以綜合管理審計為基礎的

經濟責任審計

北京大學王雷國際內部審計準則委員中國內部審計準則委員中國教育審計專業規范主任教育部教育審計準則指南組長2012年5月以綜合管理審計為基礎的

經濟責任審計

主要內容引言當前經濟責任審計面臨的形勢與問題

新規定的特點一、經濟責任審計框架的確定二、管理審計與規范管理責任的評價三、績效審計與取得績效責任的評價四、經濟責任審計的生產與營銷主要內容引言當前經濟責任審計面臨的形勢與問題引言引言當前經濟責任審計面臨的形勢與問題需求方面：

在規范管理、提高績效、干部評價、廉政建設等方面方面有廣泛需求。供給方面：問題和不足

新經濟責任審計的開展引言引言當前經濟責任審計面臨的形勢與問題問題和不足一是審計對象尚未實現全面覆蓋。《規定》明確的審計對象，在審計實踐中尚未完全覆蓋。具體情況是：國有企業領導人員、縣級以下黨政主要領導干部經濟責任審計基本實現全覆蓋；市（地、廳）級黨政主要領導干部經濟責任審計不斷推進，對市委書記的審計仍處在試點階段；省部級黨政主要領導干部經濟責任審計試點規模逐步擴大，但是對省委書記的審計尚未進行過試點。問題和不足一是審計對象尚未實現全面覆蓋。二是審計規范化建設不夠完善。經濟責任審計規范化建設雖然取得很大進步，但仍不夠完善，主要表現在：計劃性不強、臨時追加項目較多；一些地方仍然以離任審計為主，任中審計比重較小，審計時效性不強；審計內容不夠規范完善，審計評價和責任界定不夠科學準確；責任追究制度亟待落實等。二是審計規范化建設不夠完善。三是審計工作質量有待提高。目前，部分地方在審計質量方面仍然存在一些問題，主要表現在：審計任務重與審計力量不足的矛盾仍然比較突出，審計質量難以保證；審計內容不夠全面，仍然以財政財務收支審計為主，缺乏對領導干部履行經濟責任情況的全面審計；審計評價指標不夠健全，影響對被審計領導干部履行經濟責任情況的客觀評價等。三是審計工作質量有待提高。業務方面主要問題

1、內容方面，與財務收支審計區別不夠。2、問題方面，深度廣度不夠。3、評價方面，專業化、規范化程度不夠。4、組織方面，在聯席會上作用發揮不夠。5、營銷方面，營銷理念與探索不夠。業務方面主要問題1、內容方面，與財務收支審計區別不夠新規定的主要變化一、審計對象提升了。原來的《規定》是縣處級以下，后來擴大到地廳級，這一次明確規定所有的省部級及以下的領導干部都要審計，就是審計對象級別提升了。二、審計內容深化了。隨著這些年經濟責任審計實踐的發展，大家認識到哪些是應該審計的，哪些是應該細化的，所以這次對內容更加細化了，都有明確的規定。新規定的主要變化一、審計對象提升了。原來的《規定》是縣處級以三、審計程序規范了。一開始的時候不可能規定的那么細，大家實際操作起來程序上還有一些靈活性，也有一些隨意性和不規范性。隨著這些年實踐的深入，尤其是在大規模審計實踐的基礎之上，我們已經積累了一些經驗。所以，這一次從聯席會議制定審計計劃，到審計實施，一直到最后審計報告的出具，以及審計結果運用等一系列的程序，都更加規范了。三、審計程序規范了。四、結果運用強化了。這一次在《規定》里面不僅要求要審計，不僅要出報告，更關注這個報告怎么使用，所以就要求有關部門要建立健全責任追究制度，要建立情況通報制度和結果的公開制度，就是使審計結果運用得到進一步的強化。五、相關部門互相之間的配合更緊密了。因為經濟責任審計和通常的審計不太一樣。經濟責任審計有聯席會議辦公室，需要協調有關部門，這是經濟責任審計很重要的特點。這次在《規定》當中，對這些部門應該建立什么機制，如何運作都有明確的要求。四、結果運用強化了。

