新型城鎮化與移民的流動

在城市化發展的中后期，大規模快速城市化形成了本世紀以來中國社會轉型的突出背景。最近發布的《國家新型城鎮化規劃(2014~2020年)》也進一步強調我國要走新型城鎮化的道路。所謂走新型城鎮化道路,并不是說中國城鎮化和世界其他地區的城鎮化相比是一種新的城鎮化。確切地說,中國城鎮化的發展,需要從世界先發展地區的城鎮化的發展經驗中尋找共性的規律,尋找積極的經驗,尋找解決的對策和尋找未來的方向。我們現在廣泛討論的要走新型城鎮化道路,是指當前城鎮化進入了新的發展階段。和改革開放以來的城鎮化過程相比,具有新的特點,需要構筑新的發展動力,以及需要應對當前城鎮化發展階段出現的新問題,使城鎮化發展、經濟增長和人民福利進步達到一個新的水平。探索新型城鎮化,也是指需要反思過去城鎮化發展過程中存在的不足和弊端,并以更高的發展定位推進城鎮化的發展和實踐。新型城鎮化的一個重要方面是實現人的城鎮化。本文將就人的城鎮化討論三個問題:第一,城鎮化要重視遷移流動人口的市民化和社會融合,避免城鎮化過程中移民群體難以融入城市帶來的人的排斥和隔離。第二,人的城鎮化的根本目的是人民的福利和幸福,城鎮化不是為了片面追求GDP的提高,而應該將社會群體需求的滿足、人民福利的提升作為城鎮化的目標,當然更加要首先保證城鎮化不能帶來對部分群體利益的損害。第三,人的發展和參與才構成城鎮化的真正動力,城鎮化不應看作是地產擴張和樓宇建設所驅動的經濟過程,城鎮化更應重視提升人的發展能力,重視更為平等和積極的經濟參與和社會投入,從而創造出生機勃勃的城市發展圖景。一、通過城市化，促進移民社區的市民化和社會一體化1.城市流動人口和農民工將成為城鎮發展的核心問題人口城鎮化無疑是城鎮化發展的重要維度和衡量指標。我國人口城鎮化水平從20世紀80年代的20%增加到2013年的53.7%,人口城鎮化比重得到很大提高。城鎮中的非戶籍流動人口數從20世紀80年代的600多萬增加到2010年的2.3億,大量的流動人口構成人口城鎮化水平提高的推動力量。但是,人口城鎮化并沒有實現人的城鎮化。大量遷移流動人口進入城市,在城鎮中生活和就業,但他們多數卻沒有成為所在城市的市民,他們不具備均等化的待遇和福利,受到相當顯著的制度排斥和歧視。這樣的城鎮化表現為“淺的城鎮化”或者是“未完成的城鎮化”(任遠,2013)當前,2.3億的非戶籍流動人口已經在城鎮6.7億人口中占有相當大的比重,在一些城鎮中遷移流動人口的勞動力數量已經超過本地勞動力數量,甚至一些城鎮中流動人口數量達到本地人口的幾十倍。考慮到我國的城鎮化水平將繼續提高,未來15~20年內仍然有3~4億農村人口進入城鎮,將帶來更大規模的城鄉遷移和市民化問題。遷移流動人口和農民工在城鎮化中的市民化問題已經不是可有可無的問題,而是成為城市內部社會分化的核心問題。這一問題不妥善解決,城市內部的矛盾和社會分裂將進一步加深和激化。進一步而言,缺乏市民化和基本公共服務均等化的城鎮化,也限制了勞動力的自由流動,忽視了遷移流動的平等權利,從而不利于社會平等和社會公平,并使城鎮化過程中的經濟發展偏離了公平公正和社會全面進步的目標。推動農民工的市民化和社會融合,對在城鎮部門形成穩定的勞動力市場和為城鎮發展提供穩定的新產業工人至關重要。也只有在此基礎上,才能幫助城鎮部門的產業升級和持續經濟增長。同時,推動農民工的市民化和社會融合,才能在城鎮部門形成穩定的中產階級,從而增加生活消費和形成穩定的經濟內需,從而使城鎮化能夠實現可持續的經濟繁榮和社會進步。