農村基層的協商民主及其制度化農村協商民主制度化的地方實踐研究以沛縣村級事務1+5管理法為例

報告第十八章。“完善社會主義協商民主制度。完善協商民主制度和工作機制,推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。堅持協商于決策之前和決策之中,增強民主協商時效性。積極開展基層協商民主。”“要完善基層民主制度。健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制,以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點,拓寬范圍和途徑,豐富內容和形式,保障人民享有更多更切實的民主權利。”這對于我們進一步深化政治體制改革,健全基層協商民主制度,具有極其重大的指導意義。在長期實踐中,我國社會主義協商民主形成了多種形式,主要有以下三種:一是政治協商,主要發生在國家政治生活層面;二是社會協商,主要發生在政府治理的范疇,如公開聽證、協商對話、決策咨詢、媒體討論等;三是基層協商,主要發生在社會自治領域,如農村的村民自治和城市的社區自治。本研究主要探討農村基層的協商民主及其制度化。發展協商民主,使協商成為促進和鞏固村民自治的重要資源,就必須建立健全民主協商的制度機制,讓協商最終成為一種制度化、規范化的過程。所以協商民主的有力推進需要以制度性的程序設計來保證,沛縣創新并實踐的村級事務“1+5管理法”是有力推進農村協商民主的一種制度性程序設計,也可稱為農村協商民主的制度化。村級事務“1+5管理法”的“1”是指一個核心,即村級黨組織的領導;“5”是指由大家協同參與村級事務管理的提議、商議、決議、執行、監督五個環節。就是在村級黨組織領導下大家通過提議、商議、決議、執行、監督五個環節決定村級重大事項、解決村級重大問題。村級事務“1+5管理法”的提出,緣起于江蘇省沛縣棲山鎮胡樓村農民協商民主建設新社區的實踐。一、村莊事務“1.5”的起源：胡樓村的民主建設(一)社區內動力沛縣棲山鎮胡樓行政村轄6個自然村,共650余戶、2700多人,耕地總面積3663畝,村體總面積977畝,戶均村體面積1.5畝。日益變差的舊村軟硬環境成為農民遷居建新社區的內生動力。2005年之前,沛縣棲山鎮胡樓村農戶建房高低寬窄不一常常發生鄰里矛盾;地基有高有低給村莊雨季防汛排水埋下隱患;農村臟亂差的環境與提高幸福指數的矛盾日益加劇。另外,隨著人口增長與經濟條件改善,新一輪建房潮已經來臨,10年內村里大部分農戶將拆舊建新,如果還在舊村無序建設,上述矛盾必將進一步加劇,而建設新社區則是解決矛盾的重要途徑。2005年冬季,胡樓村兩委帶領大家多次召開黨員和村民代表大會,最后商定:從2006年開始遷移農戶到交通方便的龍河路西邊建設新社區。(二)過程：普遍參與和全過程談判1.“反滲透”的型胡樓村民先期建設了“兩層樓房+一個小院”的戶型。后來根據生產生活實際需求,又自主建設了“1+2新農居”的新戶型,農戶對“1+2新農居”十分認可和歡迎。2.村民議事購地建設新社區肯定要占用土地,胡樓村民并沒有出錢購地,因為占用的土地都是本集體村民的,村民商議,可以把建新用地與將來復墾的舊村土地進行調節置換。3.先拆后建,省銀胡樓村民自2009年1月1日起,必須先拆舊房、后建新房。不但避免了“建新難拆舊”的難題;而且,先拆后建,舊料還可重復利用,能夠節省一大筆資金。農民新居的建設,“1+2新農居”一棟樓的16家農戶聯合把新房的建造工作清包給本村的施工隊,農民是甲方,施工隊按照農民的意愿進行施工。