東亞金融危機(jī)與政府干預(yù)

自1960年以來，以日本、韓國和臺灣為代表的東亞國家和地區(qū)為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性和快速增長而取得的成就引起了國際社會的高度關(guān)注。世界銀行（generalsportsadministration）稱之為“東亞奇跡”。盡管人們對于導(dǎo)致這一經(jīng)濟(jì)奇跡的原因有著種種不同的甚至是對立的解釋,但大家普遍注意到:在絕大部分東亞國家和地區(qū),以積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)為特征的“發(fā)展型政府”及其推行的產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間有著很強(qiáng)的相關(guān)性。亞洲金融危機(jī)使得產(chǎn)業(yè)政策的后遺癥充分暴露了出來,人們越來越深刻的認(rèn)識到:對于后發(fā)工業(yè)化國家來說,盡管以政府干預(yù)為特征的產(chǎn)業(yè)政策在特定時(shí)期和特定條件下能夠推動(dòng)“蛙跳”式的經(jīng)濟(jì)增長,但隨著市場發(fā)育的不斷完善,市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到越來越充分的發(fā)揮,政府以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)成長、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)國際競爭力為目的的政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)逐漸淡出歷史的舞臺,取而代之的是以促進(jìn)和維護(hù)市場競爭為目的競爭政策。一、競爭政策的概念盡管作為經(jīng)濟(jì)政策體系重要組成部分的產(chǎn)業(yè)政策曾經(jīng)被很多國家特別是發(fā)展中國家的政府所認(rèn)可和實(shí)施,但產(chǎn)業(yè)政策并沒有一個(gè)公認(rèn)的明確定義。事實(shí)上,對產(chǎn)業(yè)政策的不同界定會導(dǎo)致對產(chǎn)業(yè)政策的不同評價(jià)。產(chǎn)業(yè)政策可以區(qū)分為“功能性產(chǎn)業(yè)政策”和“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”(Lall,1994)。西方發(fā)達(dá)國家在討論產(chǎn)業(yè)政策時(shí),通常指的是政府通過提供人力資源培訓(xùn)和R&D補(bǔ)貼來提高產(chǎn)業(yè)部門國際競爭力的政策,即“功能性產(chǎn)業(yè)政策”。功能性產(chǎn)業(yè)政策建立在“市場失敗”的理論基礎(chǔ)上,其政策功能是對市場機(jī)制的缺陷起彌補(bǔ)作用。這種類型的產(chǎn)業(yè)政策通常沒有特定的產(chǎn)業(yè)指向。很多歐美國家通常采用這種類型的產(chǎn)業(yè)政策,它在整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策體系中不占主要地位。狹義的產(chǎn)業(yè)政策也就是日本式的產(chǎn)業(yè)政策,其政策功能是主動(dòng)扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè),縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)過程,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)。由于它有著特定的產(chǎn)業(yè)指向,因此也被稱為“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”或“部門性的產(chǎn)業(yè)政策”。與功能性產(chǎn)業(yè)政策注重市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用有所不同,選擇性產(chǎn)業(yè)政策更加強(qiáng)調(diào)政府在資源配置中的作用。本文將要討論的產(chǎn)業(yè)政策就是這種選擇性的產(chǎn)業(yè)政策,即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某些階段,政府為了實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)而針對特定產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)實(shí)施的扶持和管制等干預(yù)政策的總和,其目的是推動(dòng)這些產(chǎn)業(yè)及企業(yè)迅速形成能夠參與國際市場競爭的核心競爭力,進(jìn)而推動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級并帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求,也是市場機(jī)制發(fā)揮作用的核心過程。市場競爭有助于激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新、提高企業(yè)效率、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并最終改善消費(fèi)者福利。因此,以約束各種不正當(dāng)競爭行為、限制易于導(dǎo)致壟斷的市場結(jié)構(gòu)、促進(jìn)和維護(hù)競爭為目的的競爭政策被視為市場經(jīng)濟(jì)的基本制度。