對出口退稅機制存在的問題剖析及建議

現行出口退稅機制經過不斷地改革和完善，呈現-出以下主要特點：加強了征稅和退稅的銜接，進一步遏制了騙取出口退稅問題的發生；建立了中央與地方共同負擔出口退稅額的體制，大大緩解了出口退稅規模不斷擴大與中央財政獨自承載難以為繼的矛盾；出口退稅已從過去單純促進企業參與國際競爭變為調控市場經濟的重要杠桿，有效地強化了經濟結構調整力度。當然，隨著原有矛盾的逐步解決，新的問題又漸漸衍生出來。目前出口退稅機制的主要問題已不僅僅局限在出口退稅政策和出口退稅管理方面.而是與外貿體制、稅收制度、財政收入分享體制、退稅財政分擔辦法以及退稅機關的職權等密切相關。本文擬在對問題產生的原因做深入剖析的基礎上，提出相應的政策建議。

一、現行出口退稅機制存在問題的原因剖析

(一)各級財政不堪出口退稅重負的原因

實行新的出口退稅機制之前，出口退稅全部由中央財政負擔。隨著我國出口的逐年增長，中央財政面臨難以為繼的局面，欠退稅數額越積越多，為此，2004年1月1日起，我國實行了新的出口退稅分擔機制。經過不到1年的運行實踐，盡管新的分擔辦法實行后中央仍然承擔90%左右的出口退稅，但無論發達地區還是不發達地區，都急切呼吁難以承擔超基數25%的出口退稅，這說明地方財政承擔出口退稅的能力更弱。基于這種情況，2005年政府下發了《國務院關于完善中央與地方出口退稅負擔機制的通知》(國發[2005]25號)文件，將超基數的出口退稅中央與地方的分擔比例由75：25調整為：，至此中央財政將承擔全部出口退稅的95%左右.矛盾再次集中到中央。然而造成各級政府難以負擔出口退稅的主要原因并不是分擔比例的確定，而是出口退稅總體額度太大。目前，增值稅占整個稅收收入的比重已經達到40%以上，而每年出口退稅就占增值稅收入的20%以上。如此高的比重，使得出口退稅必-然受到稅收收入形勢的嚴重影響，各級財政也必然為此背上沉重的負擔。進一步分析，財政不堪重負表面上是由于出口退稅額度較大并呈大幅增長態勢造成的，更深層次的原因是稅制設計的問題，即增值稅稅率過高造成增值稅收入占整個稅收收入的比重太大。由于我國出口退稅是按“征多少、退多少”的基本原則執行的，“退多少”又取決于“征多少”，所以隨著稅收收入的逐年迅猛增長，出口退稅額度將會越來越大，發生新的欠退稅問題在所難免。同時，如此高的出口退稅也極易誘發出口騙稅行為，給稅收管理帶來相當大的難度。

(二)發達地區額外承擔了部分出口退稅的原因

實施新的出口退稅機制后，外貿出口較多的發達地區普遍反映，由于采購地與出口地不同，造成發達地區額外承擔了部分出口退稅，地方財政難以承受。對此普遍看法是由于出口退稅基數確定的不盡合理造成的。從實際看，發達地區額外承擔了部分出口退稅，確實是其外貿部門從內地不發達地區采購貨物出口量較大，發達地區很容易突破中央核定的出口退稅基數，繼而地方財政要額外承擔部分出口退稅。但筆者認為，關鍵原因不在于出口退稅基數確定的合理與否，而在于外貿體制改革沒能適時跟進。即實施外貿代理制這項改革嚴重滯后造成的。如果對外貿企業全面實行代理制，就不會出現發達地區替不發達地區承擔部分出口退稅的問題。由于實施外貿代理制改革不是一蹴而就的，因此即使目前在政策上能夠解決發達地區替不發達地區多承擔部分出口退稅問題，那么相應的矛盾也會轉嫁到不發達地區。因此其現實的直接原因是中央與地方財政收入格局和出口退稅分擔辦法不合理造成的。