因此,雖然從一定意義上可以說,缺乏市民化的城鎮化帶來低成本的城鎮化和低成本的勞動力,甚至還構成了改革以來中國工業化發展的比較優勢,但到了城鎮化的中后期和當前以促進社會平等和社會整合為城鎮化發展的突出任務的發展時期,這樣的以人的隔離和排斥為主要特點的城鎮化發展已經顯現出越來越大的負面影響,構成經濟社會可持續發展和推動城鎮化良好實現的突出障礙。在人口城鎮化的過程中促進人的城鎮化和市民化,已經成為我國超大規模城鎮化發展、解決中國城鄉二元結構和實現有序城鎮化的核心性建設任務。2.戶籍改革是推進人的城鎮化的國際戶籍制度構成遷移流動人口市民化和社會融合突出的制度障礙。戶籍制度不僅是人口居住地的證明,在當前體制下也是城鄉社會管理和公共服務的載體性制度,是造成城鄉隔離和城鎮中不同人口社會隔離的基礎性制度壁壘。人口遷移流動的巨大規模與快速增長,同我國戶籍制度改革相對滯后已經成為當前城鎮化過程中的重要矛盾,戶籍制度改革的滯后性帶來城鄉分化和城市內部社會分化在城鎮化過程中日益加劇。因此,加快推進城鎮化過程中的戶籍改革顯得尤其重要和迫切。實現人的城鎮化首先要求通過戶籍制度改革為抓手來推動城鎮化過程中的系統性制度改革。由于大城市、中等城市和小城市在農民工市民化的成本是不一樣的,先放開小城市,再逐步放開中等城市和大城市,在策略上是合理的也是有效的。但這樣的問題在于,實際上多數流動人口和農民工主要向大城市和特大城市轉移,例如北京和上海等城市的人口集聚表現得更加突出。換言之,大城市和特大城市的戶籍改革才是推動我國城鎮化發展的關鍵舉措。近年我國廣東、重慶等地在推動城市戶籍改革上有著相當豐富的實踐經驗。加快推進與戶籍改革相聯系的保障制度、土地制度、教育和衛生醫療體制的改革,推動以居住地為基礎的基本公共服務均等化改革,對于推進城鎮化過程中的市民化發展具有積極意義。戶籍制度的改革與社會保障制度、醫療衛生制度、公共服務制度、土地制度、財政制度等密切關聯,因此以戶籍制度為抓手推動系統性的綜合配套改革才是實現人的城鎮化的發展道路。在城鎮化過程中,使流動人口不僅成為在城鎮中就業和居住的勞動者和居住人口,同時成為具有平等社會權利的市民,實現生活水平的市民化和生活方式的市民化,才能夠將城鎮化過程中的農村遷移人口有機整合進入城鎮的家庭和社會的再生產,并通過家庭和社會的再生產支持城鎮化過程中的經濟再生產,支持城市和農村部門的共同發展,從而使整個城鎮化成為有機協調、良好促進的發展過程。二、通過城市化進程，提高和實現人們的幸福和幸福1.城鎮化發展目標城鎮化首先是一個經濟過程,但是城鎮化的目的并不僅僅是為了提升城市的經濟發展水平,不是單純地建設高樓大廈,而是更在于使人口在城鎮化過程中提高自身的福利、幸福和生活質量。在城鎮化發展的初期,通過工業化來提供就業,盡可能地吸納農村剩余勞動力和解決城鄉貧困問題是重要的。而城市化中后期的新型城鎮化,則具有更加綜合的目標,應該成為就業增進、產業提升、社會進步、生活品質提升、生態環境改善和人民生活幸福指數提高的發展轉型過程。對于以人的幸福為目標的新型城鎮化,就應該以國民幸福指數新型城鎮化的目的在于滿足人口的需求和增進城市生活的福利,即實現“城市讓生活更美好”的現代生活。也就是說,新型城鎮化不僅是讓人口進入城市居住的低水平的城鎮化,更是整體公共服務水平和人民生活幸福感得到提高的有質量的城鎮化。2.人的城鎮化需要更多的社會需求,人城市化過程中不同人口群體的多樣性及其具體需求的復雜性,要求采取更加多樣化的公共服務和社會工作策略,來滿足不同群體的需求,增進不同群體的福利和幸福。城鎮化過程中老年群體和青年群體的需求和困難是不一樣的,男性人口和女性人口的需求和困難也不一樣,例如年輕的流動人口更加關注就業、居住等基本生活的保障,而進入城市若干年以后的年齡較大的流動人口對子女教育、醫療健康的需求也隨之增長。