美國對中美立交三原則的態度

1978年底，美國政府接受了中國提出的三個原則。換句話說，美國必須與臺灣采取合并措施，廢除《共同防御條約》，并從臺灣撤退軍事力量。中美兩國于1979年1月1日起建立大使級外交關系。這是繼1972年《上海公報》后,中美關系又一重大進展,它有利于兩國關系的正常發展;有利于亞洲和世界的和平與穩定。然而,在三權分立的美國政體中,美國政府這一決定不僅受到國會的掣肘,甚至引起一場法庭爭執。本文依據美國聯邦法院檔案,試圖再現美國圍繞中美建交、美臺廢約在政府、國會和法院之間掀起的這場政治風波的來龍去脈,并通過這一典型事件,客觀分析美國政體中三權,即行政、立法、司法之間復雜微妙的平衡、制約關系。一、對合作原則的態度吉米·卡特1977年入主白宮。盡管1972年尼克松訪華,中美關系已有突破,但卡特總統和他的前任一樣,仍面臨著美國進一步調整對華關系的重大課題。戰后初期哈里·杜魯門總統執政時,美國政府所支持的中國國民黨政權因不可逆轉的歷史原因失去了對中國大陸的控制。而美國政府卻不顧中華人民共和國宣告成立的歷史事實,仍頑固地堅持與盤踞在臺灣的國民黨保持所謂“外交關系”。在朝鮮戰爭爆發之后,杜魯門政府借口“防止戰火蔓延”,派軍事力量進駐臺灣,并派遣美國第七艦隊游弋臺灣海峽。繼而,在艾森豪威爾時期,美國又與臺灣當局簽訂了“共同防御條約”,承擔起對該島的所謂“防衛”義務。……幾十年里,臺灣問題一直是中美關系正常化的最大障礙。雖然在尼克松和福特時期,中美兩國在關系正常化方面取得了一定進展,但在臺灣問題上,仍是一個“難點”。如果卡特想進一步發展美中關系,就必須對中華人民共和國提出的中美建交三原則予以充分的考慮,并提出切實的解決辦法。中美建交三原則,從一獨立國家捍衛國家主權的角度講,義正詞嚴,無可非議。這一點本文不贅述。下面僅對美國方面對建交三原則的態度作一簡略的分析:對卡特政府來講,斷交、廢約、撤軍這三點,分別地說實施的難度是有所不同的。三原則的第三條相對容易一些,因為中美《上海公報》已經明確表示,美國將最終從臺灣撤出其武裝力量與軍事設施。而且從1972年起,美國駐臺軍事人員的數量實際上是在不斷減少。到1977年,美國公開報道的駐臺美軍人數已經從1972年的10000人下降至1300人。關于三原則的第一條,雖然《上海公報》確認了中美關系正常化的總方向,但是美國將如何處理其與臺灣的關系,中美雙方還沒有達成雙方都能接受的協議。美國方面一直試圖尋找一條途徑,以使其與中華人民共和國建立外交關系后,仍不影響其與臺灣當局政府級關系。這是一種旨在制造“兩個中國”的圖謀,中國方面當然是絕不能接受的。關于廢除美臺“共同防御條約”的問題,對美國來講,是建交三原則中最有爭議和難于接受的一條。從美國的政治和戰略的角度分析:第一,美國政界人士擔心,一旦廢除與臺灣的防務條約,美國便無法“有效地”保證其西太平洋盟友的“安全”;第二,與美國有防御條約的不止是臺灣一家,僅在東亞地區,美國還與日本和南朝鮮保持有類似防務協定。如果美國將其與臺灣的安全條約視為冷戰時代的“歷史錯誤”而予以廢止,那么,當美國繼續與該地區有關國家保留防務協定時,又如何自圓其說呢?美國政界在對華政策上的爭論是由來已久的。從艾森豪威爾到卡特政府,關于美國如何處理其與臺灣的長久關系的建議提出了不少。(1)中華人民共和國必須以公開或默許的形式,作出保證不使用武力解決臺灣問題;(2)在美國與中華人民共和國關系正常化之后,必須允許美國繼續向臺灣出售武器;(3)在美國與中華人民共和國關系正常化之后,必須允許美國與臺灣保持“聯絡處”一級的外交聯系。聯絡處的性質與美國當時設在北京的聯絡處相似。通過多次協商,中美雙方終于達成了建交協議。所達成的協議以3個文件形式予以公布,這就是:中美建交聯合公報和兩國政府各自的聲明。