(三)出口退稅進度困擾著稅務機關的退稅部門

2004年以來，為了保證新的出口退稅機制的順利實施，國家稅務總局不斷加大出口退稅進度考核力度，以實現對出口企業的及時退稅.應退盡退。盡管2004年全年出口退稅進度取得了令人滿意的結果.但各地退稅部門卻為此做出了超乎尋常的努力，這說明出口退稅進度并沒有機制上的根本保障。從稅務機關退稅部門的職能上看，由于出口退稅工作涉及稅務、海關、外匯、財政等多個部門，稅務機關退稅部門僅僅負責出口退稅的受理、審核、審批等工作，雖然其審批出口退稅事實上是在行使財政支出職能，但由于沒有具體出口退稅財政資金的支配權，在其職責范圍內就無法保證審批后及時退稅、應退盡退。從出口退稅所需財政資金上看，雖然國家明確規定從2003年起海關代征的進口環節稅收收入增量首先用于出口退稅，但實際情況是，2004年海關代征進口環節稅收增收917億元，而2004年出口退免稅2億元，其中退稅億元；2005年前三季度海關代征環節稅收增長緩慢，僅增收315億元，而出口退免稅達到2億元，其中退稅1億元。這部收入增量遠遠滿足不了出口退稅的支出需要。對地方財政而言，雖然也要求對出口退稅資金做出預算安排，但由于受局部利益的限制和其他剛性支出的擠壓.往往不可能做到全額或及時退付。因此，筆者認為.出口退稅財政資金沒有機制上的保障可能會衍生新的欠退稅。

二、改進和完善現行出口退稅機制的對策建議

(一)適當下調增值稅法定稅率，為減少出口退稅額奠定制度基礎

目前出口退稅額度太大是形成財政利益沖突的主要矛盾。退稅率決定著退稅額，而征稅率又是退稅率的基本前提。增值稅法定稅率是1994年稅制改革時，為保證當時財政收入規模，在總體稅負不升不降的原則下經測算確定的。從理論上講，增值稅是中性稅種，如果征稅率過高、征收額過大勢必扭曲市場主體的經濟行為，抑制整體經濟的發展速度。經過十多年的發展，我國財政收入規模翻了幾番，稅收收入連年大幅度超收，現實的財政收入狀況和經濟發展程度，已經為調低增值稅法定稅率創造了充分必要的條件。因此建議，適當下調稅率5個百分點，將現行增值稅的三檔稅率中的17%和13%兩檔稅率合為一檔稅率，以利于增值稅的鏈條管理；在增值稅收入減少的同時，逐步凸顯所得稅作為主體稅種的作用，并為市場{經濟主體的發展減輕稅收壓力.同時也為下調出口退稅率創造前提；取消部分貨物增值稅零稅率等優惠政策，保證增值稅征收有更為寬泛的稅基。以保持宏觀稅負的基本穩定。

(二)重新確定增值稅收入分享比例，增強.地方財政負擔出口退稅能力

按照分稅制財政體制的規定，地方財政分享25%的增值稅收入，加上超收部分30%的增值稅收入和中央財政轉移支付，事實上只有40%左右的增值稅收入能夠成為地方可支配的財力，地方政府的財政支付能力總體而言是比較弱的。從現實需要出發，有必要重新調整增值稅收入及其超收部分的分享比例，適當調高地方的分享比例，這既能調動地方組織稅收收入的積極性，又能增加地方可支配的財力。筆者認為，通過調整增值稅收入分享比例，使地方新增2000億元～3OOO億元左右的財力較為合適。

(三)改革出口退稅分擔辦法，建立“誰出口、誰受益、誰負擔”的對稱機制

實行新的出口退稅機制后。中央財政負擔基數內出口退稅、超基數部分%的出口退稅，事實上并沒有徹底改變中央財政在出口退稅上的“大鍋飯”性質。因此，應該建立“誰出口、誰受益、誰負擔”的對稱機制。基本辦法是：改中央承擔基數內出口退稅為地方承擔基數內出口退稅，改超基數部分分別負擔為中央全額承擔；對外貿企業收購外省(市)貨物出口而發生的出口退稅，在外貿體制改革未完全到位前，暫由中央先行墊付，年終按照中央、采購地和出口地共同負擔原則結算。這種辦法的最大好處是：地方在出口經濟管理和出口退稅方面的主體權責更加明確，在出口退稅臨界基數時不會產生逆向行為，甚至會有更大的積極性。但這種機制能夠有效運作的前提是：要適當調低增值稅法定稅率，從而調低其退稅率，減少退稅額度：提高增值稅收入中地方分享比例。增強地方出口退稅資金的支付能力。同時，由于近兩年各地出口結構發生了較大變化，必須依據財力格局調整后的實際情況，對原來的

出口退稅基數進行重新核定，保證出口退稅基數與各級財政的財力相適應。

(四)建立出口退稅財政專項準備金，確保出口退稅全額及時退付

2005年國家預算安排了3298億元的出口退稅計劃。對如此大的支出額度，沒有硬性的預算安排和穩定的資金保障是難以執行的。特別是各級地方財政，直接涉及能否全額及時退付出口退稅，有必要建立出口退稅財政專項準備金，其額度應該不低于全年出口退稅基數，中央承擔的超基數部分由中央財政及時調劑。另外，出口退稅管理是一