一、經濟責任審計框架的確定

經濟責任的界定：法定經濟責任約定經濟責任經濟責任的實質：

資源管理的責任

一、經濟責任審計框架的確定

經濟責任的界定：新規定的相關內容第十六條黨政工作部門、審判機關、檢察機關、事業單位和人民團體等單位主要領導干部經濟責任審計的主要內容是：本部門（系統）、本單位預算執行和其他財政收支、財務收支的真實、合法和效益情況；重要投資項目的建設和管理情況；重要經濟事項管理制度的建立和執行情況；對下屬單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的管理和監督情況。新規定的相關內容第十六條黨政工作部門、審判機關、檢察機關、新規定的相關內容第十七條國有企業領導人員經濟責任審計的主要內容是：本企業財務收支的真實、合法和效益情況；有關內部控制制度的建立和執行情況；履行國有資產出資人經濟管理和監督職責情況。

新規定的相關內容第十七條國有企業領導人員經濟責任審計的主要新規定的相關內容第十八條在審計以上主要內容時，應當關注領導干部在履行經濟責任過程中的下列情況：貫徹落實科學發展觀，推動經濟社會科學發展情況；遵守有關經濟法律法規、貫徹執行黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執行重大經濟決策情況；與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益情況；遵守有關廉潔從政（從業）規定情況等。新規定的相關內容第十八條在審計以上主要內容時，應當關注第三十五條本規定所稱直接責任，是指領導干部對履行經濟責任過程中的下列行為應當承擔的責任：

（一）直接違反法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的行為；

（二）授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的行為；

（三）未經民主決策、相關會議討論而直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，并造成重大經濟損失浪費、國有資產（資金、資源）流失等嚴重后果的行為；

（四）主持相關會議討論或者以其他方式研究，但是在多數人不同意的情況下直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成重大經濟損失浪費、國有資產（資金、資源）流失等嚴重后果的行為；

（五）其他應當承擔直接責任的行為。

第三十五條本規定所稱直接責任，是指領導干部對履行經濟責任過第三十六條本規定所稱主管責任，是指領導干部對履行經濟責任過程中的下列行為應當承擔的責任：

（一）除直接責任外，領導干部對其直接分管的工作不履行或者不正確履行經濟責任的行為；

（二）主持相關會議討論或者以其他方式研究，并且在多數人同意的情況下決定、批準、組織實施重大經濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成重大經濟損失浪費、國有資產（資金、資源）流失等嚴重后果的行為。

第三十六條本規定所稱主管責任，是指領導干部對履行經濟責任過第三十七條本規定所稱領導責任，是指除直接責任和主管責任外，領導干部對其不履行或者不正確履行經濟責任的其他行為應當承擔的責任。

第三十七條本規定所稱領導責任，是指除直接責任和主管責任外，

經濟責任審計框架的確定

以貫徹落實科學發展觀為統領，從三個方面開展經濟責任審計依法行政——法律法規——方針政策——決策部署規范管理——重大經濟決策——預算管理與執行——內部管理控制取得績效——獲取資源——資源利用效率——資源利用效果

經濟責任審計框架的確定

以貫徹落實科學發展觀為統領，二、以內部控制審計為基礎的綜合管理審計（一）如何建立綜合管理審計框架相關概念實現途徑管理的特殊性及其對審計的影響管理職能管理內容管理審計領域的確定綜合管理審計框架的確定二、以內部控制審計為基礎的綜合管理審計（一）如何建立綜合管理相關概念管理審計managementaudit業務審計operationaudit（經營審計、運營審計、營運審計、作業審計）綜合審計comprehensiveaudit相關概念管理審計managementaudit管理審計的實現途徑管理審計如何從虛到實？管理審計的理念如何與實踐搭接？打開管理的“黑箱”剖析管理的要素分析管理的可審性確定綜合管理審計的框架管理審計的實現途徑管理審計如何從虛到實？管理的特殊性及其對審計的影響

管理：精確與模糊！（科學與藝術的結合）

審計：精確與模糊？（科學與藝術的結合）管理的特殊性及其對審計的影響

管理職能與管理內容管理職能：計劃、組織、領導、控制管理內容：戰略管理、

運營管理、營銷管理、

財務管理、人力資源管理管理職能與管理內容管理職能：計劃、組織、領導、控制對管理職能的不同認識

管理學大師法約爾：五職能論計劃、組織、指揮、協調、控制美國管理學者古利克：七職能論計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算基本包括了到20世紀30年代為止管理理論研究的成果。美國管理學者孔茨與奧唐奈共同提出：五種職能論計劃、組織、人事、領導、控制