競爭政策是政府使用的一系列決定市場運(yùn)作的“競爭條件”的方法和工具(Hoekman&Holmes,1999),是政府所制定和執(zhí)行的有關(guān)企業(yè)行使市場權(quán)力與運(yùn)用支配地位的一套規(guī)則與紀(jì)律。競爭政策的基本理念是:盡可能的實(shí)現(xiàn)市場的配置效率、生產(chǎn)效率和動(dòng)態(tài)效率。競爭政策的目標(biāo)通常包括:創(chuàng)造有利于技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新的競爭環(huán)境;向國內(nèi)外的競爭者開放市場準(zhǔn)入;確保資源的有效配置;阻止少數(shù)大企業(yè)濫用市場主導(dǎo)力量、限制價(jià)格等行為;利用反托拉斯法拆散壟斷企業(yè),除非有足夠充分的經(jīng)濟(jì)上的理由證明壟斷比競爭性企業(yè)更有利于資源配置;限制企業(yè)濫用市場主導(dǎo)地位并締結(jié)提高價(jià)格和減少消費(fèi)者選擇余地的契約,以保護(hù)消費(fèi)者的利益。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系,即使在西方學(xué)者之間也存在不同意見。一些學(xué)者將競爭政策理解為產(chǎn)業(yè)政策的一部分,認(rèn)為它是“一種產(chǎn)業(yè)政策武器”。但有更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家認(rèn)為競爭政策和競爭法是市場經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)憲法(曼弗里德·諾伊曼,2003),世界銀行也認(rèn)為競爭政策是一國投資環(huán)境的重要組成部分,是一個(gè)國家中對于生產(chǎn)率和社會福利具有重大影響的微觀基礎(chǔ)的基本支柱(世界銀行,2003)。如果我們對產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵不加分析,確實(shí)難以判斷產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策重合的領(lǐng)域及其區(qū)別所在。產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策從表面上看存在著一些類似之處,比如從性質(zhì)上看,產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策都是政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策手段;從目的上看,二者都是為了提高企業(yè)的市場競爭力,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展;從功能上看都能夠在某些方面彌補(bǔ)市場失靈的缺陷。因此,國內(nèi)的一些學(xué)者通常也將競爭政策作為一種特殊的產(chǎn)業(yè)組織政策(江小涓,1996),甚至認(rèn)為競爭政策應(yīng)當(dāng)服從于產(chǎn)業(yè)政策。但如果我們將產(chǎn)業(yè)政策區(qū)分為“功能性產(chǎn)業(yè)政策”和“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”,就會發(fā)現(xiàn)包括中國在內(nèi)的東亞國家和地區(qū)廣泛推行過的“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”和競爭政策之間其實(shí)存在著根本性的區(qū)別。1.產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策體現(xiàn)了兩種不同的資源配置機(jī)制。產(chǎn)業(yè)政策能夠得以實(shí)施并發(fā)揮預(yù)期作用的前提條件是政府能夠?qū)Y源配置產(chǎn)生重大的影響。后發(fā)工業(yè)化國家的政府為了實(shí)現(xiàn)趕超型戰(zhàn)略,往往借助于產(chǎn)業(yè)政策工具,通過對發(fā)達(dá)國家工業(yè)化歷程的觀察和模仿,人為推動(dòng)工業(yè)化過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷。在快速工業(yè)化階段中,從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇到重點(diǎn)企業(yè)的識別不是通過市場競爭實(shí)現(xiàn)的自然選擇過程,而是政府根據(jù)其認(rèn)知水平作出的人為選擇,政府通過對資源配置進(jìn)行直接干預(yù)的方式來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)。競爭政策則通過營造一個(gè)公平、有序的市場環(huán)境和競爭秩序,使市場的參與者通過市場競爭實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,產(chǎn)業(yè)成長和企業(yè)競爭力的提高是通過市場競爭和價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的,資源配置的核心力量是市場機(jī)制這只看不見的手,政府并不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,其作用是制定市場競爭的規(guī)則,并依據(jù)法律法規(guī)對市場競爭中的不正當(dāng)競爭行為和濫用市場勢力的行為以及可能有礙經(jīng)濟(jì)效率的市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制。