第十一章行政法治1/40本章點睛

依法行政是公共行政文明進步主要標志。2/40在2023年抗擊“非典”緊急關頭，國務院第376號令公布了《突發性公共衛生事件應急條例》，該條例分6章，共54條。條例要求，突發性公共衛生事件發生后，國務院設置全國突發性公共衛生事件應急處理指揮部，由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導人擔任總指揮，負責對全國突發性公共衛生事件應急處理統一領導、統一指揮。條例還要求，國家建立突發性公共衛生事件應急報告制度和突發性公共衛生事件舉報制度。國務院領導親自指導，起草小組集思廣益，聽取了國務院15個部門和軍委法制局意見，并邀請了醫學和法律等領域20多位專家，反復論證、修改和把關。制定這個條例，是國務院做出一項重大決策。這個條例出臺不但能夠處理這一次防治非典過程當中實際問題，更主要是，為此后各級政府及時有效地處理突發性公共衛生事件，建立起了信息通暢、反應快捷、指揮有力、責任明確公共行政應急法規制度。

結合案例談談你對行政法治結識。走進行政法治3/40

第一節行政法治概述一、行政法制（一）行政法制是指國家行政機關為實現政府職能，按照法定程序制定行政管理法規和制度總和，是國家法制主要組成部分。4/40（二）行政法制作用保障公共行政權有效行使避免公共行政權擴張，維護相對人合法權益確保公共行政改革成效，促進政府治理能力提升保障公民民主權利與其他權利實現5/40（三）行政法制標準公共行政合法性（主體合法；行為合法；程序合法）公共行政合理性保障公民權利自由

6/40二、行政法治（一）行政法治含義行政法治是行政組織構造法治、行政職權法治化、行政行為法治總稱。詳細包括：1、行政組織構造法治：據《編制法》《政府組織法》《中央和地方關系法》來設置政府機構、職能和職權配備。2、行政職權法治：政府各項職權都由法律明文要求，必須在法律要求職權范圍內活動。非經法律授權，不也許具有并行使某項職權。凡法律沒有授予或者嚴禁，行政機關就不得為之，不然就是超越職權。3、行政行為法治：即依法行政，一切行政權力行使都必須根據、服從、遵守法律。7/40（二）行政法治基本要求有法可依

有法必依

執法必嚴

違法必究8/40區分：行政法制強調有關國家公共行政法規制度，是一種靜態表述。行政法治強調在進行國家治理過程法精神體現和對法規制度遵從，是動態表述。聯系：行政法制是行政法治基礎和前提條件；實行依法治國基本策略必然要求法制完備、健全，要求加強法制建設。而行政法治是行政法制追求目標，行政法治實行又必然促使法制日趨完善和健全。

三、行政法制與行政法治區分和聯系9/40四、公共行政法律邏輯（一）行政權力需要法約束與規范；（二）行政管理研究法律途徑1、行政管理研究途徑：管理途徑（又稱為商業途徑，B途徑）、政治途徑（P途徑）和法律途徑。2、行政管理法律途徑興起：憲法和行政法對行政管理調節和規范力度不斷加大；司法機制對行政管理裁判作用越來越明顯；現代行政管理改革一個重要特點是“政府從權威源泉和法律權威享有者轉變為市場所同締造者”。10/403、行政法律途徑基本理念（1）維護公眾基本權利，個人應享有實質權利和法律平等保護；（2）合法法律程序，“不按照合法法律程序不得剝奪任何人生命、自由和財產”；（3）建立通暢、有效救濟渠道，包括司法審查、撤消、違憲審查、權力制約與監督、律師制度。11/404、行政管理法律途徑主要內容

強調憲法層面公正、程序、權利和平等價值；把公共部門視為能通過公正抗辯程序來處理爭端構造形式；重視建立明確行政管理行為準則和監督機制；把行政管理對象看作是完整和獨立個體，關懷個人憲法權利和法律權利保障；重視行政管理成果合理性，不但要求行政管理行為主體和程序合法，還要求有助于保護行政管理相對人合法權益和提升效率。12/40五、西方國家行政法治歷史演變