他們在20世紀50年代出版的《管理學原理》一書，即以五種管理職能為框架。對管理職能的不同認識

管理學大師法約爾：五職能論有關管理理念對管理的影響科學管理與人本管理目標管理與問題管理風險管理、問題管理、危機管理有關管理理念對管理的影響科學管理與人本管理管理審計領域的確定

管理的科學性決定了審計具有可能性；管理過程留有痕跡決定了審計具有可行性。決策：決策的科學性；決策依據的科學性；決策程序與效果計劃：計劃的科學性；計劃的執行情況

事業計劃與財務計劃控制：內部控制的科學性；內部控制的執行情況

內部控制有效性

五要素(COSO)

四重點（財務、資產、基建、采購）管理審計領域的確定

管理的科學性決定了審計具有可能性；綜合管理審計框架的確定

1、經濟決策管理審計決策規則決策程序決策依據決策效果2、預算管理審計預算制度預算編制預算執行與調整預算效果3、內部控制審計內部控制設計內部控制執行內部控制有效性綜合管理審計框架的確定

1、經濟決策管理審計（二）綜合管理審計的主要內容1、決策管理審計2、預算管理審計3、內部控制審計（二）綜合管理審計的主要內容1、決策管理審計1、決策管理審計決策規則決策程序決策依據決策效果1、決策管理審計決策規則2、預算管理審計預算制度預算編制預算執行預算調整2、預算管理審計預算制度3、內部控制審計內部控制的設計內部控制的執行內部控制有效性與資源管理有關的控制與財務報告有關的控制五要素(COSO)四重點（財務、資產、基建、采購）3、內部控制審計內部控制的設計內部控制概念合理保證一個過程三個目標——財務報告的可靠性——運營的效率和效果——法律和規章的遵守內部控制概念內部控制演變一要素：內部牽制兩要素：會計控制、管理控制三要素：控制環境、會計制度和控制程序五要素：內部環境、風險評估、控制活動、

信息與溝通、監督八要素：拓展風險評估內部控制演變一要素：內部牽制

內部控制局限性

1、相互勾結2、非常規業務3、外部環境變化4、成本效益考慮

內部控制局限性

1、相互勾結內部控制規范基本規范配套指引內部控制規范基本規范內部控制配套指引1企業內部控制應用指引（18項已發，3項待發）——內部環境類5項——控制活動類8項——控制手段類5項——特殊業務類3項（待發）2企業內部控制評價指引（自我評價）3企業內部控制審計指引（事務所審計）內部控制配套指引1企業內部控制應用指引2企業內部控制評價指引大陸企業內部控制應用指引項目企業內部控制應用指引（已發）（1）組織架構（6）資金活動（14）財務報告（2）發展戰略（7）采購業務（15）全面預算（3）人力資源（8）資產管理（16）合同管理（4）社會責任（9）銷售業務（17）內部信息傳遞（5）企業文化（10）研究與開發（18）信息系統

（11）工程項目

（12）擔保業務

（13）業務外包

企業內部控制應用指引（待發）（1）銀行業務（2）證券業務（3）保險業務大陸企業內部控制應用指引項目企業內部控制應用指引（已發）（1業務-控制框架分析業務管理系統

采購管理

生產管理

銷售管理資源管理系統

財務管理系統

資產管理系統

人力資源管理系統信息系統業務-控制框架分析業務管理系統內部控制有效性總體內部控制與財務報告有關的控制內部控制有效性總體內部控制內部控制審計方法1、內部控制調查2、內部控制測試3、內部控制評價內部控制審計方法1、內部控制調查控制自我評估主要內容