從這3份歷史性文件中可以看出,中國方面提出的中美建交三原則已為美國方面所接受,但美國的接受是有伏筆的。中國方面在大的問題上堅持了原則,在一些具體問題上,也表現出相應的靈活性。美國同意關閉其駐臺灣的“大使館”和臺灣設在華盛頓的“大使館”。美國同意在與中華人民共和國關系正常化之后,其與臺灣的聯系屬非官方、非正式的聯系。然而,卡特政府又宣布美國在臺灣的非官方機構將行使大使館的某些職責,臺灣也將在美國建立類似的機構。美國政府同意在4個月內,撤離剩余的700名軍事顧問和后勤人員。然而,雙方還沒有就美國對臺出售武器問題達成協議。美國同意終止該條約,但廢止方式不是立即廢除,而是按原條約的有關條款規定,由美國通知臺灣方面,使條約在一年之后失效。美國方面聲明,美國“希望看到臺灣問題的和平解決”。中國政府重申原則立場:“解決臺灣回歸祖國,完成國家統一的方式”完全是中國的內政。二、美中抗菌的爭論在討論美國國會對美中建交的反應之前,有必要回顧一下國會對美中關系正常化的一貫態度。根據1978年美國保守黨派聯盟進行的一次民意測驗來看,美國參、眾兩院多數成員對以與臺灣斷交來換取對中華人民共和國的關系正常化,反應是比較強烈的。占參議院席位多數的56位參議員表示說,如果美中建交將意味著美國要與臺灣斷絕外交關系及軍事聯系,他們將投反對票。在對270名眾議員進行的調查中,264位贊同美國繼續支持臺灣。在這種情況下,不難想象,美國政府宣布美中建交和美臺廢約后立即引起國會強烈的反響。當然,國會議員由于其背景各異,反應的激烈程度亦不盡相同。一些議員對政府部門決策的方式感到不滿,他們認為卡特政府關于美中建交的決定與國會缺乏商榷。國會作為美國政體中一重要部門,希望自己的意見得到重視。在中美建交公報公布的數月前,參議員羅伯特·道爾和理查德·斯通,與其他18位參議員聯名提出在1979財政年度“安全援助批準法案”上附加了一項條款,該條款強調國會須在重要的外交政策決策過程中發揮作用。該條款規定:有關美臺“共同防御條約”,的任何政策變化,均須“事前與國會商議”。這一條款在參院討論時無一人反對,以90票對零票得到通過。國會議員們指責說,卡特總統及國務院作出美中建交決定前根本沒有同國會充分協商。有的議員報怨說,他們只是在美國政府最后宣布建交公報前數小時才被告知此事。還有的議員指出,國務院宣布決定的時間也是精心策劃的陰謀。因為公報宣布之時,正值國會休會,多數議員不在國會。這里應當指出的是,臺灣本是中國領土之一部分,如何解決臺灣問題純屬中國內政。而美國國會議員的喧囂鼓噪,卻集中體現在對臺灣“未來安全”的所謂“關注”上。這些人渲染說,美國政府同意北京方面提出的建交“三原則”,實際上等于將臺灣置于十分不利的地位,使之可能遭到來自大陸的武裝進攻,或經濟制裁與封鎖。1979年1月,美國國務院向國會提交了一份議案,內容主要是關于美中建交后,美國將以何種方式處理其與臺灣的關系。議案建議設立一個協會或辦事處一類的非官方的團體,以行使從前美國使館的一些職責。參院外事委員會主席弗蘭克·丘奇,在聽證會一開始的發言中,指責國務院提案“語言模棱兩可”、“主題搖擺不定”,內容是“令人遺憾的不妥當”。他鼓吹說:“美國必須對臺灣人民將來的安全和幸福予以足夠重視,美國應制定一項旨在保持臺灣經濟持續繁榮的政策。”來自紐約州的共和黨參議員雅各布·賈維茨發表了措辭十分激烈的講話。賈維茨的觀點可以說是代表了國會保守派的反動立場。在賈維茨看來,參院面臨的問題,不僅僅是承認不承認臺灣的問題,也不是要不要與中華人民共和國關系正常化的問題,而是關系到“美國的戰略決策”。賈維茨認為“美國政府絕不能容許任何使用武力的可能——包括相當于使用武力的手段,如抵制、封鎖等——以迫使臺灣屈從于中華人民共和國的社會與經濟形態。”