可見,盡管產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策可以同時(shí)并存于同一種經(jīng)濟(jì)體制之中,但只有在兩種完全不同的資源配置機(jī)制下才能充分發(fā)揮各自的職能,將二者等量齊觀顯然是不妥的。2.產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的政策目標(biāo)、實(shí)施手段往往存在著明顯的對立和沖突。扶持產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“國家隊(duì)”是產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo),政府通過財(cái)政、金融、稅收、外匯等手段對選定的“優(yōu)勝企業(yè)”進(jìn)行大力扶持,以圖在盡可能短的時(shí)間內(nèi)培育出具有國際競爭力的企業(yè)。實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)是企業(yè)降低生產(chǎn)成本從而增強(qiáng)競爭力的重要手段,產(chǎn)業(yè)政策往往鼓勵(lì)“優(yōu)勝企業(yè)”通過增加固定資產(chǎn)投資和收購兼并方式迅速擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,提高市場占有率。而競爭政策則對企業(yè)市場份額的不斷擴(kuò)大和行業(yè)集中度的提高持警惕的態(tài)度,對企業(yè)之間的水平和垂直合并更是十分審慎。產(chǎn)業(yè)政策雖然也不排斥競爭,但更強(qiáng)調(diào)企業(yè)間既競爭又合作的關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)政策的制定者看來,如果對市場準(zhǔn)入不加限制,任何一個(gè)高利潤的產(chǎn)業(yè)都會吸引大量的私人投資,從而導(dǎo)致重復(fù)投資、慘烈的價(jià)格戰(zhàn)和生產(chǎn)能力過剩。因此設(shè)定行政性的進(jìn)入壁壘,試圖保護(hù)在位“優(yōu)勝企業(yè)”的利益,并避免投資浪費(fèi)。作為市場競爭的替代品,政府組織在位企業(yè)之間的競賽,引導(dǎo)他們實(shí)現(xiàn)政府制定的出口業(yè)績、技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)規(guī)模等一系列績效指標(biāo),但政府始終認(rèn)為過度競爭的后果比競爭不足要嚴(yán)重得多,因此企業(yè)間的競賽只能是在政府管制之下的有節(jié)制的競賽。比如,為了避免過度競爭,韓國汽車企業(yè)的市場份額由政府確定,日本政府則鼓勵(lì)建立某些類型的卡特爾。與此相反,競爭政策鼓勵(lì)企業(yè)間的激烈競爭,以市場分享和固定價(jià)格為目的的企業(yè)間協(xié)議會損害消費(fèi)者福利,將遭到競爭政策的嚴(yán)厲禁止。3.產(chǎn)業(yè)政策有著明確的產(chǎn)業(yè)指向,而競爭政策沒有明確的產(chǎn)業(yè)指向。產(chǎn)業(yè)政策并不是扶持經(jīng)濟(jì)中的所有行業(yè),在資源總量給定的條件下,某些受到產(chǎn)業(yè)政策扶持的行業(yè)和企業(yè)獲得的增加的資源,一定是某些不受扶持的行業(yè)和企業(yè)減少的資源,因此產(chǎn)業(yè)政策是非中性的,從靜態(tài)效率上看是非帕累托改進(jìn)的。產(chǎn)業(yè)政策是生產(chǎn)者導(dǎo)向,以支持生產(chǎn)企業(yè)的成長為出發(fā)點(diǎn),很少考慮消費(fèi)者利益。競爭政策作用的對象是所有的可競爭性行業(yè)及其中的企業(yè),除了某些成本函數(shù)具有次可加性特征的產(chǎn)業(yè)得以享受到競爭法的適用除外,其他任何行業(yè)和企業(yè)違反競爭法的行為都不得豁免。競爭政策以消費(fèi)者利益為導(dǎo)向,它保護(hù)競爭行為,但不保護(hù)競爭者。由于選擇性產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策存在上述的重要差別,特別是它們發(fā)揮各自功能的市場環(huán)境是完全不同的,因此二者即使可以同時(shí)在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中形式上共存,也很難同時(shí)充分發(fā)揮各自的作用。上世紀(jì)90年代以來,東亞金融危機(jī)的爆發(fā)凸顯了產(chǎn)業(yè)政策的式微并昭示了競爭政策的重要性。二、競爭政策是經(jīng)濟(jì)增長的重要組成部分如果說歐美發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家視競爭政策為市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)部門有序競爭的基本制度保證,那么在二戰(zhàn)后很長一段時(shí)間里,東亞國家和地區(qū)更重視通過產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)成長和國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。日本可以說是選擇性產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)祥地,韓國和中國臺灣先后仿效日本,通過政府推行的產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)趕超的奇跡。