（一）確定組織整體或職能部門的目標，識別其主要風險；（二）評估組織內部控制的適當性、合法性及有效性；（三）確認內部控制重大缺陷或存在嚴重風險的業務環節；（四）評估組織非正式的控制及其有效性；（五）評估組織的業務流程及其運作效率；（六）對控制自我評估中發現的問題提出改進建議。控制自我評估主要內容控制自我評估主要程序（一）制訂控制自我評估的計劃；（二）與組織相關管理人員就控制自我評估的目的、內容及程序進行事先溝通和交流；（三）確定控制自我評估的時間與方法；（四）召集組織相關管理人員開展控制自我評估；（五）在控制自我評估過程中做好協調與記錄工作；（六）在控制自我評估過程結束后，及時反饋并提交控制自我評估報告。控制自我評估主要程序（一）制訂控制自我評估的計劃；控制自我評估的主要方法應用控制自我評估法，應當根據部門或單位特點、組織文化、管理風格、員工素質等靈活選用適當的方法。（一）專題討論會是指內部審計人員召集組織相關管理人員就內部控制的特定方面或過程進行討論及評估的一種方法。（二）問卷調查法是指內部審計人員就內部控制的特定方面或過程以書面問卷的形式向組織相關管理人員收集意見的一種方法。（三）管理分析法是指內部審計人員就內部控制的特定方面或過程向相關管理人員收集信息，并將之與其他來源的信息一起進行綜合分析的一種方法。控制自我評估的主要方法應用控制自我評估法，應當根據部門或單位（三）規范管理責任的評價規范管理戰略：貫徹落實科學發展觀，推動科學發展情況決策：“三重一大”經濟事項決策

決策規則、決策程序、決策依據、決策效果計劃：預算管理

預算制度、預算制定、預算執行、預算調整控制：內部控制設計、內部控制執行、

內部控制有效性（三）規范管理責任的評價規范管理

三、績效審計與取得績效責任的評價

（一）績效審計的概念（二）績效審計的難點與癥結（三）科學劃分績效審計類型有利于績效審計評價標準問題的解決（四）解決績效審計評價標準問題的基本思路（五）績效審計的基本框架

三、績效審計與取得績效責任的評價

（一）績效審計的概念績效審計的概念績效審計performanceaudit經濟性、效率性、效果性審計（3E審計、效益審計）economyaudit

efficiencyaudit

effectivenessaudit

衡工量值審計

value-for-moneyaudit績效審計的概念績效審計performanceaud

兩個基本問題

是否在以正確的方式行事？是否做了正確的事情？（干什么？怎么干？）

兩個基本問題

是否在以正確的方式行事？管理審計與績效審計的關系管理審計：——戰略管理——運營管理績效審計——做正確的事——正確地做事

管理審計與績效審計的關系管理審計：49績效審計的難點與癥結1、投入產出的非對稱性非單一貨幣計量；

資源利用目標的多樣性2、效果實現的長期性49績效審計的難點與癥結50績效審計類型（一）非盈利性組織、項目1、單位運行資金績效審計（預算執行績效審計）目標多元、交叉2、項目專項資金績效審計；建設項目資金績效審計目標相對清晰、單一（二）盈利性組織、項目1、組織2、項目50績效審計類型（一）非盈利性組織、項目非盈利性盈利性單位預算執行績效審計企業效益審計項目專項資金績效審計盈利項目績效審計非盈利性盈利性單位預算執行績效審計企業效益審計項目專項資金績影響績效實現的三種因素

1、資源投入

2、產出實現

3、效果（目標）實現產出不一定等于效果！影響績效實現的三種因素

1、資源投入53解決效益審計評價標準問題的基本思路緊密圍繞審計目標（資源利用目標）分解資源管理目標1、資源利用程度（資源利用效率）例如：資產利用率2、產出實現程度（投入產出效率）例如：每單位價格3、效果目標實現程度（資源利用效果）

例如：計劃書實現程度53解決效益審計評價標準問題的基本思路緊密圍繞審計目標（資源54選取、構建評價指標

根據資源利用的目標進行分析（生態環境、社會保障、醫療保障等）搜集行業標準、資料、信息利用專家庫征詢指標54選取、構建評價指標

根據資源利用的目標進行分析審計署績效報告（2010年度）審計署2011年發布的《審計署績效報告（2010年度）》稱，無論從審計發現問題角度看，還是從審計整改角度看，審計署人均審計成果均超過2000萬元。參考國外審計機關做法，結合我國審計工作的實際情況，審計署從可用金額計量的審計成果、不可用金額計量的審計成果兩個方面對審計署2010年投入產出情況進行了分析評價。審計署績效報告（2010年度）審計署2011年發布的《審計署從可用金額計量的審計成果方面看，2010年審計署全年財政撥款支出7.91億元，在職人員約3000人，查出問題金額649.5億元，已整改金額624.24億元。從審計發現問題角度看，投入產出比為1：82，人均審計成果為213