新生代移民和20世紀80~90年代的移民群體對于城市的預期和需求也有很大差異。城市的社會政策需要充分適應城鎮化過程中人口群體的多樣性和其需求的多樣性。如果城鎮化過程中的公共決策只重視某部分群體的利益和需求,而忽視了另外部分群體的利益訴求,就有可能造成有偏性的社會政策,或者會帶來資源配置的扭曲,或者損害部分群體的利益。例如,我們看到在一些城市周邊建設了大規模的以富裕中產階層為導向的高級商品住房和別墅住房項目,因為并不適應遷移流動人口大多以農民工和工薪階層為主的人口特點和住房需求,因此一方面帶來密集的城中村和棚戶區,另一方面形成大量的空置住房。忽視了人口的具體特點和具體需求的公共政策決策,就有可能帶來低效的資源配置和不利的社會后果。城鎮化過程由多樣的人口群體所組成,更加切合具體社會群體的多樣化的社會需求,努力提供差別化的服務供給,能夠使城鎮化過程更好地服務于人的城鎮化,更好地滿足最大多數社會群體的利益和福利。實現以人的福利和幸福為目標的人的城鎮化,就需要維護和保障城鎮化過程中不同群體的利益和需求,避免農村人口在失去土地的過程中損害自身的利益,也要維護和實現包括流動人口在內的所有城鎮人口在城鎮化過程中的具體利益。城鎮化過程是財富創造的過程,同時是利益分配的過程,是經濟財富在城鄉之間,在地方政府、企業、村集體和城鄉居民間的利益分配過程。人的城鎮化要求在城鎮化過程中重視維護和提升城鄉居民的利益,在農村居民土地流轉、離開土地進入城鎮,以及在城市更新改造、在城市中生存與發展過程中使其利益和需求得到滿足。不同社會群體的利益和福利得到有效維護和保障,一靠相關的法制建設,從而明確城鎮化過程中不同群體的社會權利,以此保障城鎮化過程中弱勢群體的利益;二是促進有關社會群體在城鎮化決策過程中的公共參與,從而避免城鎮化過程中地方政府的單方面規劃和推動,以及避免地方政府和資本利益集團主導與控制城鎮化過程,從而避免城鎮化過程中公共利益的損害和利益分配的不平衡,并能夠在民主化、科學決策和公共決策過程中使城鎮化發展更好地為社會利益服務;三是保證城鎮化過程中不同群體的合法權益,需要在城鎮化過程中充分尊重個體的理性選擇。城鎮化應該避免政府“有形之手”強硬推動“讓農民進城”和“讓農民上樓”,而應重視保障農民的土地利益,尊重城鎮化過程中人的主體性選擇。也就是說,城鎮化應該給予人們更多的自由,并在這種自由選擇中充分實現自身的利益和福利的提高。三、在城市化過程中，充分利用人的主體性，提高人的發展能力1.城市流動人口基本功能和城市社區我國的城鎮化發展比較強調政府的投資,通過征用土地和基礎設施建設,帶來建成區的擴張和城市形態的改變。然而,如果沒有產業的發展和人口的集聚,土地城鎮化往往構成虛幻的繁榮,并為金融體系安全和經濟的可持續發展帶來風險。新型城鎮化的本質是人的城鎮化,在于強調城鎮化的根本動力正蘊藏在人口進入城市的過程中。隨著發揮人力資源的作用,隨著人的經濟參與和創新貢獻推動產業進步,才構成城鎮化發展的動力。隨著遷移流動人口努力建設其所在的生活社區,提升城市的功能和服務能力,才帶來城市功能的不斷提升和城市形態的不斷演化。城鎮化發展的過程本質上是作為城市居民和城市移民的人在城鎮化過程中發揮作用和發展能力,共同促進城鎮的發展與進步。因此,人的城鎮化強調人是城市的建設者和推動者,通過發揮城市中所有人口的智慧和能力,使他們的創新性得到發揮,使他們的能力得到提升,為他們創造出更為平等和更為廣闊的發展空間,才是人的城鎮化,才能形成可持續的經濟繁榮和城市發展。