東亞國家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,面對本國資源稟賦的初始狀態(tài),制定了由政府推動(dòng)的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略,并通過貫徹實(shí)施建立在這一戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上的產(chǎn)業(yè)政策,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段漸次挑選具有較大市場容量和強(qiáng)大關(guān)聯(lián)效應(yīng)的若干主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)通過政府組織的企業(yè)間競賽并從中挑選“優(yōu)勝者”,對“優(yōu)勝者”給予各種政策扶持,從而推動(dòng)了支柱產(chǎn)業(yè)的成長和骨干企業(yè)的發(fā)展,并以此為突破口帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。不可否認(rèn)的是:東亞國家和地區(qū)在資源匱乏、技術(shù)落后、國內(nèi)儲蓄不足、產(chǎn)業(yè)部門殘缺不全、國內(nèi)市場容量有限的不利情況下,通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的確促進(jìn)了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動(dòng)密集型到資本和技術(shù)密集型再到高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的不斷升級,通過資本積累和產(chǎn)業(yè)間相對技術(shù)效率的改善而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長最終改變了國家和地區(qū)的比較優(yōu)勢。但長期實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策也給東亞國家和地區(qū)帶來了嚴(yán)重的后遺癥:“那些孕育了大型工業(yè)財(cái)團(tuán)的直接信貸和稅收優(yōu)惠形成了后來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),即這些財(cái)團(tuán)直接或者間接地使大量資產(chǎn)集中在極少數(shù)富裕而具有政治影響力的家族手中”,“在一個(gè)寡頭市場環(huán)境中,政府造成的銀行之間相互隱性擔(dān)保,引導(dǎo)著銀行的貸款投向并鼓勵(lì)企業(yè)從事風(fēng)險(xiǎn)高的投資項(xiàng)目”,“產(chǎn)業(yè)政策是將直接信貸導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)中缺乏效率的部分,妨礙了金融部門的成熟,造成了不良資產(chǎn)的累計(jì)”。一旦國內(nèi)外市場環(huán)境突然出現(xiàn)較大的變化,這些經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性缺陷就暴露無遺,被持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長所長期掩蓋的結(jié)構(gòu)性矛盾最終集中爆發(fā),并在東亞國家和地區(qū)之間連續(xù)傳導(dǎo)直到演變成亞洲金融危機(jī)亞洲金融危機(jī)的成因曾經(jīng)是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的熱門話題,來自不同國家、不同經(jīng)濟(jì)學(xué)流派的學(xué)者們眾說紛紜,但世界銀行的兩位專家卻獨(dú)辟蹊徑,認(rèn)為缺乏有效的競爭政策是誘發(fā)危機(jī)的一個(gè)主要因素,要恢復(fù)亞洲經(jīng)濟(jì)體的競爭力需要具有連續(xù)性的競爭政策(R.shyamKhemaniandGeraldEMeverman.1998)。一個(gè)不難觀察到的事實(shí)是:在東亞國家和地區(qū),普遍不存在競爭法或者競爭法名存實(shí)亡,在韓國、中國香港、菲律賓、印度尼西亞和泰國這五個(gè)遭受金融危機(jī)影響最為嚴(yán)重的東亞國家和地區(qū)中,只有韓國和泰國有競爭法,但在此以前從未被嚴(yán)格執(zhí)行過。政府扶持的個(gè)別家族控制著龐大的商業(yè)帝國,企業(yè)內(nèi)部缺乏有效的法人治理結(jié)構(gòu),家族企業(yè)之間的相互持股使企業(yè)在公司控股權(quán)方面脫離了市場壓力,規(guī)模龐大的家族企業(yè)在政府和金融機(jī)構(gòu)的支持下開展大規(guī)模的重復(fù)的低效益投資,若干大型家族企業(yè)基本壟斷了國內(nèi)重要的產(chǎn)業(yè)部門,從而阻礙了市場機(jī)制功能的正常發(fā)揮,市場競爭狀況受到嚴(yán)重影響。因此,確立并積極有效地實(shí)行競爭政策對于東亞國家和地區(qū)有著重要的意義。在很長一段時(shí)期里,東亞國家和地區(qū)的政府通過選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并加以大力扶持,以促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)迅速成長繼而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。