（一）自由資本主義時期與反對國家干預自由主義統治辦法和議會至上資本主義政治制度相適應，法治行政基本要義：1、行政權作用不得與法律相抵觸；2、行政權沒有法律根據，不得使人民負擔義務，或分割其權利；3、行政權沒有法律根據，不得免除特定人在法律上應負義務，或為特定人設定權利；4、法律經各行政機關自由裁量時，其權限仍受到法律限制。13/40（二）壟斷資本主義時期行政法治要義1、凡要求有關人民自由、財產權法規，應受到法律支配；2、以法律指導行政，行政行為與法律相抵觸時，不產生效力；3、行政活動雖非必須所有從屬法律，但基本權力限制非以法律制定不可。14/40

第二節行政立法一、什么是行政立法？行政立法是指政府行政機關為執行憲法和法律，根據憲法、法律要求權限和程序，制定有關公共行政事務或與公共行政活動有關事務、有一定法律效力規范性文獻活動。15/40行政立法含義1、立法者是行政機關；2、行政立法所調整對象主要是公共行政事務或與公共行政有關事務；3、其適用程序是行政程序；4、行政立法目標是執行權力機關制定憲法和法律，實現公共行政職能；5、有一定法律效力。行政立法特點：1、行政立法是一種行政行為；2、行政立法是一種準立法行為。16/40公共行政事務量增多使公共行政職權不停擴大立法機關能力不適應專業化公共行政內容立法機關工作制度不適應立法任務增多補充立法機關立法之不足應對緊急情況需要二、行政立法產生原因17/40立法程序不一樣效力不一樣立法主體不一樣立法內容不一樣行政立法其他公共行政行為主體法律尤其要求公共行政機關所有公共行政機關對象普遍性特定事和人效力反復適用性一般只有一次效力程序更嚴格，更規范更具自由裁量性行政立法同其他公共行政行為區分行政立法同權力機關立法區分18/40據立法權限分：一般授權立法與職權立法據立法主體分：中央行政立法與地方行政立法據法規內容分：執行性立法、補充性立法、自主性行政立法職權立法和授權立法1、職權立法：是政府行政機關根據管理國家和社會各項事務職權所進行立法。這種立法是國家憲法、法律詳細化，它本身不能創設實體上權利與義務。因此是一種執行性立法活動。2、授權立法：是政府機關根據法律授權，或者根據國家權力機關專門決策授權，就自己職權范圍以外事項制定規范性文獻，它包括國務院所屬各部委授權立法以及地方人民政府授權立法。如全國人大常委會對經濟特區人民政府授權制定行政規章。三、行政立法分類19/40四、我國行政立法體系（一）行政法規（國務院立法）

國務院是我國最高行政立法機關。為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律要求制定政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規總稱。國務院制定行政法規其形式為：“條例”、“要求”、“措施”。20/40行政法規分為三類國務院制定、公布行政法規。如《政府信息公開條例》《都市生活無著落流浪乞討人員救濟管理措施》

國務院同意制定、公布行政法規。是由國務院職能部門依法定職權或委任職權制定，經國務院同意或轉批公布。如《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》國務院辦公廳公布行政法規。如有關印發《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2023年）》。21/40（二）行政規章1、部門規章（國務院各部委立法）《憲法》要求：國務院所屬各職能部門根據法律和行政法規在其業務主管職權范圍內制定規范性文獻活動。多采取“決定”、“要求”、“命令”、“批示”、“措施”等形式。如人事部民政部《社會工作者職業水平評價暫行要求》和《助理社會工作師、社會工作師職業水平考試實行措施》。