目前對于城鎮化的理解,還往往將人口進城作為城鎮發展的成本和負擔,也有不少政府官員和學者甚至將城鎮化過程中的“城市病”看作城市人口集聚的不利后果。政府希望通過調控人口來緩解城鎮化過程中的矛盾,但是,實施背離了經濟內在規律和人口進城內在動力的政府主導的人口調控,這已被實踐證明是無效的,甚至是背離人口自由遷移的基本原則的。將人口進入城市當作城鎮化過程中的問題,這不僅是沒有看到造成有關城市問題的真實原因,也忽視了人的城鎮化才是城鄉發展和城市進步的根本動力。在城鎮化過程中的人的參與和貢獻遠大于城鎮化所帶來的成本,限制人口從農村進入城市,以及限制進入城市的人口不斷向上流動的發展機會,不僅是不利于城鎮化的,也不利于城鄉社會結構的轉變,對于農村和城鎮的長遠發展都是有害無益的。2.人的城鎮化需要更多參新型城鎮化強調人作為城市建設者的主體地位。因此,推動新型城鎮化和人的城鎮化,還不僅是需要推動流動人口的市民化,為人口增強社會福利和公共服務,更在于為城鎮化過程中人的創新和發展創造條件。流動人口進入城市所面臨的城鎮化的障礙不僅是福利待遇的不平等,更在于發展機會的不平等。例如,在建立企業特別是發展小微企業和自我創業型企業、中小企業的發展融資、城市空間的使用權利、教育培訓的機會等等,都存在發展機會的不平等,限制了人口在城鎮中的創業和發展。為什么像上海這樣的城市產生不出阿里巴巴集團這樣的企業?一個重要原因正在于各種對于小微企業的創業門檻和壁壘,制約著企業創新發展的動力和活力。因此,積極地為人在城鎮化過程中的成長提供支持,創造出有利于創新的制度環境和文化環境,才是推動城鎮化發展和實現經濟不斷轉型升級的最重要因素。而限制了人口在城鎮化過程中通過平等的機會向上流動和發展創業,更會轉而帶來城鎮中勞動力就業的低端化。大量勞動者不能成為規范就業勞動力,就會通過地下經濟和灰色經濟方式來組織其經濟與社會生活,使得其在城市低端生活下來,也引發包括黑作坊、食品安全等問題。而流動人口難以通過教育培訓等方式向上流動,也會制約城鎮經濟產業的不斷升級。因此,人的城鎮化將勞動者本身作為城市的建設主體,要求對城鎮化過程中的勞動者提供更加平等和便利的創業融資和創業政策支持,為城鎮勞動者提供發揮自身活力和創新的舞臺和空間。更好地發揮城市建設者對于城市發展的作用,要求通過教育培訓和人力資本投資來提高勞動者的知識技能和發展能力,增強其對城鎮化發展的創造能力。人力資本投資對于勞動生產率的提高和產業進步具有積極作用,對于降低人口的失業率和增加勞動力市場參與也有積極的作用。尤其應該重視對青年群體的人力資本投資。青年勞動力是城鎮人口的主體,重視在這些青年人口中教育與培訓其新的產業技能、新的發展理念、新的社會能力,就能夠通過對青年人口的人力資本投資創造出未來城市發展的可能空間。在城市居民作為城市建設者主體推動城鎮發展的過程中,勞動者不僅構成了城市經濟發展的人力資源和創新源泉,城市建設者對城市發展的社會參與和政治參與也使社會個體成為城市社會建設和各項公共政策合理化的積極力量。城市居民的各種志愿者活動、鄰里支持、社會組織和社會體系的構建,包括政治意愿的表達和公共決策的參與,都使人的參與推動了良好城市生活的構建。同樣,也正是在城市建設者活生生的人的社會活動中,才促進了社會力量的形成和成長,形成了富有活力的社會體系,支持了城市品質的提升和城市運行的現代化。例如對于垃圾分類來說,只有得到城市居民的普遍認同和公共參與,垃圾的減量化和循環化才有可能。同樣,當城市建設者更積極地參與到包括公共安全、文化娛樂、養老服務、社區綠化等等各項公共活動,城市