4.管賬購料5.建房款的使用是農戶最為敏感、最為關心的事情。如何理財,把錢花在刀刃上?農民充分發揮智慧。選人:一棟樓的16戶充分協商討論,選出其中兩名代表,一名負責購料,一名負責收料和看料。兩名代表也有勞動報酬,16戶給他們按日記工,支付工錢,每人25元/日(2011年增加到30元/日)。管賬:每戶預先拿出4萬元交到村里群眾最信得過的兩位老黨員手里,一位管賬,另一位管錢。兩位老黨員被聘請坐鎮村委會,常年為鄉親們服務,發揮余熱,由村委會支付每人每天13.3元的辛苦費。購料者從兩位老黨員處簽字支取購料款,購料票據一式三聯,管賬、管錢、購料者各執一聯。工程結束后,每棟樓的建筑費用清單和各戶結賬清單,一式17份(其中1份村委會存檔備案),發放到16家農戶手中,各家各戶清清楚楚,心如明鏡。管物:農戶商定,所用的鋼筋、水泥等建材一律購買正規廠家、相應型號的合格品。購料者貨比三家,挑質量過關、價格合理的建材購買。由于批量購料,使得房料價格較低,減少了交易和運輸成本。2010年,胡樓村農民自建的160平方米的“1+2新農居”,每戶只占0.16畝宅基地,總造價5萬多元(由于物價上升,2011年造價為6萬余元)。“1+2新農居”在胡樓村收到了造價低、質量高的效果。5.組建農民綠化隊伍農民入住新社區后,由村兩委提議,村民代表商議、決議,籌建了由農民自己組成的綠化管養、衛生保潔、文明宣教(村文藝隊)、民事調解(和事佬協會)、治安聯防五支隊伍。二、“1+5管理法”程序上述胡樓村新社區建設過程中的幾件主要事務,幾乎都包含村支部領導下提議、商議、決議、執行、監督的環節,下面作簡要分析和歸納,用以體現村級事務“1+5管理法”的程序。(一)審議是協商民主的敲門磚胡樓村在群眾和村支部的一次次提議中,推進著新社區的建設。在此過程中,提議的主體有群眾,有群眾代表,有村支部,還有鎮政府和縣業務部門等。誰的提議有道理,誰的提議有利于大家伙,那么此提議就可以擺上桌面供大家討論,然后采納和實施。提議是協商民主的敲門磚,是開端,是基礎。“提議”環節給了所有人最基礎的發言的平臺,也是集體決策最基礎的思想來源和最基礎的環節。(二)磨刀不誤伐柴工事關百姓切身利益的大事,商議是重要前提條件。盡管商量過程中費盡周折、嘁嘁喳喳亂如麻,甚至出現吹胡子瞪眼欲打架的情形,表面上是很亂,但正是通過“亂”的過程,越是爭吵越是明白,越辯論理越清,終究能夠“亂”出“理”來,終究能夠理出個思路來。從表像上看,群眾商議的過程很麻煩,好像耽誤時間,而實際上,磨刀不誤砍柴工,以后的村務進展會更順利。所以商議是協商民主的必經過程和必然內容。(三)以民主決議為之,是推進基層組織建設的關鍵。我國“決議”是五個環節的關鍵。提議和商議是過程性的,最終是要決策,要有結果,如果沒有決策,提議和商議都是白搭,當然也無執行。只有通過民主決議,才能科學制定政策、合理解決爭端。決議一旦形成,任何人都不能隨意更改,必須堅決貫徹執行。(四)設的過程所順當多有了提議、商議、決議,胡樓村建設的過程就順當多了。“執行”環節是水到渠成的決策實施過程,是協商民主的具體化,也是協商民主的歸宿。(五)村民對社區的監督在提議、商議、決議、執行的全過程中,胡樓村民、村民代表的眼睛都是雪亮的,即“監督”在一切環節中進行,是全程的、全方位的,既有村民、村民代表對黨員、干部的監督,也有村民對建樓代表的監督,還有村民對于施工隊建設質量的監督,等等。監督是“1+5管理法”推行的保障,是協商民主的得力措施。