這種政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略以及為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略而推行的產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段可能會比較奏效,但隨著國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜,如果政府對下一個(gè)階段戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的判斷出現(xiàn)較大的失誤,挑選并扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的政策必然導(dǎo)致大量資源的浪費(fèi)并延緩相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。東亞國家的政府在推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí),還經(jīng)常采取扶持重點(diǎn)企業(yè)的辦法來培養(yǎng)能與跨國公司競爭的本國大型企業(yè)。在產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)者看來,企業(yè)具有國際競爭力的一個(gè)前提條件就是擁有巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì),但是僅僅依靠市場競爭過程、通過優(yōu)勝劣汰實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中的周期太長,因此有必要通過政府推行的合理化的產(chǎn)業(yè)組織政策抑制過度競爭,通過“扶優(yōu)扶強(qiáng)”推動(dòng)大企業(yè)的迅速成長。在這樣的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)思路之下,政府鼓勵(lì)或者默許的公共壟斷或者私人壟斷就成為一國境內(nèi)合法的經(jīng)濟(jì)存在。事實(shí)上,這種政府為了迅速提高產(chǎn)業(yè)競爭力而鼓勵(lì)的企業(yè)壟斷往往破壞了競爭機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的市場結(jié)構(gòu),如果沒有經(jīng)過國內(nèi)市場激烈競爭的嚴(yán)峻考驗(yàn),一國的企業(yè)在國際市場上就很難具有競爭力。以韓國為例,韓國政府將大型家族企業(yè)視為經(jīng)濟(jì)增長的引擎并給予大量的扶持,這些企業(yè)為了維護(hù)寡頭壟斷地位并滿足政府的規(guī)模經(jīng)濟(jì)偏好,利用政府的優(yōu)惠貸款開展了大量的投資,使這些企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模迅速膨脹,但很多投資并沒有產(chǎn)生預(yù)期效益。在亞洲金融危機(jī)爆發(fā)前,韓國最大的30家企業(yè)集團(tuán)的平均負(fù)債股本比超過了386%,但平均銷售利潤率只有0.2%,資產(chǎn)收益率只有0.21%(賈根良、梁正,2002)。由于政府保護(hù)和扶持下企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張并不是以企業(yè)核心競爭能力的同步提高為前提,在產(chǎn)品市場和資本市場發(fā)生變化的時(shí)候,這些人為扶持的企業(yè)“國家隊(duì)”的脆弱性就充分暴露出來,最終導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)并引發(fā)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。韓國的教訓(xùn)表明,即便是在大力發(fā)展大型企業(yè)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的階段,為了防止市場的過度集中對產(chǎn)業(yè)長期競爭力的損害,也有必要制定并實(shí)施適當(dāng)?shù)母偁幷摺亩?zhàn)后日本的經(jīng)濟(jì)政策來看,日本政府既積極推行產(chǎn)業(yè)政策,也制定了反壟斷法。在很長一段時(shí)間里,盡管從形式上看產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策并行不悖,但實(shí)際上競爭政策長期匍匐于產(chǎn)業(yè)政策的陰影之下。懾于美國占領(lǐng)當(dāng)局的壓力,日本在上世紀(jì)40年代末期就制定了反壟斷法,但這部法律體現(xiàn)的競爭政策在日本經(jīng)濟(jì)中很少得到真正的貫徹。日本的反壟斷法中有著很多的“適用例外”條款,比如曾經(jīng)在第二十四條第三款與第四款分別設(shè)立了“不景氣卡特爾”與“合理化卡特爾”適用除外制度,使在歐美國家遭到嚴(yán)厲禁止的“卡特爾”等限制競爭的很多經(jīng)營行為得以合法地逃避法律的懲罰。從50年代開始,通產(chǎn)省及其主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策在日本的政策體系中處于至關(guān)重要的位置,競爭政策則處于無關(guān)緊要的位置。通產(chǎn)省的官員們基于增強(qiáng)日本企業(yè)的國際競爭力考慮,認(rèn)為沒有足夠的生產(chǎn)規(guī)模就不足以與西方跨國公司競爭,而日本的企業(yè)普遍規(guī)模過小,如果容忍企業(yè)間的自由競爭,將容易產(chǎn)生過度競爭的問題,而過度競爭又會制約企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì),因而通產(chǎn)省提出了新產(chǎn)業(yè)體制論,主張通過產(chǎn)業(yè)重組、官民協(xié)調(diào)方式,排除過度競爭,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),就必須緩和反壟斷法的執(zhí)行,推動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)中的壟斷與集中,從而增強(qiáng)日本企業(yè)的競爭力。