論依法行政原則依法行政原則是法治國家、法治政府的基本規(guī)定。其基本含意是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為,受法之拘束。法治(Ruleoflaw)規(guī)定政府在法律范圍內(nèi)活動,依法辦事;政府和政府工作人員假如違反法律,超越法律活動,即要承擔(dān)法律責(zé)任。法治的實(shí)質(zhì)是人民高于政府,政府服從人民。德國行政法學(xué)者認(rèn)為依法行政原則包括三項(xiàng)內(nèi)容:(1)法律創(chuàng)制。指法律對行政權(quán)的運(yùn)作、產(chǎn)生絕對有效的拘束力,行政權(quán)不可逾越法律而行為;(2)法律優(yōu)越。指法律位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令,一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令皆不得與法律相抵觸;(3)法律保留。指憲法有關(guān)人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng),必須由立法機(jī)關(guān)透過法律規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)行任何行政行為皆必須有法律授權(quán),否則,其合法性將受到質(zhì)疑。日本學(xué)者認(rèn)為,依法行政在詳細(xì)制度形式上體現(xiàn)為三項(xiàng)規(guī)定:(1)建立議院內(nèi)閣制、議會制的民主主義,通過國會對行政進(jìn)行政治限制;(2)在這一前提下,行政立法、行政處分和行政程序中,存在著立法優(yōu)先的規(guī)定或者立法的統(tǒng)制問題;(3)通過法院對行政進(jìn)行司法方面的事后救濟(jì),而不限于行政監(jiān)察之類的行政內(nèi)部監(jiān)督。在我國,依法行政原則重要包括下述規(guī)定:第一,依法行政的“法”,包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。憲法的效力最高,法律的效力高于法規(guī),法規(guī)的效力高于規(guī)章。在下位階法的原則、內(nèi)容與上位階法發(fā)生沖突時(shí),執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)合用上位階法而不應(yīng)合用與上位階法相抵觸的下位階法。依法行政首先規(guī)定依憲法、法律行政,法規(guī)和規(guī)章只有符合憲法、法律的規(guī)定期,才能作為行政行為的根據(jù)。第二,依法行政規(guī)定政府依法的明文規(guī)定行政。除此之外依法行政還規(guī)定政府依法的原理、原則行政。這是由于:其一,法律的詳細(xì)規(guī)定是有限的,而法律調(diào)整的社會關(guān)系和社會事務(wù)是無限的。其二,法律規(guī)定是受法的原理、原則支配的,法的原理、原則不僅指導(dǎo)立法,并且也指導(dǎo)法律的執(zhí)行和法律爭議的裁決。假如行政只拘泥于法的文字,拘泥于法的詳細(xì)規(guī)定,機(jī)械依法,其行為就也許背離法的目的,產(chǎn)生負(fù)面的社會效果。其三,法律規(guī)定合用于社會事實(shí)是需要解釋的。政府假如可以脫離法的原理、原則而隨心所欲地解釋法律,其就不再是法治政府而是專制政府了。第三,依法行政規(guī)定政府依法律規(guī)定行政,而依法律規(guī)定行政又首先規(guī)定依行政管理法的規(guī)定行政。政府不嚴(yán)格按照行政管理法規(guī)定的范圍、條件、原則和程度辦事,自然談不上依法行政。不過,依法行政不僅僅規(guī)定政府依行政管理法的規(guī)定行政。依法行政還規(guī)定政府依行政組織法和行政程序法的規(guī)定行政。行政組織法規(guī)定政府的職責(zé)、職權(quán)。