22/402、地方行政規章

（地方行政機關立法）《政府組織法》要求，有權制定地方行政規章地方行政機關：省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區人民政府所在地市政府，經濟特區所在地市人民政府，經國務院同意較大市人民政府。23/40地方行政規章兩種形式一是以政府名義公布規范性文獻。如《浙江省行政規范性文獻立案審查要求》

一是政府轉發其所屬職能部門規范性文獻。如《上海市旅游條例》《浙江省旅館業治安管理措施實行細則》

24/40行政立法一覽表行政立法名稱制定機關立法根據行政法規國務院憲法，法律部委規章國務院所屬各部委法律、行政法規地方性政府規章省自治區直轄市人民政府；省自治區直轄市人民政府所在地人民政府，國務院同意較大市人民政府，經濟特區所在地市人民政府法律、行政法規，我省自治區直轄市地方性法規地方性行政法規省自治區、直轄市人大及其常委會憲法、法律、行政法規25/40

五、行政立法標準1、依法立法標準2、根據法定權限和程序立法3、民主立法標準4、實事求是標準5、堅持標準性和靈活性相結合標準。（即是加強管理與促進權益相協調標準，要正確處理好維護行政權力與保障公民權益關系，行政立法要在社會協調發展、穩定與繁華、社會公平與行政效率之間取得平衡。

26/40六、行政立法程序及效力（一）行政立法程序1、含義：行政立法程序是指國家行政機關根據法律要求，制定行政法規或規章活動程序，是行政立法行為合法成立必要程序條件。27/402、國務院制定行政法規程序提議和決定

起草和修改審定和通過公布與實行28/40（二）行政立法效力1、含義：行政立法效力是指行政法規、規章法律效力。行政法規、規章本身不是法律，但一經公布，就具有與法律相同效力。包括兩層含義：行政法規、規章拘束力和強制執行力，即必須遵守，若有違反應追究對應法律責任；行政法規適用力，即適用范圍，也即是效力范圍。29/40（三）行政立法效力等級1、憲法：主線大法，最高法律地位；2、基本法律：全國人民代表大會通過；3、一般法律：全國人大常委會制定通過；4、行政法規：國務院制定公布或經國務院同意公布；5、地方性行政法規6、行政規章30/40

1、一切法律、行政法規、部門規章、地方性規章規章都不得同憲法、法律相抵觸。

2、部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自權限范圍內施行。

3、行政法規之間對同一事項新一項要求與舊要求不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁定。

（四）行政立法立案31/404．行政法律規范有下列情形之一者，有關機關應當給予變化或撤消：（1）超越立法權限；（2）下位法違反上位法；（3）規章之間對同一事項要求不一致，經裁定應變化或撤消一方要求；（4）規章要求被以為不合適，應當給予變化或撤消；（5）違反立法程序。32/40七、行政立法監督權力機關監督行政主體本身監督司法機關監督33/40第三節我國公共行政法治化一、我國公共行政法治化建設目標（一）法治行政必要性法治行政是法治國家基本要求法治行政是市場經濟運行基石法治行政是實現公共利益保障34/40（二）法治政府建設含義1、法治政府應符合合法行政要求，遵循法律保存標準2、法治政府應符合合理行政要求3、法治政府應符合程序合法要求，遵循合法程序標準4、法治政府應符合高效便民要求5、法治政府應符合老實守信要求，保護行政相對人利益6、法治政府應當符合權責統一要求。35/40（三）法治政府建設目標

1、法治行政標準法律優先標準程序公正標準權力監督標準法律救濟標準36/402、法治行政建設目標（1）完善依法行政體制（2）加強依法行政主體建設（3）完善行政法律制度（4）強化法律實行和科學決策（5）強化行政權力監督37/40二、我國公共行政法治化主要內容

（一）行政法治意識培養：法律至上意識，服務意識，責任意識（二）行政組織法治（三）行政職權法治：職權立法，執行立法，行政監督（四）行政程序法治38