產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的沖突在八幡制鐵和富士制鐵的合并案中表現(xiàn)得最為明顯。1969年,這兩公司生產(chǎn)和銷售規(guī)模在當(dāng)時(shí)日本排名第一和第二的企業(yè)向公平交易委員會提出了合并的申請。圍繞著這一合并是否會對鋼鐵業(yè)的競爭產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的問題,日本國內(nèi)產(chǎn)生了激烈的爭論。通產(chǎn)省支持這一合并,而很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家則召開反壟斷座談會并發(fā)表《對大型合并的意見書》反對合并,日本公平交易委員會經(jīng)過審查,也曾提出過“不要合并”的勸告,但最終還是通過了承認(rèn)合并的決議(孫亞鋒、錢勇,2002)。在產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的的沖突中,基本上是產(chǎn)業(yè)政策占了上風(fēng)。但從上世紀(jì)70年代開始,日本經(jīng)濟(jì)中市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用逐漸增強(qiáng),政府干預(yù)逐漸讓位于市場調(diào)節(jié),產(chǎn)業(yè)政策的重要性開始下降,競爭政策的作用日益顯現(xiàn)。隨著日本經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速,日本長期實(shí)行的通過貿(mào)易壁壘保護(hù)國內(nèi)市場、通過經(jīng)濟(jì)管制限制國內(nèi)市場競爭的政策招致國外政府和企業(yè)的強(qiáng)烈批評。泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰使日本深刻認(rèn)識到政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)業(yè)政策的弊端,經(jīng)濟(jì)政策的重心從以往重視生產(chǎn)者和銷售者向重視消費(fèi)者轉(zhuǎn)變。日本公正交易委員會通過長達(dá)數(shù)年的的專題調(diào)研和論證工作,在1998年出臺了《推進(jìn)緩和管制三年計(jì)劃》,確立了積極執(zhí)行競爭政策的方針,力圖廢止反壟斷法適用除外制度,進(jìn)一步推進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)公平自由競爭,使日本市場更加開放和更具有競爭性。上世紀(jì)90年代以來特別是亞洲金融危機(jī)以來,韓國的經(jīng)濟(jì)體制也開始進(jìn)行由政府主導(dǎo)型體制向市場主導(dǎo)型體制的轉(zhuǎn)軌,韓國公平交易委員會(KFTC)的地位得到了很大的提高、作用也大大增強(qiáng)。KFTC采取了一系列積極的措施,努力改善國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造并維護(hù)良好的市場競爭環(huán)境。它制定了《公司治理的良好行為準(zhǔn)則》,規(guī)定財(cái)團(tuán)對其子公司的投資不能超過其資產(chǎn)的25%,從而限制了家族財(cái)團(tuán)內(nèi)母、子公司通過交叉投資形成的盤根錯(cuò)節(jié)的相互持股網(wǎng)絡(luò)的無限膨脹。大財(cái)團(tuán)被迫開展“瘦身”運(yùn)動(dòng),LG集團(tuán)的子公司從原來的60多個(gè)減為40個(gè),現(xiàn)代集團(tuán)也削減了1/3的子公司。大型財(cái)團(tuán)縮減經(jīng)濟(jì)規(guī)模使其能夠?qū)Ｗ⒂谒瞄L的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,企業(yè)的競爭力反而得到了較大的提高。現(xiàn)代汽車、三星電子、LG電子等企業(yè)逐漸成長為真正意義上的世界級企業(yè)。KFTC還積極促進(jìn)公共企業(yè)的私有化,放松民間部門進(jìn)入某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的限制,以避免公共壟斷直接演變成私人壟斷。韓國廢除了14186條關(guān)于民營企業(yè)的規(guī)定中的8121條,剩余的大多數(shù)規(guī)定也被修改,韓國還把11個(gè)大型公有企業(yè)作為民營化的目標(biāo)(韓國駐華大使館文化新聞處,2002)。在經(jīng)歷了從廣受贊譽(yù)的東亞模式到受制于IMF的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的痛苦轉(zhuǎn)折之后,東亞國家和地區(qū)對于政府干預(yù)和市場競爭的關(guān)系有了更加刻骨銘心的認(rèn)識。