因此,協商民主的透明環境促進了胡樓村干部對權力的敬畏和自律,讓村干部習慣在監督的環境中工作,進而真正服務于廣大農戶。(六)基層黨組織核心作用的充分發揮俗話說,“家有千口,主事一人”,五個環節的實施都始終有一個主心骨,這就是村級黨組織的領導。村級事務“1+5管理法”運行的每一個環節,都在黨的方針指引下進行,胡樓村支部始終起核心性的領導作用,黨員起先鋒模范作用。所以“1+5管理法”的“1”是核心、是重點,如果村級黨組織不作為,是不可能有提議、商議、決議、執行、監督五個環節的;如果“1”作為了,“5”自然而然就有了。三、農村事務“1.5管理方法”的普及、作用和影響(一)推行“1+5管理法”,提升基層黨組織典型的做法需要總結提煉,需要程序化、制度化,才能便于推廣。沛縣縣委縣政府高度重視,抓住胡樓這個典型,政策研究部門、組織部門、民政部門等多家聯合,對胡樓實踐進行剖析,歸納總結出了協商民主管理村級事務的程序——“1+5管理法”。從群眾中來,到群眾中去。沛縣縣委縣政府把民政局作為業務指導部門,把來源于群眾的程序化、規范化的民主制度運用到更廣泛的農村,要求各鎮村因地制宜運用到實踐中。具體推廣措施為:1.形成規章,建立機制。沛縣出臺了村級事務“1+5管理法”《工作意見》和《實施細則》,把村級事務“1+5管理法”的運用納入對鎮、村年度目標考核的范圍。2.部署動員,組織實施。沛縣召開了推行村級事務“1+5管理法”部署動員會,對各鎮組織委員、民政助理及試點村支部書記和村主任進行培訓,每鎮至少確定一個行政村進行試點,并逐步推行,以便培樹典型,示范帶動。3.加強督導,穩步推進。一是在“法治沛縣建設”活動中對各鎮落實情況進行督查;二是組織部門在調研村黨兩委換屆選舉時進行調度;三是民政部門對貫徹落實情況進行指導檢查,常態化督導,推進“1+5管理法”的開展。4.結合創建,引向深入。在省、市級“民主法治示范村”創建中,把推行村級事務“1+5管理法”作為重要申報條件之一,以進一步提高村級事務“1+5管理法”覆蓋的深度和廣度。5.七簿一冊,規范臺賬。運用“七薄一冊”規范臺賬資料,對議事決策的事項全過程認真登記,做到文字記載規范,檔案資料齊全。(二)“1+5”管理模式在縣級事務管理中的作用沛縣推行“1+5管理法”以來,各村根據自身情況,因地制宜運用于村務管理中,涌現出了一個個民主管理生動的例子,例如,楊屯鎮西姚橋村通過協商民主銷售煤矸石、管理集體資產,河口鎮孟莊村通過協商民主大力整治村莊環境、舊貌換新顏,鹿樓鎮蔡集村通過協商民主實施土地集零歸整,河口鎮張李莊村通過協商民主創新了“村統建統調、戶分包”的土地流轉辦法,張莊鎮潘莊通過協商民主創新發展了江蘇省第一家真正意義上的土地股份合作社,胡寨鎮草廟村和沛城鎮的任莊村通過協商民主建設了新社區、長茄生產基地、大棚葡萄基地,張寨鎮陳油坊村和張莊鎮的姚樓村通過協商民主改造民居、村容村貌各具特色,等等。歸納起來,“1+5管理法”在沛縣村級事務管理中發揮了重要作用,取得了一系列成效。1.大大增強了農村基層黨組織的執政能力。實施“1+5”程序管理的村干部紛紛反映,很多村務放手讓群眾去做,村干部工作起來更順利、更省力,多難的事情只要通過群眾出點子、想辦法,就變得相對容易,甚至迎刃而解。2.推進了基層民主建設,促進了農村社會各方面的和諧發展。農戶與村兩委和諧共融。實施“1+5”管理程序的村兩委堅持:農戶能夠自己做的自己做,能夠聯合做的聯合做,村兩委從不包辦,而是放手引導農戶民主理財、自我管理,創造了一系列新農村建設的成績。村干部給予了農民自主,讓一切事務在公開透明環境中運行,實施了村務管理過程中的群眾有效監督,消除了干群之間的猜疑抵觸情緒,建立了彼此互信的基礎。