀、街區景觀等內容進行相關的規劃,甚至有的城市開始嘗試城市色彩規劃等專項研究。但是,由于這些規劃多停留在宏觀或中觀尺度,缺乏對微觀層面各類景觀要素的控制引導,因此規劃的可操作性較差成了實踐過程中的棘手問題。日本自2004年開始施行《景觀法》以來,在城鄉風貌管理和控制等方面取得了良好的效果。本文通過解讀日本《景觀法》的相關內容,以期對我國的景觀資源空間管治及城鄉風貌的塑造起到借鑒作用。2日本的景觀法的解釋2.1日本國土交通省建設二戰結束后五十多年的快速工業化和城市化進程,使得日本在城市建設方面取得了較大發展,但更多地傾向于實用功能,景觀營造沒有引起足夠重視,環境問題異常突出。在20世紀80年代的相關文章中,有學者用“島嶼與天堂的自我毀滅”來描述當時日本的環境狀況。為了改善人居環境,日本逐步開始進行景觀建設。2003年7月,日本國土交通省頒布了《美麗國家建設政策大綱》,轉變了過去投資多以追求數量充足而忽略質量的做法,讓景觀維護有明確的措施,重視地方特色。同時,為了扭轉日本國際旅游業嚴重失衡的局面,發展地方經濟,2003年7月日本政府制定并實施了《觀光立國行動計劃》。2.2景觀法的應用日本于2004年12月17日正式施行《景觀法》。《景觀法》與《施行〈景觀法〉時修改相關法律》《都市綠地保全法的部分修改法律》合稱景觀綠三法(圖1)。2.3景觀設施項目在景觀四基《景觀法》(1)主要體現在基本理念和職責的架構中,包括景觀規劃(景觀重要構筑物、景觀重要樹木、景觀重要公共設施、景觀農業振興區域維護計劃)、景觀協議、景觀管理機構、景觀地區、準景觀地區五大項目。《景觀法》立法目的是為了促進城市與鄉村形成良好的景觀,推動形成美麗且具有風采的國土環境,謀求創造良好的生活環境及具有個性與活力的地區特色。2.3.1設置、審批、景觀地區的設置景觀規劃是景觀行政區域(各級地方的政府部門,即都、道、府、縣、市、町、村等)推動景觀政策的主要實施計劃,分為必要事項和選擇性事項。必要事項包含區域范圍的景觀形成方針、限制行為、景觀重要建造物或景觀重要樹木的指定方針等;選擇性事項則包括屋外廣告物的設置與限制事項、公共設施的限制事項和占用基準、景觀農業振興區域維護計劃基本項目的擬定、自然公園法的認可基準等。景觀規劃的實施程序必須舉辦公聽會并配合居民參與的機制,由景觀審議會復議之后,如牽涉到城市規劃區域或準城市規劃區域,需要聽取城市規劃審議會和直轄縣市的意見決定等。景觀地區是指“城市規劃區域”或“準城市規劃區域”內有必要形成良好景觀的地區。景觀地區依據《城市規劃法》,針對區域的類型、位置、面積等進行構筑物形態意向限制,并強化《景觀法》在建筑高度、綠地面積、土地開發等方面的限制。但對于景觀重要構筑物、古跡、風景名勝、傳統建筑群等一般保持現有建筑的原有風貌,并對這些建筑給予一定稅制的減免。準景觀地區是有條件成為景觀地區的非城市規劃地區,如旅游觀光地區、溫泉地區、農山漁村等聚落鄉鎮等。2.3.2景觀元素類景觀協議是以當地居民滿意度為前提,經由土地所有者等私人團體自行締結的相關協議,包含構筑物、綠地、戶外招牌、停車場等景觀范疇,如規定構筑物的顏色、材料、高度、綠化面積,商業街的櫥窗、照明設施形式等方面。非盈利組織(NPO)或公益法人可以向景觀行政團體申請作為景觀管理機構,主要業務包括:提供專業咨詢、進行景觀重要構筑物和景觀重要樹木的管理、參與景觀規劃的制定、進行土地管理和轉讓、景觀的相關研究調查等。2.3.3《都市綠地法》的相關內容《屋外廣告物法》是為配合《景觀法》的實施所頒布的相關修訂法案,它強調景觀行政團體必須擬定屋外廣告物的相關條例,實施屋外廣告物業者的登記、廣告物編制等相關制度,以保證景觀完整性、連續性和可持續性。《都市綠地法》為了應對日益嚴峻的環境問題,并配合《景觀法》的實施也進行了相關的修訂。它對《都市綠地保全法》和《都市公園法》進行了整合,強化了歷史風貌保存地區的綠地保全和都市公園的建設,擴大了綠色計劃的實施范圍,包括綠地保存區域、綠化區域、立體公園的制度化、細部計劃的運用、公園管理的多元體制的實施等。