對此,韓國公平交易委員會主席Nam-KeeLee深有感慨地指出:如果說在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段由于市場機(jī)制不夠完善,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)也許是必要的,那么在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場發(fā)育的一定階段政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)逐漸淡出,東亞國家推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策必須實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)政策向競爭政策的轉(zhuǎn)型(Nam-KeeLee,2002)。亞洲金融危機(jī)以來,東亞國家和地區(qū)相繼進(jìn)行了以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革,隨之而來的是大范圍的私有化、放松管制以及境內(nèi)外融資的自由化,政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和影響大大的減少了,政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策正在實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)政策向競爭政策的轉(zhuǎn)型。三、通過產(chǎn)業(yè)政策扶持競爭性產(chǎn)業(yè)成長中國的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的過程,也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的協(xié)調(diào)方式由政府的直接干預(yù)逐漸被價(jià)格機(jī)制和競爭過程所替代的過程。在這個(gè)史無前例的制度變遷過程中,政府在經(jīng)濟(jì)中的地位和作用也發(fā)生了深刻的變化,作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全面干預(yù)企業(yè)運(yùn)行的全能型管理者的政府,在轉(zhuǎn)軌過程中廣泛使用產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為。在20世紀(jì)80年代中期,日本的產(chǎn)業(yè)政策以及作為其理論基礎(chǔ)的所謂官廳經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國大行其道。由于產(chǎn)業(yè)政策具有很大的政府干預(yù)彈性,它既可以通過間接干預(yù)的方式而成為青木昌彥所說的增進(jìn)市場機(jī)制的工具,也可以通過項(xiàng)目審批、價(jià)格管制等方式強(qiáng)制性的體現(xiàn)政府的意志。無論人們對改革的價(jià)值判斷持何種態(tài)度,都能夠認(rèn)同產(chǎn)業(yè)政策這種新的政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)方式(江小涓,1996)。在1986年制定的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中,“產(chǎn)業(yè)政策”一詞首次正式出現(xiàn)在官方文件中。1988年國家計(jì)委成立了產(chǎn)業(yè)政策司,為系統(tǒng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行機(jī)構(gòu)上的準(zhǔn)備。1989年2月14日國務(wù)院頒布《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》,開始勾畫中國產(chǎn)業(yè)政策的整體框架。1989年3月15日國務(wù)院又作出《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》,進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施重點(diǎn)。90年代以來,產(chǎn)業(yè)政策的制定和規(guī)劃成為我國政府部門的一項(xiàng)重要工作。國家先后制定并頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》、《90年代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》以及汽車等專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策。從產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況來看,它在迅速提高一些投資巨大的短線產(chǎn)品的供給能力以及消除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長期存在的短缺現(xiàn)象方面發(fā)揮了重要的作用(江小涓等,1999)。但總的來說,產(chǎn)業(yè)政策基本上沒有達(dá)到預(yù)期的效果。中國的產(chǎn)業(yè)政策很大程度上仿效了日本、韓國等東亞國家的產(chǎn)業(yè)政策。為了調(diào)整不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),政府通過一系列政策工具來支持他們所認(rèn)為的主導(dǎo)或支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但結(jié)果表明,除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以外,產(chǎn)業(yè)政策對競爭性產(chǎn)業(yè)成長的促進(jìn)作用不很明顯,并沒有足夠的證據(jù)表明產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)扶持的競爭性產(chǎn)業(yè)獲得了長足的發(fā)展,而大量的事實(shí)從另外一個(gè)方面向人們展示了,得益于較為充分的市場競爭,一些并未納入產(chǎn)業(yè)政策扶持范圍之列的產(chǎn)業(yè)部門成長迅速。