農戶與農戶和諧共融。農戶在自我聯合、自我管理和民主理財的過程中,不斷商量各種事情,加強了交流和溝通;這種緊密的合作和互幫互助,很大程度上消除了過去鄰里之間的諸多矛盾和隔閡,大大培養了農戶的團結意識和合作精神,使村集體變成了名副其實的“村集體”。3.增強了農村社會信任度,成為構建農村社會信任的重要路徑。“1+5”程序下村級事務的管理為村民合作共事、高度信任提供了一個相互交流、了解、合作的載體和平臺:為了共同的事務和利益,村民之間融為一體,找到共同的語言、增進了友誼、提高了合作能力,民主成了生活的一部分。4.“1+5”程序體現的協商民主成為創新社會管理、化解社會矛盾、維護社會穩定的妙方。村級事務“1+5管理法”,是從最基層的源頭做起,通過群眾積極主動參與村務的“管”,達到社會的條理和順。它充分發揮協商功能,基層群眾有了利益訴求和表達的渠道,諸多矛盾冰消雪融。四、農村事務“1.5管理”的理論思考(一)推進基層協商民主需要有制度程序保障村級事務“1+5管理法”是實現“協商民主”目標的有效途徑,也是“協商民主”的具體體現。協商民主的有力推進需要以制度性的程序設計來保證。村級事務“1+5管理法”是有力推進“協商民主”的制度性程序設計,也可說是程序化、規范化的一種民主制度。即,它既是一種制度,又是一種實際工作方法,體現了鮮明的機制創新特點。(二)明確黨支部對支部的領導核心作用村級事務“1+5管理法”的1個核心和5個環節之間,是一個相互聯系、相互協調、相互促進、相輔相成的有機整體,不能“顧此失彼”,也不能“單兵突進”。其中,村級黨組織的領導是核心,提議是基礎,商議是重要前提條件,決議是關鍵,執行是歸宿,監督是保障。這里需要特別強調的是,對于村支部的領導核心作用,應當明確村支部的領導主要是政治上的、方向性的領導,而非代替村委會直接辦理村民自我管理的各項事務。凡是村民自己能夠管理好、處理好的事務,村支部要盡可能讓村民自己去做,依據法律法規以及村規民約自主管理。村支部要把主要的精力放在把握村里發展方向、協調村級各階層相互關系上,放在做好黨組織的自身建設上。要保持以村級黨組織的領導作為核心的村級事務“1+5管理法”的生命力,絕不能以偏離村民自治的根本方向為代價。(三)推動村級事務“1+5管理法”的動力:村民的重大利益從沛縣多個村莊實施“1+5管理法”的實踐來看,三個方面的“自覺”是推進村級事務“1+5管理法”的動力:村民對村內重大利益的關切是推行“1+5管理法”的根本動力;上級黨委政府主持公平正義是推行“1+5管理法”的外在導向;村兩委順應來自上下的共同要求是推行“1+5管理法”的必然選擇。(四)村民協商中的行動體現了當1.最顯著的特點是協商。村干部與村民代表協商,村干部與村民協商,村民代表與村民協商,村民與村民協商,大大小小的事情在協商中達成共識,形成決議,進而執行。即使在執行的過程中,也是在協商中執行、執行中協商。協商作為廣大村民為重大村務決策出謀獻策的重要方式,是參與村集體事務管理的重要途徑,是監督村支部和村委會依法施政的重要渠道。它不但實行于決策之前,而且存在于決策執行過程之中,可以隨時發揮參謀、警示和糾錯功能。2.立竿見影,成效明顯。村里不論多難的事情,只要老百姓共同參與、齊心協力,充分運用村級事務“1+5管理法”,辦法總比困難多,總是能夠找出切實可行的辦法來。(五)樹立和踐行社會主義核心價值觀,發揮群眾主體作用。在鄉村自治單從“1+5管理法”的程序來看,與全國其他地區類似的總結相比,好像是老生常談。但是,從全國來