2.4祝福模式2.4.1城市景觀形象的構建福岡自1988年起即制定了《福岡都市景觀條例》,從城市景觀資源調查入手,對現有景觀進行科學的分析、評價,在此基礎上確立城市發展的基本理念、目標和城市景觀印象,并制定相應的景觀計劃(城市整體形象、軸線形象、各類型景觀形象等)。在《景觀法》頒布實施后,福岡現行的景觀基本計劃、建設方法、管理體制及管治模式得到進一步完善。2.4.2設置相應事務所福岡規定涉及到城市風貌的景觀規劃應事先召開意見聽取會等,以充分反映市民意見,并設立有關事務所,方便公眾閱覽規劃。同時設立市民自發組織的機構—景觀協定和景觀維護機構,對景觀行政部門的工作起到補充作用,對景觀的維護和管理等有著重要影響。2.4.3景觀規劃的目福岡的傳統文化在現代化的進程中得到了良好的保護,這反映在了景觀規劃之中。福岡的景觀規劃不僅包括對傳統街道、傳統建筑、歷史地區加以維護,改善市民生活條件,并盡可能不對居民的生活方式加以干預;而且還在新的環境設計中,注重對傳統符號的提取,加深對傳統文化精神的理解。2.4.4建筑、地區、設施福岡專門設置了“都市景觀獎”,每年用來獎勵景觀環境做得好的建筑、地區或者設施。該獎設立20年來對引導、鼓勵和檢驗正確的城市設計和都市景觀環境改善大有益處,歷屆獲獎項目的成功做法和積極行為都為福岡市的都市景觀改善起到了先導和范例作用。3考慮到中國城市風格和景觀資源的空間管理3.1地方政府層面的管理體制和相關立法我國景觀資源管理大致分為三個層次:國家政府的宏觀管理、地方政府主管部門的中觀管理、相關參與單位或社區的微觀管理。國家宏觀層面的有《中華人民共和國土地管理法實施條例》《城市綠化條例》《風景名勝區條例》等;地方政府中觀層面,以廣州市為例,有《廣州市城市綠化管理條例》《廣州市公園管理條例》《廣州市白云山風景名勝區保護條例》等。不論是國家宏觀層面還是地方中觀層面,都有眾多平行的行政管理單位,造成了組織冗贅、事權分散、責權不明,導致了管理過程中混亂的現象。并且國家和各地政府制定的管理條例,以行政法規和地方性法規為主,缺乏上一層次的國家法律支撐和下一層次的公眾參與。一直以來,公眾參與制度在景觀資源的決策、管理和實施過程中,并未得到實施,相應的信息公示制度、市民監督制度、市民聽證會制度及公共利益訴訟制度也并未建構完善。3.2城鄉間的規劃缺乏銜接我國景觀資源規劃一直依附于兩個并行的空間規劃體系—城市規劃體系和土地利用規劃體系。前者適用于城市規劃區范圍,由城市規劃主管部門負責編制;后者適用于農村地區,由國土部門負責編制。這樣就形成了“就城市論城市、就鄉村論鄉村”的規劃模式,城市與鄉村之間的規劃缺乏協調和銜接。2008年開始實施的《城鄉規劃法》雖然打破了城鄉二元結構的規劃管理制度,使得城鄉統籌發展得到法規的支持,但由于多年來形成的多利益主體之間的博弈關系不可能在短時間內得到改變,這種較為混亂的局面還會持續一段時間。景觀規劃不僅涉及到城市規劃區的綠地,還包括市域范圍內重要的林地、耕地、自然保護區、森林公園、風景名勝區、濕地等。由于這些資源歸屬于不同的行政部門,形成了各自不同的規劃體系,造成了景觀資源現有規劃體系無法進行統一。3.3城鄉景觀差異景觀資源的控制措施是景觀規劃和管理的具體實施。國家制定了《中華人民共和國城市容貌標準(GB50449-2008)》等管理標準;地方政府也有相應政策、標準、條列等,如廣州市制定了《廣州市城鎮鎮容鎮貌管理規定》《廣州市戶外廣告管理辦法》等條例進行控制管理,但并沒有取得良好的效果。同時,不同地區因重視程度不同,環境質量、城鄉風貌差異懸殊:一些城市中心區和新城區過分追求“美學至上”和“功能至上”的形式主義,不吝重金打造“形象工程”的城市景觀;而部分老舊城區破敗不堪;城鄉結合部“半城半鄉、非城非鄉”;鄉村景觀更是無人監管,鄉土特色景觀正逐漸消失等。