為了解決產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)長期存在的“小、散、亂、差”的不合理問題,促進(jìn)具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場競爭力的大型企業(yè)的組建,政府不僅在一些競爭性行業(yè)設(shè)置了一些基于所有制歧視的市場準(zhǔn)入壁壘,還通過“拉郎配”式的產(chǎn)業(yè)重組和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合,人為拼湊出一些在總資產(chǎn)規(guī)模較大而實(shí)際上并無競爭優(yōu)勢的企業(yè)集團(tuán)。在紡織、家電、汽車等諸多行業(yè),政府確定的定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)絕大部分不知所終,市場競爭的結(jié)果是一大批非國有、非定點(diǎn)的企業(yè)逐漸壯大并取得市場優(yōu)勢地位。與政府推行產(chǎn)業(yè)政策的初衷相反,家電、洗滌用品等政府干預(yù)較少、管制程度不高、國有經(jīng)濟(jì)不占絕對優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),市場機(jī)制不斷突破產(chǎn)業(yè)政策的樊籠,經(jīng)過產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的所謂重復(fù)投資和過度競爭之后,市場結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了“集中-分散-再集中”的輪回(魏后凱,2001,2003),產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)通過競爭得以優(yōu)化,一批具有大批量生產(chǎn)能力和先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的企業(yè)被市場機(jī)制優(yōu)選出來,這些企業(yè)市場占有率的提高和經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大可以被視為市場對企業(yè)效率的獎(jiǎng)勵(lì)。相反,在某些政府介入程度最深、干預(yù)力度最大的競爭性行業(yè),雖然作為重要的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)而長期受到產(chǎn)業(yè)政策嚴(yán)格的保護(hù)和資源配置的傾斜,但產(chǎn)業(yè)政策的副作用集中體現(xiàn)為競爭機(jī)制被行政意志所壓制,一些被政府視為“國家隊(duì)”的企業(yè)在外無跨國公司沖擊、內(nèi)無民營企業(yè)競爭的市場環(huán)境中長期享受著產(chǎn)業(yè)政策賜予的高額利潤,企業(yè)的核心競爭力沒有得到實(shí)質(zhì)性的提高,汽車業(yè)正是其中的代表性行業(yè)。實(shí)踐表明,“許多行業(yè)改革以來高速發(fā)展的過程,就是不斷突破政府有關(guān)部門預(yù)測、脫離其規(guī)劃、擺脫其干預(yù)的過程。如果政府的干預(yù)大部分得以實(shí)現(xiàn),這些行業(yè)的發(fā)展就會被延遲許多”。經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代末期的的亞洲金融危機(jī)之后,包括中國在內(nèi)的東亞國家從對政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)業(yè)政策的崇拜中清醒過來,開始了對政府干預(yù)、產(chǎn)業(yè)政策和競爭機(jī)制之間關(guān)系的反思。越來越多的政府官員和理論家認(rèn)識到:在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中,市場機(jī)制和競爭過程是優(yōu)化資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)成長、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化的根本性機(jī)制,政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)換,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幹刃虻木S護(hù)者(張卓元,2004)。自從中國正式將社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確定為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式以來,市場機(jī)制在中國經(jīng)濟(jì)的資源配置中日益發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。在絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,包括國有經(jīng)濟(jì)仍然占主導(dǎo)地位的電信、航空運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域,己經(jīng)初步形成了競爭機(jī)制,市場的力量逐漸發(fā)揮著主