賈維茨威脅說,如果中華人民共和國方面在臺灣問題上不作出放棄武力的許諾,他將竭盡全力把美中關系正常化所達成的協議“推倒重來。”對國務院議案的各種反對意見,其言辭和內容的激烈程度是不盡相同的。賈維茨和伊利諾斯州參議員查爾斯·帕西分別提出了各自的修正案。賈維茨講話的喧囂聲固然十分刺耳,可是這位先生提出的修正案的措辭,與珀西修正案比較起來,還算較為”溫和”。賈維茨修正案的措辭是:任何以非和平方式解決臺灣問題都將引起美國的“嚴重關切”;而帕西修正案則把非和平方式解決臺灣問題視為“對美國安全利益的威脅。”對白宮來講,賈維茨的修正案還屬于可以接受的范圍,而帕西修正案則走得有些過遠。為了設法使帕西修正案擱淺,卡特此時放出風來,稱如果參議院通過帕西修正案,那么他將要行使總統否決權。同時,還派出副總統沃爾特·蒙代爾和白宮游說專家福蘭克·穆爾四處奔走,上下游說于參、眾兩院。最后,帕西修正案以42票對50票被否決了。有關美臺關系的提案于3月3日送交眾議院外交委員會。眾議院辯論的焦點是美國駐臺代表機構的性質與法律地位問題。一些保守的共和黨議員鼓吹,力爭使美國駐臺機構從“辦事處”升級為“聯絡處”。3月8日,美在臺設立“聯絡處”的建議被否決了。美國對臺關系法議案經參議院、眾議院分別商議后,由兩院調節委員會綜合了兩份修正案,形成了“臺灣關系法”法案的最后文本。該文本在1979年3月28日以339票對50票通過于眾議院;次日,又以85票對4票通過于參議院。如前所述,臺灣問題屬中國內政,不容外國立法機構橫加干涉。但就美國這一法案的立法過程而言,該法案的出籠反映了美國政體中行政部門與立法部門之間的一致和妥協。就行政部門而言,其決定受到國會的修正和制約;對立法部門而言,它又不得不為避免總統行使否決權,而在修正案的言辭上有所收斂。從中美雙方圍繞“建交三原則”達成的協議來看,“臺灣關系法”在下述幾方面的規定顯然是與美中建交公報的原則相抵觸的:第一,在美國與臺灣終止外交關系后,美國將繼續保持其與臺灣各級機構的接觸,美國和臺灣駐對方的代表并將享有外交豁免權。第二,“美臺共同防御條約”終止后,“任何以非和平方式決定臺灣將來命運的努力”,都會被美國視為“對西太平洋地區和平與安全的威脅”,都會“引起美國的嚴重關切”。第三,在美軍撤離臺灣后,美國將繼續向臺灣提供“旨在使臺灣保持自衛所必需的防御武器與防務設施”。三、《裁決法》上的“國家”一詞卡特政府關于美中建交的決策過了國會這一關之后,反對以建交三原則為基礎實行中美關系正常化的極右勢力并沒有就此而認輸。一向以親臺反共強硬立場著稱的參議員戈德華特糾集另外24名議員,向華盛頓聯邦法院對卡特總統提出了起訴。戈德華特等人指控卡特總統作出的廢除美臺“共同防御條約”的決定是“違反憲法的行為”。他們的論點是:廢除條約本是美國憲法賦予國會的權力,而卡特在未與國會充分商榷之情況下,擅自決定廢除條約是侵權行為。戈德華特請求法院追究卡特的刑事責任,并揚言要彈劾總統。當戈德華特的起訴書遞交到美國華盛頓地區法院時,法官奧利弗·蓋什和助手凱西林·芬頓,對這一起參議員起訴總統的特殊案件看法有分歧。芬頓認為原告的起訴不能“成立”,因為被告人卡特并沒有給原告戈德華特的“切身利益”造成“直接損害”,并以此為根據,駁回起訴。隨之而來的便是法庭上以戈德華特等人為一方的原告,和以卡特總統等人為被告的唇槍舌戰。卡特總統的辯護律師以最高法院曾經判決過的一起案例為例,指出:“總統”這一詞的概念曾被解釋為“聯邦政府在國際關系中的唯一代表”,蓋什法官駁回這一推理。法官認為“雖然總統在與外國政府的交往中,可以作為美國政府的代表,但總統顯然不是外交政策的唯一制定者。而且,美國國家的外交事務也絕非僅僅限于行政部門一家的權力范圍。卡特的辯護律師又援引了美國歷史上13起事件,以說明總統決定廢除條約是有先例可循的。