更令人扼腕的是:在舊城改造和風景名勝區旅游開發的過程中,大拆大建的開發建設和過于商業化的利益追求,使得歷史文化遺存的傳統風貌受到很大沖擊。3.4城市景觀資源的空間管治是造成城鄉風貌我國的城市規劃和景觀設計方法長期受到以形體規劃為核心的西方現代主義規劃理論的影響,理性地將設計分解為功能、技術和形式,把人、建筑與城市都看作是抽象的事物,認為人造環境與相應的人的活動是可以預先設定的,卻沒有考慮使用者的實際需求,從而導致實踐的結果并不理想。對于城鄉風貌問題的研究本身也受到城市規劃原有學科淵源的影響,對城市特色的認識停留在簡單的物質性層面上,對造成城鄉面貌的單調化和城市特色的喪失的內在機制缺乏足夠的認知。因此,一些規劃設計是在對實際情況缺乏深入了解的情況下做出的,往往是“閉門造車,紙上談兵”,缺乏實際可操作性。城市化進程中出現的城鄉風貌與景觀資源空間管治問題,深究其因在于我國管理體制和執行機制的混亂。當然我國景觀資源的空間管治多數地區“無法可依”的困境和少數地區“有法難依”的窘境更是根源之要義。我國的鄰邦日本在快速城市化進程中也出現過類似的問題,但隨著《景觀法》的制定和實施,景觀資源控制與管理具體操作的科學性和可行性也得到了保障。4建立和完善我國的《景觀法》鑒于城市化進程中出現的景觀資源空間管治的問題,我國有關專家和學者呼吁盡快建立我國的《景觀法》,希望以法律的形式對景觀資源進行控制和管理(2)。日本《景觀法》自實施以來,在城鄉風貌管理和控制等方面取得了良好的效果,對我國的景觀資源空間管治及城鄉風貌的塑造有所啟示。4.1從視覺景觀到生態、歷史及文化日本《景觀法》明確規定:景觀法是對自然風景、歷史和文化資源、相關的生計手段和經濟活動等方面進行控制引導。景觀的概念從以前的局限于單體建筑物、城市設計、風景資源等視覺景觀資源,開始擴大到關注生態、歷史和文化及市民和政府的職責與義務等。我國對景觀資源范疇的理解,一般集中在以自然風景資源和城市景觀資源為主的視覺實體景觀上,往往忽視人文景觀資源。日本《景觀法》中確定將文化資源納入新的文化景觀類別中,并制定了相應的保護措施。我們應該借鑒日本《景觀法》的經驗,擴大景觀資源的范疇,將人文景觀、文化景觀資源等也納入景觀資源范疇,進行統籌考慮。4.2日本國土交通省的管理部門和相關部門在《景觀法》生效施行之前,日本對于景觀資源的管理與維護僅依賴各地方政府制定的自治條例,缺乏全國性的法令規范,保護和管理各類景觀存在著很大的局限性。通過《景觀法》的制定,日本政府將景觀、綠地、屋外廣告物等相關法令與制度進行了整合和修訂,強化景觀維護和建設,在執行職責和行為規范上更加明確。并通過整合了原建設省、運輸省、國土廳、北海道開發廳等四個單位,形成新的日本國土交通省統籌國土開發工作部門,主要負責制定國土規劃、城市規劃、景觀規劃、觀光計劃、水資源管理等。如何明確各相關行政部門的權限和職責,是近期我國景觀資源進行統籌管理急需解決的問題。我們應該繼續推進行政機構改革,改善平行組織冗贅與事權分散的現象,整合相關業務的執行單位,提升行政效率。4.3國土利用規劃的兩大體系及內容日本國土規劃的土地開發與土地利用分別由《國土綜合開發法》與《國土利用規劃法》來規范,規劃體系分為國土綜合開發計劃及國土利用規劃兩部分,是一套完整的空間規劃體系。近期,我國有些地區進行了“兩規合一”(3)“四規合一”(4)的有益嘗試,取得了一些進展,但都還處于探索階段。日本統一的空間規劃體系可以對我國規劃體系整合提供借鑒。4.4景觀資源的管治日本《景觀法》對于景觀行政團體實施景觀規劃的景觀規劃區及景觀地區和準景觀地區,都有較為嚴格的景觀管治措施,并結合《城市規劃法》制定了一些具體的限制事項。目前我國對于景觀資源的管治措施非常缺乏,一些城市雖然制定了相應的景觀控制措施,但由于是一種“自上而下”的剛性措施,實施的效果并不理想。日本實施《景觀法》的經驗給了我們啟示:不僅政府應該在公眾參與基礎上制定剛性標準,還要通過與市民達成景觀協議的模式對景觀資源進行一種更加人性化的控制和管理,這樣才可以起到良好的實施效果