政府違反行政組織法的規(guī)定就會越位(即政府內(nèi)部越權(quán))、錯位(即政府外部越權(quán))、缺位(即政府不作為)。行政程序法規(guī)定政府行為的方式、過程、環(huán)節(jié),政府違反行政組織法的規(guī)定就會導(dǎo)致專斷和濫用權(quán)力。可見,依法行政既規(guī)定政府依法定行為規(guī)則行政,還規(guī)定依法定職權(quán)和依法定程序行政。第四,依法行政規(guī)定政府對行政相對人依法實(shí)行管理。由于“行政”的基本涵義就是管理,沒有依法管理自然談不上依法行政。不過,依法行政不僅僅規(guī)定政府對行政相對人依法管理。依法行政還規(guī)定政府自身遵法,規(guī)定政府依法提供服務(wù)和依法接受監(jiān)督。政府遵法是法治政府的基本規(guī)定,由于法治首先是依法治官,依法規(guī)范政府和政府公職人員的行為,而不是首先,更不是僅僅依法治民,只規(guī)范行政相對人的行為。至于政府依法提供服務(wù)和依法接受監(jiān)督,乃是政府依法行政的題中應(yīng)有之義,由于行政意味著管理,而管理在法治社會則意味著服務(wù);依法行政意味著依人民的意志和利益執(zhí)行公務(wù),而依人民的意志和利益執(zhí)行公務(wù)則意味著接受人民通過多種方式和途徑實(shí)行的監(jiān)督。政府脫離人民的監(jiān)督,其權(quán)力就必然被濫用,人民的意志就必然被蹂躪,人民的利益就必然被侵犯。不過客觀地講，我國現(xiàn)階段的依法行政實(shí)踐面臨著諸多阻卻原因，突出地體現(xiàn)為：“特權(quán)”意識、依長官意志行政的觀念比較深厚，老式的人情思維仍然支配著行政過程，“人治”味道比較濃厚。在我國行政系統(tǒng)中最為普遍、最為明顯的變態(tài)行政倫理準(zhǔn)則有下列方面。第一，行政權(quán)力封閉價(jià)值準(zhǔn)則。一種行政機(jī)構(gòu)、一種行政機(jī)關(guān)工作人員行政權(quán)力行使的水平怎樣，常以行政系統(tǒng)內(nèi)部的多種微妙關(guān)系為評判根據(jù)，而脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、脫離社會事態(tài)。此種評價(jià)準(zhǔn)則雖然是主觀意識范圍之內(nèi)的，但對行政系統(tǒng)對法律的認(rèn)同有極大的阻滯作用。第二，行政權(quán)力權(quán)變價(jià)值準(zhǔn)則。行政機(jī)構(gòu)體系中對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)，對人負(fù)責(zé)不對事負(fù)責(zé)，對政策負(fù)責(zé)不對法負(fù)責(zé)等不良行政風(fēng)氣就是此種倫理變態(tài)的直接產(chǎn)物，它嚴(yán)重地制約著依法行政的實(shí)現(xiàn)。第三，行政權(quán)力超強(qiáng)價(jià)值準(zhǔn)則。在行政權(quán)力行使中，人們常以超強(qiáng)的倫理價(jià)值準(zhǔn)則評價(jià)行政權(quán)的行使，如某些行政機(jī)關(guān)或行政公職人員若能在職權(quán)行使中突出自己的管理權(quán)威、突出自己至高無上的地位、突出自己管理手腕的剛性化便會被認(rèn)為是有效的行政權(quán)行使者。該種價(jià)值準(zhǔn)則與依法行政的價(jià)值準(zhǔn)則顯然不也許是一致的，它或強(qiáng)或弱的阻礙了依法行政的實(shí)現(xiàn)。第四，行政權(quán)力利益價(jià)值準(zhǔn)則。在行政系統(tǒng)中，對于行政機(jī)構(gòu)和公職人員行為的評價(jià)常以與否為本部門、本區(qū)域、本單位的行政管理爭得利益為原則。在地方保護(hù)中、部門保護(hù)中、行業(yè)保護(hù)中作用突出的行政機(jī)關(guān)或公職人員便可得到較高的行政評價(jià)。