而原告戈德華特的律師則反駁道“這13起所謂的先例,無一例與廢除共同防御條約的情況相似,無一例能證明總統的決定為合法行為。”蓋什法官研究了“共同防御條約”文本,認為條約中關于條約廢止的條款所指的當事人是“美利堅合眾國”,而并非“總統一人”。因此,廢止條約必須按美國憲法程序行事。根據憲法,締約權由行政和立法兩個部門行使,并非一方之單獨權力。蓋什法官于1979年10月17日作了如下判決:卡特總統關于廢止共同防御條約的決定“應該事前得到參議院三分之二以上議員的同意,或參、眾兩院多數議員的同意。”被判敗訴后,卡特一方立即向聯邦哥倫比亞特區巡回法院上訴。巡回法院審議了全部案卷之后,得出完全相悖于一審判決的結論。巡回法院以四票對一票通過如下決定:根據“共同防御條約”文本,條約本身并未明確規定廢止條約所必備的條件,既未說明誰將有權廢止條約,也未明確指出廢止條約是否需要得到參議院的三分之二票數同意,或參、眾兩院多數票的認可。因此,卡特總統在同中華人民共和國建交之時,承認其為中國唯一合法政府,并決定終止美國對臺灣政府的承認,“此舉并未超出總統的權力范圍。”在巡回法院否決了華盛頓地區法院的一審判決之后,戈德華特等人并不罷休,繼而向美國最高法院提出上訴。訴狀給最高法院出了一道難題,使法官陷入重重矛盾之中。法官們各執一辭、互不相下。法官倫奎斯特認為,最高法院不宜審理此案,因為此案非同一般的訴訟,它牽扯著美國總統在外交事務中的權限和國會制約總統決定的范圍。因此,此案的實質是“政治性的”,故“不宜以法律手段解決”。對此觀點持贊成態度的還有法官伯格、斯圖爾特和史蒂文斯幾位。鮑威爾法官雖然也不贊同最高法院審理此案,但他的理由卻與上不同。他認為此案中原告“起訴理由尚欠成熟”,因為即使總統的行為對國會議員是一種侵權行為,那么國會議員總體對此問題并沒有形成一致的意見。懷特與布萊克門兩位法官建議最高法院從下級法院“調取全部案卷”,以對案情進行“全面審議”。而布倫南法官則獨自認為最高法院應支持巡回法院的判決。最高法院于1979年12月13日,以七比二的票數,作出了裁決。法院回避了總統決定廢約是否確系違犯憲法行為的要害問題,而僅以一些技術性的原因,否定了戈德華特等人的訴狀。法院最后列舉的原因包括以下兩條:第一,美國政體中,行政部門與立法部門的矛盾是司空見慣的。此案涉及總統與國會權限問題,屬于“不宜以法律手段解決”的“政治問題”。第二,原告起訴理由是國會議員權力受侵。可是對這一問題,國會并未形成最后的一致意見,因而原告的起訴從法律觀點來看“尚欠成熟”。根據最高法院的判決書,聯邦華盛頓特區法院于1980年2月15日解除了戈德華特等人的起訴。一場政治風波遂告一段落。四、對美國的三權制衡體制的理論分析美國政體的特點之一就是其立法、行政和司法三部門之間的相互平衡與制約。通過圍繞美國國內在美中建交、美臺廢約的一場政治風波,我們可以對美國的三權制衡機制作些分析:當然,在三權分立的政體中,行政部門的決定還要受到立法部門的審議。司法部門一般不直接參與外交政策的制定,但該部門在特定的情況下,仍可對外交政策的走向產生間接的影響。從理論上講,在制衡體制中,美國政體三大權力部門,每一部分都具有另外兩部分的若干權力,整個機制可以在相互平衡、相互制約中運轉。但在實際中,三權之間的磨擦,往往使決策過程變得過于松散與冗長。(2)大分支機構之利益在圍繞美中建交、美臺廢約的爭吵中,可以看出,意見不一致的情況常與議員所屬的黨派利益有關。例如,在參議院審議帕西修正案時,黨派分歧就十分明顯。共和黨人多數贊成,而民主黨人則多為反對。除了各黨派自身利益,美國政體幾大分支亦有各自的利益。以國會為例,國會議員盡管所屬黨派不同,但在維護國會利益上,亦可站到同一邊來。例如,愛德華·肯尼迪和艾倫·克蘭斯頓兩位均為卡特政策的支持者,然而兩人卻都因行政部門未能與國會充分商榷,而感到不滿。雖然各黨派、各集團