此種變態(tài)對依法行政的阻滯集中反應(yīng)在否認(rèn)行政法制統(tǒng)一的基本準(zhǔn)則。以上這些阻卻原因和準(zhǔn)則顯然是與依法行政的基本內(nèi)涵相悖的。因此必須尋找依法行政主體障礙克服的對策。就目前的狀況來講，依法行政主體障礙的克服的對策重要有如下兩個(gè)方面。第一，障礙的克服與行政主體的價(jià)值選擇。糾正行政系統(tǒng)意識變態(tài)和行為變態(tài)的目的就是使行政系統(tǒng)的價(jià)值有所回歸。依法行政主體障礙克服的對策，必須首先確定行政系統(tǒng)的價(jià)值準(zhǔn)則，行政系統(tǒng)的這些價(jià)值準(zhǔn)則重要有下列兩個(gè)范圍。１．有關(guān)行政系統(tǒng)獨(dú)立人格確實(shí)定問題。依我國憲法規(guī)定，國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)。憲法有關(guān)國家權(quán)力的分類和行使中的分工，是對議行合一政治制度的詳細(xì)發(fā)展，它確認(rèn)了立法權(quán)和其他權(quán)力對立法權(quán)的附屬地位，并認(rèn)同了其他多種權(quán)力的獨(dú)立價(jià)值。作為行政權(quán)的獨(dú)立人格講，一是行政權(quán)具有獨(dú)立的質(zhì)的規(guī)定性，是一種區(qū)別于他種權(quán)力的國家權(quán)力，對其不能作任何變通解釋。二是行政權(quán)除附屬立法權(quán)外，對任何權(quán)力都不具有附屬性。三是行政權(quán)自身是強(qiáng)而有力的，不受任何組織、個(gè)人、機(jī)關(guān)的干涉，就像人民法院的審判權(quán)不受外界原因干涉同樣。四是任何其他國家權(quán)力都不得以若明若暗的形式滲透行政權(quán)內(nèi)部，使行政權(quán)具有此種權(quán)力的屬性。２．有關(guān)行政系統(tǒng)硬件與軟件的規(guī)則確定。行政系統(tǒng)的構(gòu)成原因可以分為硬件和軟件兩個(gè)方面。硬件就是指行政機(jī)構(gòu)體系的板塊方面，包括行政機(jī)構(gòu)大系統(tǒng)的層級構(gòu)成。軟件指在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的聯(lián)絡(luò)人們的意識規(guī)則或行政倫理準(zhǔn)則。法律規(guī)則屬于行政系統(tǒng)中的硬件，它是被國家強(qiáng)力承認(rèn)并保證明施的。法律規(guī)則是公開的、有形的，而連結(jié)人們的倫理準(zhǔn)則則是隱含的、無形的。對于行政系統(tǒng)中硬件與軟件都可以確定某些規(guī)則，通過這些規(guī)則賦予其某些屬性。在我國行政機(jī)構(gòu)體系中，在硬件與軟件的規(guī)則選擇上出現(xiàn)了錯位，把本該屬于軟件的規(guī)則運(yùn)用于硬件，把本該屬于硬件中的東西運(yùn)用于軟件。導(dǎo)致硬件不硬，軟件不軟的變態(tài)現(xiàn)象。我國行政系統(tǒng)一直是一種封閉系統(tǒng)，它既不輕易丟棄自身已經(jīng)形成的倫理準(zhǔn)則，更不輕易接納、吸取社會上先進(jìn)的倫理準(zhǔn)則。硬件不硬所導(dǎo)致的成果是機(jī)構(gòu)人浮于事和臃腫。軟件不軟所導(dǎo)致的成果是行政系統(tǒng)與管理事態(tài)和社會的分離。基于此，要克服依法行政主體障礙，必須重新確定行政機(jī)構(gòu)體系中硬件與軟件的規(guī)則。即應(yīng)使行政機(jī)構(gòu)體系板塊處在一定狀態(tài)的封閉之下，至少進(jìn)口不能不小于出口；使行政機(jī)構(gòu)體系中的倫理準(zhǔn)則能常常性地和社會上進(jìn)步的倫理準(zhǔn)則發(fā)生互換關(guān)系。第二，依法行政主體障礙克服的法制手段。對依法行政主體障礙克服的，首先要立足于法律角度，由于法律制度之內(nèi)的東西比法外